Субъектов Российской Федерации

Осуществление власти в государстве и обществе связано с территориальным устройством. Каждый уровень власти реализует свои властные функции в границах определенной территории для организации наиболее эффективного управления в обществе. Местное самоуправление представляет собой одну из форм осуществления власти на местах, в силу чего необходимо выяснить пространственный, территориальный масштаб, в пределах которого реализуется данный властный институт.

Так как Россия является федеративным государством, вопрос
о ее административно-территориальном устройстве должен решаться на двух уровнях — федеральном и субъектов Федерации. Согласно ч. 1 ст. 67 Конституции РФ территория РФ включает в себя территории ее субъектов, внутренние воды и территориальное море, воздушное пространство над ними. Принятие в Российскую Федерацию и образование в ее составе нового субъекта осуществляются в порядке, установленном федеральным конституционным законом (ч. 2 ст. 65)[304]. Границы между субъектами РФ могут быть изменены с их взаимного согласия (ч. 3 ст. 67).

Правовая основа формирования и функционирования территориального деления в субъектах РФ представляет собой сложную систему юридических норм, потому что территория каждого субъекта Федерации есть составная часть единой государственной территории России, а территориальное устройство государства обеспечивает решение множества задач. Оно имеет цель — сформировать пространственные формы эффективного функционирования публичной власти, в т. ч. государственной и местной; создать благоприятные условия для оптимального осуществления хозяйственной деятельности и способствовать удовлетворению насущных интересов
и потребностей населения в сфере социально-бытового обслуживания[305]. Как отмечал В. А. Ржевский, «все без исключения юридические отношения совершаются в пределах территории соответствующего государства, поэтому их регулирование осуществляется с учетом воздействия территориального принципа»[306].

Статья 72 Конституции РФ к предметам совместного ведения РФ и ее субъектов относит ряд вопросов, имеющих прямое либо косвенное отношение к территориальной организации различных сфер жизнедеятельности государства и общества. В их числе выполнение международных договоров РФ (п. «о» ч. 1 ст. 72); административное, а также земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды (п. «к» ч. 1 ст. 72); установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления (п. «н» ч. 1 ст. 72); режим пограничных зон, обеспечение общественной безопасности (п. «б» ч. 1 ст. 72); вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами (п. «в» ч. 1 ст. 72); природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории (п. «д» ч. 1 ст. 72); разграничение государственной собственности (п. «г» ч. 1 ст. 72); защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей (п. «м» ч. 1 ст. 72); обеспечение соответствия основных законов субъектов Федерации Конституции РФ и федеральным законам (п. «а» ч. 1 ст. 72).

Федеральные органы исполнительной власти для осуществления своих полномочий могут создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц (ч. 1 ст. 78). В целях обеспечения реализации Президентом РФ своих конституционных полномочий, повышения эффективности деятельности федеральных органов государственной власти и совершенствования системы контроля за исполнением их решений в 2000 г. были образованы семь федеральных округов. Реализацию конституционных полномочий главы государства в пределах соответствующего федерального округа обеспечивает полномочный представитель Президента РФ[307].

В соответствии со ст. 74 Конституции РФ на территории РФ не допускается установление таможенных границ, пошлин, сборов и каких-либо иных препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств. Ограничения перемещения товаров и услуг могут вводиться в соответствии с федеральным законом, если это необходимо для обеспечения безопасности, защиты жизни и здоровья людей, охраны природы и культурных ценностей.

На формирование и развитие территориальной организации субъектов Федерации федеральное законодательство оказывает существенное воздействие. В этой сфере принимаются различные федеральные законы, устанавливающие жесткие требования по решению территориальных вопросов. Например, Федеральный закон от 18 декабря 1997 г. № 152-ФЗ «О наименованиях географических объектов»[308] урегулировал порядок присвоения наименований и переименования таких географических объектов, как республики, края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа, города и иные поселения, районы, волости.

На основе федерального законодательства и в соответствии с ним развивается законодательство субъектов РФ, регулирующее вопросы административно-территориального устройства. Между субъектами РФ существуют различия по величине территории, специфическим особенностям, численности и плотности населения, национальному составу. В конституциях (уставах), специальных законах субъектов РФ определяются принципы административно-территориального состава[309], схемы административно-территориального деления, полномочия органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления по проблемам территориальной организации, регулируются иные вопросы.

Таким образом, под территориальным устройством понимается сложная система пространственной организации общественных отношений, цель которой — обеспечить эффективное функционирование всех форм публичной власти и сформировать оптимальные условия хозяйственно-экономической деятельности[310].

Местное самоуправление теснейшим образом связано с территориальным устройством государства. Важнейшим вопросом является определение критериев организации территории, на которой осуществляется местное самоуправление. Любому государству, признающему местное самоуправление, необходимо определить тот уровень, на котором целесообразно организовать муниципальную власть.

Проблема заключается в том, что границы местного самоуправления не всегда могут совпадать с границами административно-территориальных единиц. Как отмечается в одном из решений Конституционного суда РФ, «территориальное устройство местного самоуправления жестко не связано с административно-территориальным делением; определение территориальной основы местного самоуправления должно способствовать, насколько возможно, приближению органов местного самоуправления к населению и позволять решать весь комплекс вопросов местного значения, подлежащих передаче в ведение местного самоуправления»[311]. Решение вопроса о территориальной основе местного самоуправления связывается, прежде всего, с социально-экономическими факторами. Сам термин «поселения», используемый Конституцией РФ, обозначает не административную, а социально-экономическую категорию, в связи с вопросом о территории учитываются социально-экономические факторы — исторические и иные местные традиции. К таковым можно отнести национальный состав населения, демографические особенности, культурные традиции, сложившиеся транспортные коммуникации, традиционное тяготение к каким-либо центрам, социально-бытовая инфраструктура, экономическая адекватность территории потребностям самоуправления[312]. Совпадение «экономических» границ с границей муниципального образования является одним из важнейших условий эффективного хозяйствования[313].

Конституция РФ конкретных критериев выделения таких территорий не установила. Согласно ч. 1 ст. 131 «местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций». Практически без изменений эта формулировка была воспроизведена в Федеральном законе от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». Так как
на федеральном уровне детальные принципы выделения территорий муниципальных образований не устанавливались, вопрос о территориальной основе местного самоуправления решался в каждом субъекте РФ по-своему. В соответствии с ч. 3 ст. 13 данного закона порядок образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований, установления и изменения их границ и наименований определялся законом субъекта РФ. Практика установления территориальных основ в субъектах РФ была очень разнообразной. По данным Центральной избирательной комиссии РФ, число муниципальных образований колебалось от 13—49 в одних регионах, до 578—764 в других[314].

Новый Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ
«Об общих принципах местного самоуправления в РФ» содержит принципиально иной подход к территориальной организации местного самоуправления. Он разделяет муниципальные образования по типам. Муниципальное образование каждого типа — поселение, муниципальный район, городской округ — решает свой круг вопросов местного значения. Предыдущий Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах местного самоуправления в РФ» устанавливал единый перечень вопросов местного значения, независимо от характера муниципальных образований (городское, сельское, наличие соответствующей инфраструктуры и т. п.). Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ обозначал лишь возможность существования в границах одного муниципального образования других муниципальных образований. Новый Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ четко определил необходимость создания различных типов муниципальных образований, в т. ч. сложносоставных, включающих в себя другие муниципальные образования. Новый закон закрепляет двухзвенную территориальную организацию местного самоуправления. На первом уровне — городские и сельские поселения. На втором уровне — муниципальные районы и городские округа. Особый вид муниципальных образований представляют внутригородские территории городов федерального значения.

Объединение городских и сельских поселений в муниципальные районы не означает подчинения первых вторым. Все муниципальные образования в пределах своей компетенции самостоятельны.
В ведение муниципальных образований разных уровней включены те вопросы, которые на данном уровне могут решаться наиболее эффективно, с оптимальным результатом. Поэтому объем дел, которыми теперь будут заниматься органы местного самоуправления городских и сельских поселений, меньше возложенного на муниципальные районы и городские округа[315]. Кроме того, возможность наделения отдельными государственными полномочиями предусмотрена только для муниципальных районов и городских округов. Сельские и городские поселения в принципе освобождаются от обязанности выполнения этих полномочий с учетом их ограниченных возможностей.

Объединение городских и сельских поселений в муниципальные районы преследует три основные цели:

— недопущение явных перекосов в развитии разных городских, сельских поселений, в т. ч. за счет перераспределения их доходов, а также концентрации недостаточных материально-финансовых ресурсов отдельных поселений;

— усиление взаимодействия, сотрудничества муниципальных образований городских, сельских поселений. Органы местного самоуправления, входящие в муниципальный район поселений, органы местного самоуправления муниципального района вправе заключать между собой соглашения о передаче друг другу осуществления части своих полномочий. Они могут учреждать межмуниципальные хозяйственные общества в форме ЗАО и ООО, некоммерческие организации в форме некоммерческих организаций и фондов;

— обеспечение специализации полномочий муниципальных образований первого и второго уровня. Законодатель закрепил
за городскими, сельскими поселениями, с одной стороны, и муниципальными районами, с другой стороны, разные вопросы местного значения. Если городские и сельские поселения решают вопросы поселенческого уровня, то муниципальные районы призваны решать в первую очередь вопросы межпоселенческого значения.

Двухуровневая структура территориальной организации местного самоуправления сложилась исторически. В советское время, например, имела место трехуровневая территориальная организация местных органов власти. Территории деятельности областных, краевых Советов включали территории районных Советов, а те — территории городских, сельских, поселковых Советов. С переходом от советской системы организации местной власти к современному местному самоуправлению в территориальной организации местного самоуправления были сохранены два уровня: поселенческий
и районный.

Прежде предметы ведения муниципальных образований различных уровней должны были разграничиваться законами субъектов РФ (чего на практике почти не было), теперь их исчерпывающие перечни закреплены Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ.

В соответствии со ст. 10 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах местного самоуправления в РФ» местное самоуправление должно осуществляться на всей территории РФ. Закон установил четкие требования к установлению
и изменению границ муниципальных образований. Границы территорий муниципальных образований должны устанавливаться и изменяться законами субъектов Федерации строго в соответствии с данными требованиями.

Таким образом, новый закон учитывает соотношение объема компетенции муниципального образования и характеристик территории (территориальная близость, совместные интересы в хозяйственной деятельности, форма расселения территории и его социальные характеристики, инфраструктурное единство), т. е. соотнесение целей деятельности муниципального образования и возможностей территории, что позволяет определить оптимальность выбранной территории муниципального образования[316].