Требования, имеющие ключевое значение для направления процесса институционализации таможенной службы России

Раздел II. Управление таможенными органами

Глава 7. Базовые положения по управлению и институциональная среда...

Указанные требования могут быть разделены на 4 блока:

1) требования к комплексному управлению цепью поставок това­
ров;

2) требования, касающиеся технологии осуществления досмотра
грузов;

3) использование эффективной системы управления рисками;
4) применение единой системы показателей эффективности.

Рамочные стандарты конкретизируют следующие институциональ­ные нововведения: предварительное информирование; внедрение сопоставимой системы управления рисками между таможенными службами стран экспортеров и импортеров; возможность проведения досмотровых операций в стране отправителя по поручению страны получателя, а также упрощенное таможенное оформление товаров для

компаний, соблюдающих стандарты безопасности (институт уполно­моченного экономического оператора).

В рамочных стандартах вводятся такие понятия, как «институцио­нальное развитие» и «институциональный потенциал». Несмотря на то, что содержание данных понятий в указанном документе четко не определено, п. 1.6 Рамочных стандартов определяет, что важным эле­ментом обеспечения их широкомасштабного принятия и применения является эффективное институциональное развитие и наращивание институционального потенциала таможенных администраций стран.

В целом процесс институционализации таможенного дела Рос­сии, главные факторы, задающие новые институциональные условия функционирования и определяющие динамику развития таможенного дела и таможенных органов, отражены на рис. 7.6.'

Кроме представленных на процесс функционирования и развития таможенных органов влияют следующие группы факторов:

• макроэкономические (темпы роста экономики, инвестиционная активность, нестабильность рынков, динамика цен на товары);

¹ Макрусев В. В. Разработка системной проблемы институционализации таможенного дела России как проблемы развития//Отчет о НИР по теме «Разработка элементов тео­рии управления развитием таможенных органов». — М.: РИО РТА, 2006. — С. 15.

Раздел П. Управление таможенными органами

• геополитические (уровень развития внешнеполитических свя­зей и транспортного сообщения);

• нормативно-правовые (изменения норм законодательства в об-

ласти таможенно-тарифной и налоговой политики, уголовного,

административного, уголовно-процессуального, валютного за-

конодательства, международных норм в области внешней тор-

говли);

• внутренние (развитие таможенной и транспортно-логистической инфраструктуры, внедрение современных информационных технологий и коммуникационного оборудования).

Указанные факторы и детерминанты в совокупности формируют определенную конфигурацию институционального пространства стра­тегических изменений таможенных органов, которое также находится в постоянной динамике. Представленный характер процесса стратеги­ческих изменений вызывает необходимость постоянных преобразова­ний в таможенном деле. По сути, речь идет о постоянных институцио­нальных изменениях или об институционализации как непрерывном процессе развития таможенных органов.

Институционализация таможенной службы на национальном и ре­гиональном уровнях осуществляется в рамках действующей в настоя­щее время законодательной и нормативной правовой базы, которая включает: договоры и соглашения в рамках СНГ, Конституцию РФ, федеральные законы, Таможенный кодекс РФ, Таможенный кодекс ТС, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, другие нормативные акты министерств и ведомств, регламентирующих дея­тельность таможенных органов.

Базовыми документами на национальном уровне являются: Кон­цепция долгосрочного социально-экономического развития России, Концепция внешней политики Российской Федерации, Транспортная стратегия Российской Федерации, Концепция формирования в Рос­сийской Федерации «электронного правительства» до 2010 г., Концеп­ция административной реформы, Концепция бюджетной реформы, Концепция развития таможенных органов, федеральные целевые и ведомственные программы, в том числе федеральная программа «Ре­формирование и развитие системы государственной службы Россий­ской Федерации (2009-2013 гг.)», программа «Институциональное развитие и формирование информационно-технического потенциала таможенных органов России».

С точки зрения институционального и системного подходов важно обратить внимание на то,что в настоящее время руководствомстраны

1'мша 7. Базовые положения по управлению и институциональная среда... 145

к рамках федеральной программы «Реформирование и развитие систе­мы государственной службы Российской Федерации (2009—2013 гг.)» поставлена цель — создание целостной системы государственной службы Российской Федерации посредством завершения реформиро­вания ее видов и создания системы управления государственной служ­бой, формирования высококвалифицированного кадрового состава государственной службы, обеспечивающего эффективность государ­ственного управления, развитие гражданского общества и инноваци­онной экономики.

Это обстоятельство также влияет на институциональную среду функ­ционирования и развития таможенной службы, на управление вну­тренними процессами. Решение проблемы управления таможенными органами России должно быть самым тесным образом взаимосвязано с общим процессом реформирования государственной службы Россий­ской Федерации, основные направления которого определены следую­щим образом:

• обеспечение взаимосвязи видов государственной службы и му­-
ниципальной службы;

• совершенствование правовой основы государственной гражданской службы Российской Федерации;

• создание эффективной системы управления государственной
службой; формирование системы мониторинга общественного
мнения об эффективности государственной службы и результативности профессиональной служебной деятельности государственных служащих;

• разработка и введение антикоррупционных стандартов; развитие механизма предупреждения коррупции, выявления и разре-­
шение конфликта интересов на государственной службе;

• создание системы контроля деятельности государственных слу­-
жащих со стороны институтов гражданского общества;

• упорядочение и конкретизация полномочий государственных
служащих, которые должны быть закреплены в должностных
регламентах;

• регламентация вопросов, касающихся повышения денежного
содержания и оптимизации пенсионного обеспечения государ-­
ственных служащих; совершенствование работы, направленной
на приоритетное применение мер по предупреждению корруп­-
ции и борьбе с ней на государственной службе;

Раздел II. Управление таможенными органами

Глана 7. Базовые положения по управлению и институциональная среда...

• совершенствование организационных и правовых механизмов
профессиональной служебной деятельности государственных
служащих в целях повышения качества государственных услуг,

оказываемых государственными органами гражданам и органи-

зациям;

• внедрение эффективных технологий и современных методов

кадровой работы, направленных на повышение профессиональ­ной компетентности, мотивации государственных служащих и обеспечение условий для увеличения результативности их про­фессиональной служебной деятельности. Таможенная служба как институт обладает следующими базовыми

Признаками:

• наличие общественно значимых статуса, задач и целей, выра- жающих конкретные социальные потребности;

наличие материальной, финансовой и ресурсной базы для осу­ществления своей миссии — назначения;

• реализация в структуре и деятельности таможенной службы ин­ституциональных норм, которые не противоречат принятым ин­ституциональным стандартам и упорядочивают ролевые функ­ции, права и обязанности персонала;

• устойчивость социальных связей и отношений в рамках соци­
альной структуры общества.

Таможенная служба — это ведущий государственный институт, вы­полняющий комплекс значимых функций, связанных, прежде всего, с регулированием внешнеэкономической деятельности. Одновремен­но таможенная служба является и социально-экономическим институ­том государства. Социально-экономический аспект в данном случае подразумевает систематически осуществляемое взаимодействие тамо­женных органов с внешними для них объектами, экономически заин­тересованными в эффективности такого взаимодействия. Оба аспекта в достаточно полной мере раскрываются уже в самом определении со­держания таможенного регулирования, осуществляемого в пределах Таможенного союза Евразийского экономического сообщества (да­лее — таможенный союз).

Таможенное регулирование в Таможенном союзе — это правовое регулирование отношений, связанных с перемещением товаров через таможенную границу Таможенного союза, их перевозкой по единой таможенной территории Таможенного союза под таможенным кон­тролем, временным хранением, таможенным декларированием, выпу-

ском и использованием в соответствии с таможенными процедурами, проведением таможенного контроля, уплатой таможенных платежей, а также властных отношений между таможенными органами и лица­ми, реализующими права владения, пользования и распоряжения ука­занными товарами.¹

Таможенная служба как социально-экономический институт име­ет свою качественно отличимую, присущую ей, характерную инсти­туциональную структуру (рис. 7.7) и особые специфические черты (рис. 7.8).

Раздел II. Управление таможенными органами

Глава 7. Базовые положения по управлению и институциональная среда... 149

7.4. СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ФУНКЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОГО ИНСТИТУТА ТАМОЖЕННОЙ СЛУЖБЫ

Вопрос о системообразующих функциях¹ таможенной службы как института носит как теоретический, так и практический характер. То или иное понимание функций государственной системы, а главное значимости, сущности и содержания этих функций руководством и сотрудниками таможенной службы, оказывает серьезное влияние на формирование и реализацию экономической и таможенной политики на всех уровнях управления.

Рассматривая возможные основания для классификации функций таможенной службы России как социально-экономического институ­та можно выделить несколько групп функций (рис. 7.9):

• по сфере распространения (направленности оказываемого воз­
действия) — внутренние и внешние;

• по содержанию — регулятивная, культурная, интегративная,
а также функции организации и самоорганизации (важно отме­-
тить, что организационная функция таможенной службы рас­
пространяется на саму таможенную службу, но целесообразно
также подчеркнуть и внешний аспект данной проблемы — ор­-
ганизационную роль таможенной службы как государственного
института в обществе, в государстве в целом и в сфере внешне­-
экономической и таможенной деятельности в частности);

• по временному периоду выполнения функции таможенной
службы можно выделить постоянные и временные;

• по характеру деятельности — общие и специальные (функции
таможенных органов закреплены в проекте закона «О таможен­-
ном регулировании», детализация каждой функции четко опре­-
делена и прописана в положениях о конкретном подразделении
системы таможенных органов России).

Необходимо отметить, что таможенная служба как федеральный орган исполнительной власти и социально-экономический институт государства осуществляет свою деятельность в соответствии с при­оритетами государственной политики и стратегическими целями

¹ Подфункцией в данном случае понимается разновидность деятельности, заданная деятель­ность компонента системы в целом. Системообразующие функции организации — основные направления деятельности, в которых раскрывается ее социальная сущность и назначение и обществе.

Раздел //. Управление таможенными органами

Глава 7. Базовые положения по управлению и институциональная среда... \ 51

бильно реализуют услуги, требующиеся государству. Следовательно, каждый из государственных институтов, продвигая свои услуги в сфе­ре государственных услуг, в идеале должен стремиться оптимизировать организационную структуру и деятельность, для того чтобы быть кон­курентоспособным, максимально полно удовлетворять потребности страны.¹

В условиях рыночной экономики деятельность государственных субъектов направлена на достижение конечного эффекта, характери­зуемого соответствующим критерием:

• экономического эффекта, определяемого критерием экономи­-
ческой эффективности;²

• общественного (социального) эффекта, определяемого крите-­
рием общественной эффективности;³

• общественно-экономического (социально-экономического) эф­-
фекта, определяемого критерием общественно-экономической
эффективности.⁴

Если экономический эффект, чаше всего выражающийся в виде прибыли, является целью и главным результатом деятельности ком­мерческих субъектов. То для некоммерческих организаций он играет вспомогательную роль, поскольку способствует развитию главного на­правления — некоммерческой (неприбыльной) деятельности. Руково­дители коммерческих структур несут ответственность перед учредите­лями за социальную эффективность бизнеса, главным образом, с точки зрения ее влияния на прибыльность. Социальный эффект в случае ком­мерческой деятельности интересует предпринимателя только сточки зрения возможностей реализации выбранной корпоративной миссии и формирования позитивного образа компании в сознании потребите­лей, общественности и других контактных аудиторий.

социально-экономического развития страны, поэтому сущность и со­держание выполняемых ею функций должны соответствовать значи­мым для общества и государства стратегическим целям и изменяться в соответствии с динамикой институциональной среды.

Таможенная служба как социально-экономический институт госу­дарства является своеобразным «посредником» между государством и рынком для достижения конкретных целей страны в реальных усло­виях рыночной экономики. Предлагая свои услуги государству, она является некоммерческим субъектом в сфере государственных услуг, где как правило, доминируют государственные институты-субъекты, которые наиболее эффективно и в стратегическом плане наиболее ста-

¹ Дианова В. Ю., Макрусев В. В. Маркетинг таможенных услуг. — М.: РИО РТА, 2005. — С.139-

* Экономическая эффективность — критерий, характеризующий соотношение объема предоставленных услуг определенного качества и затрат (в денежном выражении) на их предоставление. Экономическая эффективность тем больше, чем большие результаты достигнуты при равных затраченных ресурсах.

¹ Общественная эффективность — критерий, характеризующий степень достижения об­щественно значимого эффекта по отношению к качеству и объему предоставляемых услуг. Общественная эффективность от деятельности государственного института тем выше, чем больший эффект достигнут при предоставлении услуг одинакового качества и объема. ¹ Общественно-экономическая эффективность — критерий, характеризующий соотно­шение величины достигнутого от деятельности государственного института общественно шачимого эффекта и величины затрат на его достижение. Общественно-экономическая н|к|)ективностьтем выше, чем больший эффект достигнут при одинаковых затратах.

Раздел //. Управление таможенными органами

Глина 7. Базовые положения по управлению и институциональная среда... 153

Что касается некоммерческих субъектов, то социальный или социально-экономический эффект выступают в данном случае в роли главных результатов их деятельности, от величины и значимости ко­торых зависит уровень финансирования и стимулирования данных организаций со стороны государства. В конечном счете, величина и значимость социального эффекта для общества в целом или его от­дельных сегментов должны определять возможность существования того или иного некоммерческого субъекта, являющегося социально-экономическим институтом государства.

Социальный эффект от деятельности таможенной службы выражает­ся в опосредованном ее влиянии на развитие российской экономики в целом и ее отдельных отраслей, а также на повышение уровня жизни всех членов общества.

Характер и масштаб влияния состояния таможенного администри­рования на уровень экономических, социальных и иных процессов в жизни государства и общества достаточно очевиден. Из-за несовер­шенства таможенного администрирования, с одной стороны, поку­патели вынуждены платить за товар большую цену, что неоправданно лишает их части дохода и уменьшает совокупный платежеспособный спрос. С другой — участник ВЭД несет дополнительные расходы, ли­шаясь части своей возможной прибыли, получение которой в конеч­ном итоге является одной из главных целей деятельности любой ком­мерческой организации, источником доходов ее сотрудников, а также источником доходов федерального бюджета и, как следствие, — ис­точником финансирования социальных, инвестиционных и иных го­сударственных программ.

Характер причинно-следственных связей между состоянием тамо­женного администрирования, состоянием экономики и уровнем жиз­ни населения страны можно представить в виде схемы (рис. 7.10).¹

Анализ представленных причинно-следственных связей между со­стоянием таможенного администрирования, состоянием экономики и уровнем жизни населения еще раз доказывает практическую зна­чимость управления процессом институционализации таможенной службы в современных условиях.

Все факторы внешней и внутренней среды функционирования та­моженных органов, а также предъявляемые требования к их деятель­ности в совокупности создают определенную институциональную структуру, формируют конфигурацию пространства стратегических

изменений для таможенной службы в целом. Следовательно, цен­тральной задачей управления таможенной службой как социально-экономическим институтом является идентификация оптимальной среды функционирования и всех требований, предъявляемых к тамо­женным администрациям на межнациональном, национальном и ре­гиональном уровнях.

¹ Дианова В. Ю., Макрусев В. В. Маркетинг таможенных услуг. — М.: РИО РТА, 2005.

ГЛАВА