Понятие и сущность местного самоуправления

Основным понятием, предметно характеризующим муниципальное право как новую отрасль в системе российского права, является местное самоуправление. Понятие «самоуправление» не имеет четкой и однозначной научной трактовки, так как применяется
в различных науках и используется в соответствующем контексте. Достаточно полное его толкование было дано в XVIII в. в Англии (self-government), откуда термин был заимствован государствоведами Германии, а позднее и России.

Российская юридическая наука использует понятие «местное самоуправление» для обозначения особого публично-властного института. Причем не во всех государствах употребляется именно этот термин. Например, во Франции он заменен понятиями «децентрализация» или «муниципальная власть» (pouvoir municipal).
В основном же термин «местное самоуправление» применяется как универсальный в целях характеристики таких учреждений власти на местном уровне, которые основаны на особых принципах автономности, определенной обособленности в структуре государственного механизма.

Институт местного самоуправления в его современном виде в развитых демократических государствах стал формироваться в основном в результатемуниципальных реформ XIX в.[136] Основные начала муниципального управления закладывались в более ранний период в средневековых городах с их административными, финансовыми и судебными привилегиями. Политическая идеология буржуазных революций содержала традиции городских вольностей, а также лозунги представительного правления и общинной автономии.
С введением новых форм организации власти на высшем уровне, изменением взаимоотношений личности и государства возникла потребность в преобразовании местного управления по новому типу. Идеи демократического правового государства предполагали некоторую автономию местных сообществ, устранение чрезмерной бюрократической опеки центральных органов власти. Понятие «местное самоуправление» как раз и подчеркивало определенную самостоятельность местной общины по отношению к государству.

Концепция самостоятельности местной общины, предполагающая невмешательство центральных органов государства в дела общины, полностью соответствовала идеологии индивидуализма, свободного предпринимательства, была «продуктом либерально-демократического государства ХIХ в.»[137]. В ее основе лежали взгляды сторонников «естественно-правовой школы» (Дж. Локка и др.), согласно которым государство создано в целях гарантирования естественных прав и свобод, оно не вправе посягать на эти свободы и должно осуществлять в основном лишь охранительные функции. Либеральная концепция роли государства нашла отражение, в частности, в работах Ал. де Токвиля[138] и Дж. С. Милля в первой половине ХIХ в., которые считали, что первоначальным источником власти являются индивидуумы, самостоятельно управляющие своими собственными делами и добровольно объединяющиеся с другими на основе своих «неотчуждаемых» прав. Государство при этом рассматривается как сдерживающая инстанция, к которой можно прибегать лишь в крайних случаях, когда личная инициатива бессильна.

Эти идеи легли в основу так называемых «общественных» теорий местного самоуправления, возникших в Европе в первой половине — середине XIX в. (в т. ч. и в России).

Сторонники «теории свободной общины», представители французской и бельгийской правовых школ (К. Гербер, О. Лабанд, Э. Мейер, О. Ресслер, А. Токвиль, Г. Турэ, А. Шеффле и др.), считали право общины на заведование своими собственными делами таким же естественным и неотчуждаемым, как и права и свободы человека, так как община является первичной по отношению к государству и последнее должно уважать свободу общинного самоуправления. По их мнению, община «имеет право на самостоятельность и независимость от центральной власти по самой своей природе, причем государство не создает общину, а лишь признает ее»[139].

В отличие от этого приверженцы «общественно-хозяйственной теории» (Р. Моль, позднее в России А. И. Васильчиков, В. Н. Лешков и др.) видели противопоставление государства и местных сообществ в четком разделении общественных и государственных интересов и признании за государством и обществом права ведать только своими собственными делами. Государственное управление и местное самоуправление рассматривались ими как два непересекающихся круга, имеющих принципиально разное содержание, — местные интересы, с одной стороны, и общегосударственные (политические) — с другой. Природа деятельности местных органов власти, избираемых местными жителями, считалась негосударственной, преимущественно хозяйственной[140]. Местное самоуправление рассматривалось прежде всего как важный «идеологический элемент», как «выражение свободы в обществе, т. е. свободы местных сообществ развиваться в соответствии со своими собственными приоритетами»[141].

В главном же положения данных теорий были сходны: признавалось наличие у общин собственных дел, отличных по своей природе от государственных; местные органы власти должны были избираться членами общины и считались негосударственными органами; государство не могло вмешиваться в дела общины, а лишь следило за тем, чтобы община не выходила за рамки своей компетенции. В силу близости нередко в литературе обе теории объединяют под одним названием — общественная теория местного самоуправления.

Общественная теория лежит в основе англосаксонской системы местного самоуправления, сложившейся в Великобритании, США, Канаде, Австралии и ряде других государств. Впервые она нашла отражение в Конституции Бельгии 1831 г., согласно которой наряду с законодательной, исполнительной и судебной властями признавалась особая четвертая власть — муниципальная. Такой подход соответствовал определенным условиям того периода. Экономическая взаимозависимость территорий была слабой, что предопределяло относительную изолированность территориальных единиц, и, соответственно, тенденцию к управленческой автономии на местах. Каждое местное сообщество решало исключительно собственные проблемы, практически не интересуясь положением дел в других сообществах. В рамках этого независимость местного самоуправления от государства казалась вполне естественной.

Во второй половине XIX в. общественные теории местного самоуправления подвергаются критическому переосмыслению. Из теорий следовало, что территория государства должна состоять из территорий независимых самоуправляющихся сообществ, а это могло иметь далеко идущие отрицательные последствия, опасные для целостности и единства общества и государства. Англосаксонская модель местного самоуправления сформировалась вследствие географического положения, особенностей исторического развития и индивидуалистической психологии жителей Великобритании
и США, не переживших этапа всеобъемлющей централизации государственного управления, которая стала в течение длительного времени характерной чертой исторического развития целого ряда стран континентальной Европы и России. Простое заимствование организационно-правовых форм этой модели не могло привести
к реальным успехам в этих странах[142].

На фоне критических замечаний общественных теорий возникла государственная теория местного самоуправления. Ее главные положения были сформулированы немецкими учеными-юристами Р. Гнейстом и Л. Штейном, а в России ее поддерживали такие видные юристы, как В. П. Безобразов, А. Д. Грановский, Н. М. Коркунов, Н. И. Лазаревский, Б. Н. Чичерин. Местное самоуправление, по мнению сторонников теории, есть часть общего государственного управления, особая организация государственной власти на местах, основанная на выборных началах. Все полномочия местного самоуправления даны государством, однако оно осуществляется органами местного сообщества. Н. И. Лазаревский под местным самоуправлением понимал «децентрализованное государственное управление, где самостоятельность местных органов обеспечена системой такого рода юридических гарантий, которые, создавая действительность децентрализации, вместе с тем обеспечивают и тесную связь органов местного государственного управления с данной местностью и ее населением»[143]. «Государственная теория самоуправления, — пишет Н. М. Коркунов, — видит в самоуправлении не самостоятельное заведование местным обществом их собственными, отличными от государственного управления делами, а возложение на местное общество осуществления задач государственного управления», при этом «органы самоуправления суть не непосредственные органы государства, а органы местного общества»[144]. Местные органы получают полномочия от государства, следовательно, нет смысла категорически противопоставлять местное самоуправление и государство.

На базе этой теории возникла континентальная модель местного самоуправления, которая получила распространение в большинстве стран мира (континентальная Европа, государства франкоязычной Африки, Латинской Америки, Ближнего Востока). В этих государствах местное самоуправление сочетается с прямым государственным управлением. Местные сообщества законодательно получают статус свободных и самоуправляющихся, одновременно оставаясь административно-территориальными подразделениями государства. Их органы обеспечивают, прежде всего, интересы населения соответствующей территории и одновременно выступают как представители государства на местах. Из этого вытекает необходимость некоторого влияния центральной власти на кадровый состав органов самоуправления. В целом они являются выборными местными сообществами, но выборность может быть неполной и наряду
с выборными структурами могут существовать и назначаемые[145]. Представители центральной власти контролируют деятельность органов местного самоуправления.

Таким образом, модели местного самоуправления различаются по способу формирования органов местного самоуправления, характеру и количеству их предметов ведения, характеру их взаимоотношений с центральными и региональными органами государственной власти.

По мере практического воплощения теоретических положений о местном самоуправлении в жизнь взгляды на сущность данного социально-юридического института менялись. Если общественные теории возникли на фоне буржуазных революций и стали продолжением теории прав человека, то государственная теория появилась в результате необходимости создания сильной централизованной власти для более эффективного развития капиталистических отношений.

Новые представления о сущности местного самоуправления были обусловлены значительными изменениями в жизни государства и общества. Степень изолированности отдельных территорий заметно снижалась на фоне развития промышленности, роста городов, широкого развития внутренней и внешней торговли. Это привело к большей зависимости отдельных местных сообществ и от общегосударственного политического курса, и от ситуации в других сообществах. В значительной степени была преодолена разобщенность между ранее относительно изолированными территориальными единицами, они практически перестали являться самодостаточными.

Усложнение общественной жизни привело к пересмотру роли государства. Идея «государства — ночного сторожа», подразумевающая участие государства лишь в охране прав и свобод граждан, уступает место идее «государства всеобщего благоденствия», согласно которой государство должно взять на себя основную заботу о благосостоянии населения, определенных жизненных стандартах. Объем функций местных органов власти постепенно стал увеличиваться. Их реализация становится невозможной без соответствующей помощи со стороны центральных властей.

Оказывая поддержку местным органам, государство усиливает и контроль в отношении реализации своих программ на местном уровне и соответствующих финансовых потоков. В силу усложнения и профессионализации управленческих отношений некоторые функции, считавшиеся ранее исключительно местными, стали приобретать характер общенациональных.

Как отмечал Г. В. Барабашев, характеризуя положение местной власти в странах англосаксонского типа, эволюция местного самоуправления «многократно усилила государственную природу муниципальных институтов, срастив местные дела с общегосударственными интересами и поставив выборные муниципальные учреждения в сильнейшую административную и финансовую зависимость от правительства и министерств» [146].

Постепенно происходила определенная переоценка традиционных ценностей местной автономии и муниципальных свобод. Главный акцент стал смещаться с вопросов свободы и невмешательства со стороны центральных властей в сторону иных более заземленных ценностей, таких как рациональность, эффективность, экономия. Местное самоуправление рассматривалось уже не столько как общедемократическая цель, сколько как средство решения локальных проблем, реализации интересов местных сообществ, осуществления на местах общегосударственного политического курса[147].

Сегодня невозможно рассуждать об абстрактной идеальной или «традиционной» модели местного самоуправления, потому что в каждом государстве, где признан данный институт, реализуется собственная уникальная система организации местной (муниципальной) власти, основанная на различных (часто комбинированных) теоретических началах и приспособленная к специфике страны, к тому же постоянно изменяющаяся в процессе деятельности.
Н. И. Лазаревский отмечал, что каждая из теорий и верна и не верна одновременно, так как указывает на один из признаков самоуправления, который недопустимо возводится в абсолют применительно ко всем странам и случаям[148]. Между тем административная система каждого отдельного государства функционирует в рамках определенной политической культуры и традиций, причем особенности такого функционирования обусловливаются многочисленными, порой трудно определяемыми факторами, связанными со средой, окружающей данную систему. На основе историко-теоретических разработок и опыта зарубежных государств можно выделять лишь наиболее общие признаки, раскрывающие сущность местного самоуправления.

Основным документом, в котором наиболее полно отражается опыт осуществления местного самоуправления на сегодняшний день, является Европейская хартия местного самоуправления от 15 октября 1985 г. В ней в ст. 3 дано следующее определение: «Под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения»[149].

Данная хартия закрепляет наиболее общие принципы организации муниципальной власти. Она относит право граждан участвовать в управлении государственными делами к основам демократии и исходит из того, что это право непосредственно может быть осуществлено именно на местном уровне. С этой целью необходимо существование органов местного самоуправления — советов, или собраний, состоящих из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования. Данные органы
в пределах своих полномочий, установленных законом, обладают полной свободой действий для реализации собственной инициативы по любому вопросу, не исключенному из их ведения. Эти принципы должны быть реализованы во всех государствах, присоединившихся к документу.

Таким образом, местное самоуправление — самостоятельная деятельность муниципальных органов власти, а также населения муниципального образования по решению в соответствии
с законом и имеющимися материально-финансовыми средствами определенной части государственных дел в границах муниципального образования, исходя из интересов населения муниципального образования, его исторических и иных местных традиций в целях улучшения его благополучия.