Муниципально-правовые отношения

Муниципально-правовые отношения являются разновидностью правоотношений, т. е. общественных отношений, урегулированных нормами права, участники которых выступают в качестве носителей взаимно корреспондирующих друг другу юридических прав и обязанностей. Посредством правоотношений требования юридических норм воплощаются в поведении людей.

Характер муниципально-правовых отношений определяется в первую очередь их социальной природой, местом и ролью в системе общественных отношений, а также спецификой муниципально-правовых норм.

Муниципальные правоотношения обладают основными признаками, которые присущи правоотношениям в целом. В то же время они по сравнению с другими видами правоотношений имеют свою специфику, им свойственна качественная обособленность, неповторимость.

Муниципально-правовые отношения могут возникать по воле как одной стороны, так и двух или нескольких сторон. Они носят организационный характер, т. е. способствуют организации процессов, и возникают при практической реализации задач, функций и полномочий органов местного самоуправления в процессе осуществления управленческой деятельности, т. е. складываются в сфере местного самоуправления. Одной из сторон муниципально-правовых отношений всегда выступает население муниципального образования либо его представители (органы местного самоуправления и др.). Споры, возникающие в рамках муниципально-правовых отношений, могут разрешаться как в административном (внесудебном), так и в судебном порядке[293].

К особенностям муниципально-правовых отношений можно отнести следующее:

1) основной, определяющей, особенностью этих отношений является то, что они складываются в специфической области —
в сфере местного самоуправления;

2) они имеют особые территориальные пределы распространения — те территории, в границах которых в соответствии с действующим законодательством осуществляется местное самоуправление, которые названы муниципальными образованиями;

3) содержание таких отношений определяется функционально-отраслевыми характеристиками — вопросами местного значения;

4) эти отношения носят комплексный характер, они возникают практически во всех сферах жизнедеятельности — политической, социально-экономической, духовной. Это связано с необходимостью достижения цели местного самоуправления — обеспечение благоприятных условий проживания граждан в конкретной местности, их постоянное улучшение;

5) обязательными субъектами муниципально-правовых отношений всегда выступают либо население муниципального образование, либо его представители (органы местного самоуправления, собрания, сходы граждан, органы территориального общественного самоуправления и др.). Другими участниками этих отношений могут быть разнообразные субъекты (органы государственной власти, физические и юридические лица, общественные объединения), чьи интересы каким-либо образом связаны с осуществлением местного самоуправления.

Таким образом, муниципально-правовое отношения — это урегулированные нормами муниципального права общественные отношения, т. е. складывающиеся в сфере местного самоуправления.

Структура любого правоотношения, в т. ч. и муниципального, складывается из следующих элементов: 1) субъекты; 2) объект; 3) содержание правоотношения.

1. Субъекты — это стороны-участники правоотношения, носители субъективных прав и юридических обязанностей. Необходимо разграничивать понятия «субъекты муниципального права» и «субъекты муниципально-правовых отношений»[294]. Субъект муниципально-правовых отношений — это субъект права, вступивший в конкретные правоотношения, а субъект права есть возможный участник такого правоотношения.

Все субъекты муниципально-правовых отношений могут быть разделены на социальные и организационные. Социальные субъекты, в свою очередь, делятся на индивидуальных (гражданин, иностранный гражданин, лицо без гражданства) и коллективных (население муниципального образования, собрание граждан).

Некоторые авторы среди индивидуальных субъектов выделяют также общих и специальных субъектов. К общим субъектам относятся граждане, иностранцы, лица без гражданства, к специальным — избиратели, депутаты представительных органов местного самоуправления, должностные лица органов местного самоуправления[295], муниципальных организаций, негосударственных объединений, государственных органов, муниципальные служащие. Круг специальных субъектов настолько многообразен, насколько многообразны муниципальные отношения[296].

Организационные субъекты бывают публичные (муниципальное образование, государство, субъект РФ, органы государственной власти и местного самоуправления) и общественные (общественные организации, органы территориального общественного самоуправления).

2. Объект правоотношений— это то, на что направлена деятельность определенных участников в этом отношении, то, по поводу чего могут возникать правовые связи между участниками муниципально-правовых отношений, на что направлены права и обязанности субъектов.

В юридической науке существуют, по меньшей мере, две теории, различно объясняющие, что может выступать в качестве такого объекта[297]. Одна из них называется монистической (теория единого объекта), другая — плюралистической (теория множественности объектов).

В соответствии с первой теорией объектом правоотношения является то, на что направлено или на что воздействует правоотношение. Но воздействовать право может только на поведение людей. При этом как субъективные права, так и юридические обязанности направлены на обеспечение в интересах управомоченного определенного поведения обязанного лица. То поведение обязанного лица, на которое вправе притязать управомоченный, и составляет по этой теории юридический объект правоотношения[298].

Подобный подход подвергся критике в научной литературе в связи с тем, что он не может быть применен ко всем правоотношениям, поэтому плюралистическая теория объекта правоотношения не сводит последний только к поведению обязанного лица, а понимает под объектом различные социальные блага (социальные ценности)[299].Это могут быть материальные блага: вещи, а также продукты
духовного творчества, личные неимущественные блага (жизнь, здоровье, честь, достоинство человека), само поведение участников правоотношения и результаты поведения (доставка груза к месту назначения по договору перевозки, возврат долга). Такую теорию объекта точнее было бы назвать не «плюралистической», а ценностной. Действительно, так как правовое отношение представляет собой телеологическое (целенаправленное) отношение, то объектом такого отношения будет то, на что направлены действия участников отношения по реализации своих прав и обязанностей и соответственно, на что интенционально направлено их правовое сознание. Так как действия правообязанного направлены на удовлетворение интересов управомоченного, а реализация правомочных интересов есть эйдетическая ценность, то и общим объектом правовых отношений являются самые разнообразные ценности (специальным объектом правоотношений можно считать конкретные материальные и нематериальные объекты — носители ценностных свойств)[300].

В качестве общего объекта муниципально-правовых отношений можно назвать деятельность населения муниципального образования и формируемых им муниципальных органов, направленную на решение вопросов местного значения и реализацию отдельных государственных полномочий.

К числу конкретных объектов муниципально-правовых отношений относятся те реальные блага, к обладанию которыми стремятся стороны правоотношения. В качестве конкретных объектов муниципальных правоотношений могут выступать:

а) материальные блага (объекты материального мира), например территория муниципального образования, отдельные природные ресурсы (земля, недра и т. д.), находящееся в муниципальной собственности имущество;

б) личные нематериальные и духовные блага (нематериальные объекты — образование, культура, здравоохранение).

Большинство авторов придерживается точки зрения, согласно которой содержание любых (в т. ч. муниципальных) правоотношений имеет двойственный характер. Поскольку правоотношение — это опосредованное правом общественное отношение, оно представляет собой своеобразный синтез фактического и юридического. Соответственно и различают материально-фактический и формально-юридический аспекты содержания правоотношения, последовательно выступающие на первый план в процессе его реализации.

Фактическим содержанием правоотношения является поведение участников общественных отношений. Юридическое содержание правоотношения составляют права и обязанности их субъектов (участников, сторон).

Более аргументированной по этому вопросу представляется точка зрения А. В. Полякова. Он предлагает выделять содержание и форму правоотношений[301]. Содержанием правового отношения является само поведение участников правового отношения, реализующих свои права и исполняющих свои обязанности. Правовое отношение не существует вне поведения его участников. Причем содержанием правоотношения является лишь та часть поведения субъектов, которая имеет юридическое значение[302]. Однако поведение, не имеющее формы, не является содержательным поведением. Содержательное, осмысленное поведение есть поведение соразмерное, соответствующее определенной мере. Такой мерой для субъекта является правовая норма, поэтому поведенческие акты, совершаемые в соответствии с правовой нормой, получают свою правовую форму, форму субъективных прав и юридических обязанностей. Таким образом, субъективные права и юридические обязанности являются формой правоотношения.

Применительно к муниципально-правовым отношениям права и обязанности субъектов (полномочия органов, должностных лиц) возникают в сфере осуществления функций местного самоуправления. К примеру, праву граждан на правотворческую инициативу корреспондирует обязанность органов муниципальной власти рассмотреть вносимые предложения и довести мотивированное решение по результатам рассмотрения в письменной форме до сведения внесшей предложения инициативной группы граждан (ст. 26 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»).

Классификация муниципально-правовых отношений может проводиться по различным основаниям.

В. И. Фадеев с учетом их содержания выделяет следующие группы муниципально-правовых отношений: а) отношения, связанные с организацией местного самоуправления; б) отношения, характеризующие муниципальную деятельность по непосредственному жизнеобеспечению населения муниципальных образований; в) отношения, в которых находит свое воплощение деятельность органов местного самоуправления по осуществлению отдельных государственных полномочий[303].

В зависимости от выполняемых функций можно выделить учредительные, правоустановительные, охранительные муниципально-правовые правоотношения.

Учредительные правоотношения выражают особое правовое состояние субъектов таких отношений, наиболее значимые, универсальные связи между ними. Примером могут служить отношения, возникающие из предписаний ст. 12 Конституции РФ. Таковыми являются отношения самостоятельности и гарантированности института местного самоуправления в правовой связи с государством, общие отношения, вытекающие из закрепленной конституционной нормой обособленности органов местного самоуправления от системы органов государственной власти. Такие отношения некоторые авторы именуют статутными. Эти отношения предопределяют все иные, более конкретные муниципально-правовые отношения.

Правоустановительные (регулятивные) правоотношения возникают при реализации прав и обязанностей субъектов, определенных установительной нормой.

В отличие от учредительных и правоустановительных правоотношений охранительные правоотношения возникают прежде всего в результате неправомерного поведения их субъектов как негативная реакция на это со стороны государства. Таковыми являются, прежде всего, отношения ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления. Они не имеют широкого распространения, но это не умаляет их роль в обеспечении правопорядка. Потребность в них обнаруживается всякий раз, когда права каких-либо субъектов местного самоуправления, интересы местного сообщества нуждаются в государственно-правовой защите.

По характеру действий муниципально-правовые отношения делятся на материальные и процессуальные. В материальных правоотношениях реализуется само содержание права и обязанности, через процессуальные — порядок реализации правовых действий, т. е. некая процедура (например, порядок выдвижения инициативы о проведении местного референдума).

Основанием для возникновения, изменения или прекращения муниципально-правовых отношений являются разнообразные юридические факты. Например, основанием учредительных муниципально-правовых отношений является факт признания и закрепления
в Конституции РФ института местного самоуправления. Нередко для возникновения или прекращения правоотношения требуется
не один, а несколько юридических фактов, необходимая совокупность которых называется юридическим составом.