Понятие и виды муниципальных образований в России

Территория, в пределах которой осуществляется местное самоуправление, называется муниципальным образованием.

Муниципальное образование— этопублично-территориальная единица, занимающая часть территории субъекта РФ и обладающая определенными признаками: единой населенной территорией, осуществлением на данной территории местного самоуправления населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления, имеющая устав муниципального образования, муниципальную собственность, местный бюджет.

Все муниципальные образования, уставы которых зарегистрированы в установленном порядке, вносятся в государственный реестр муниципальных образований, который ведется Министерством юстиции РФ и его территориальными органами. Правила ведения реестра утверждены Правительством РФ[317]. Министерство юстиции РФ разрабатывает и утверждает формы документов и инструкцию о ведении государственного реестра[318].

Государственный реестр ведется на бумажных и электронных носителях. При несоответствии записей на бумажных носителях записям на электронных носителях приоритет имеют записи на бумажных носителях. Документы, представленные для внесения муниципального образования в государственный реестр, содержатся в регистрационном деле этого муниципального образования, являющемся частью государственного реестра. Содержащиеся в государственном реестре сведения являются открытыми и общедоступными и в месячный срок предоставляются по запросу заинтересованного органа или лица в виде выписки из государственного реестра или справки об отсутствии запрашиваемой информации.

Для внесения муниципального образования в государственный реестр его глава предоставляет в Министерство юстиции РФ: собственноручно подписанное заявление; официальный текст закона субъекта РФ об установлении границ муниципального образования и наделении его статусом городского, сельского поселения, городского округа, муниципального района, внутригородского муниципального образования; копию устава муниципального образования, официально обнародованного после его государственной регистрации; копию свидетельства о государственной регистрации устава муниципального образования.

Министерство юстиции РФ в месячный срок с даты получения вышеуказанных документов: производит необходимую запись в государственном реестре, оформляет и выдает заявителю свидетельство установленного образца о включении муниципального образования в государственный реестр, в случае нарушения порядка представления указанных документов сообщает о выявленных нарушениях заявителю и устанавливает срок для их устранения.

В случае внесения изменений в устав муниципального образования или закон субъекта РФ об установлении границ муниципального образования глава муниципального образования в течение 10 рабочих дней со дня внесения названных изменений представляет в Министерство юстиции РФ соответствующие документы.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. 131-ФЗ «Об общих принципах местного самоуправления в РФ» установил следующие виды муниципальных образований:

1) поселения (сельские и городские);

2) муниципальный район;

3) городской округ;

4) внутригородская территория городов федерального значения.

Городские, сельские поселения образуются для решения вопросов поселенческого значения (ст. 14 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»), внутригородские территории — для решения внутригородских вопросов на территории городов — субъектов РФ (Москва, Санкт-Петербург), муниципальные районы — для решения вопросов межпоселенческого значения (ст. 15 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»), городские округа — для решения одновременно вопросов поселенческого и межпоселенческого значения (ст. 16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»). Наделение муниципальных образований статусом городского, сельского поселения, муниципального района, городского округа, внутригородской территории городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга осуществляется законами субъектов РФ.

При создании муниципальных образований и выборе их видов учитываются история образования местного сообщества, величина его территории, тип населенных пунктов и их число, численность населения, наличие транспортной и иной инфраструктуры.

Сельское поселение — это один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых осуществляется местное самоуправление.

Необходимо различать термины «населенный пункт» (сельский, городской), т. е. вид административно-территориальной единицы, и «поселение» (сельское, городское), т. е. вид муниципального образования. Несмотря на созвучность, это разные категории. Как уже отмечалось, муниципальное образование в своих границах может совпадать с границами административно-территориальной единицы, а может не совпадать. Одно муниципальное образование может включать в себя несколько административно-территориальных единиц, и наоборот, один населенный пункт может состоять из нескольких муниципальных образований. В первоначальную редакцию закона было внесено дополнение, в соответствии с которым законы субъектов РФ, устанавливающие и изменяющие границы поселений, должны содержать перечень населенных пунктов, входящих в состав территорий этих поселений[319]. Территория населенного пункта должна полностью входить в состав территории поселения. Разделение населенных пунктов, влекущее несоответствие границ и (или) статуса муниципальных образований, существующих на день такого разделения, должно осуществляться одновременно с изменением границ и (или) преобразованием таких муниципальных образований.

Сельское поселение, как правило, включает один сельский населенный пункт или поселок с численностью населения более 1 000 человек (для территории с высокой плотностью населения — более 3 000 человек) и (или) объединенные общей территорией несколько сельских населенных пунктов с численностью населения менее
1 000 человек каждый (для территории с высокой плотностью населения — менее 3 000 человек каждый). Сельский населенный пункт с численностью населения менее 1 000 человек, как правило, входит в состав сельского поселения.

Если сельское поселение включает несколько населенных пунктов, то одно из них с учетом местных традиций и сложившейся социальной инфраструктуры наделяется статусом административного центра поселения. Именно в нем должен находиться представительный орган сельского поселения. Границы сельского поселения, в состав которого входят два и более населенных пункта, как правило, устанавливаются с учетом пешеходной доступности до его административного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех населенных пунктов, входящих в его состав. Указанные требования доступности могут в соответствии с законами субъектов РФ не применяться на территориях с низкой плотностью сельского населения, а также в отдаленных и труднодоступных местностях.

Городское поселение — это город или поселок, в которых осуществляется местное самоуправление.

При образовании городских или сельских поселений в состав их территории включаются исторически сложившиеся земли населенных пунктов, прилегающие к ним земли общего пользования, территории традиционного природопользования населения соответствующего поселения, рекреационные земли, земли для развития поселения. В состав территории поселений входят земли независимо от форм собственности и целевого назначения. Городское поселение также в соответствии с генеральным планом городского поселения может включать территории, предназначенные для развития его социальной, транспортной и иной инфраструктуры (включая территории поселков и сельских населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями).

Муниципальный район представляет собой несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера, а также осуществления отдельных государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ. Межселенной территорией называется территория, находящаяся вне границ поселений.

В состав муниципального района наряду с муниципальными образованиями — городскими, сельскими поселениями, межселенными территориями — могут входить сельские населенные пункты
с численностью населения менее 100 человек, не являющиеся самостоятельными муниципальными образованиями и не входящие
в состав городских, сельских поселений.

Административным центром муниципального района является город, поселок, имеющий статус городского округа и окруженный территорией муниципального района. Границы муниципального района устанавливаются, как правило, с учетом транспортной до­ступности до его административного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех поселений, входящих в его состав. Указанные требования доступности могут в соответствии с законами субъектов РФ не применяться на территориях с низкой плотностью сельского населения, а также в отдаленных и труднодоступных местностях.

Городским округом является городское поселение, которое не входит в состав муниципального района и органы местного самоуправления которого осуществляют полномочия по решению вопросов местного значения поселения и вопросов местного значения муниципального района, а также могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые им в соответствии
с федеральными законами и законами субъектов РФ.

Наделение городского поселения статусом городского округа осуществляется законом субъекта РФ при наличии сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для самостоятельного решения органами местного самоуправления городского поселения вопросов местного значения городского округа и осуществления отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными законами и законами субъектов РФ.

Статус городского округа удобен для крупных городов, приравненных в рамках административно-территориального деления субъектов РФ к административным районам, в частности он рассчитан на административные центры субъектов РФ. Но на практике статусом городских округов наделяются также небольшие города, поселки городского типа — центры административных районов с одновременным включением в состав их территории соответствующих районов. Подобное решение позволяет избежать создания в населенных пунктах, расположенных на территории названных районов, отдельных муниципальных образований, а значит, сэкономить бюджетные средства, но отдаляет муниципальную власть от населения.

Внутригородская территория города федерального значения — это часть территории города федерального значения, в границах которой осуществляется местное самоуправление.

В соответствии с требованиями нового Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах местного самоуправления в РФ» в субъектах РФ принимаются новые законы[320], развивающие принципиально иной подход федерального законодательства к организации территориальной основы местного самоуправления.

Организация местного самоуправления на некоторых территориях имеет свои особенности.

В соответствии с российским законодательством специальным статусом обладают закрытые административно-территориальные образования[321], наукограды[322] и приграничные территории[323], а также муниципальные образования, расположенные в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях с ограниченными сроками завоза грузов (продукции) [324].

Кроме того, имеются особенности организации местного самоуправления в городах федерального значения — Москве и Санкт-Петербурге.