БАЗОВЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ ПО УПРАВЛЕНИЮ И ИНСТИТУЦИОНАЛЬНАЯ СРЕДА ЭВОЛЮЦИИ ТАМОЖЕННЫХ ОРГАНОВ РОССИИ

..•■" .(.

7.1. ЦЕЛОСТНО-ЭВОЛЮЦИОННЫЙ ПОДХОД К УПРАВЛЕНИЮ ТАМОЖЕННЫМ ДЕЛОМ РОССИИ

Таможенное дело как специфический государственный институт существует в определенной институциональной среде и находится в стадии непрерывных институциональных преобразований.

Современные отечественные и зарубежные исследователи по-раз­ному определяют понятие «институт». Для целей нашего изложения введем следующие определения данного понятия:

• в широком смысле институт — это исторически сложившееся и эволюционирующее вместе с обществом и государством высоко­организованное социально-экономическое системное образо­вание, объединяющее деятельность людей для удовлетворения конкретной важной общественной потребности или достиже­ния определенной общественно значимой цели;

Раздел II. Управление таможенными органами

Глава 7. Базовые положения по управлению и институционсиьная среда...

в узком смысле институт — это целостная совокупностью идей, правил и механизмов, определяющих, формирующих или раз­вивающих определенную организацию, или же сама организа­ция (учреждение) как открытая эволюционирующая система. Системно-логическая структура данного определения представ­лена на рис. 7.1.

Исходя из такого представления таможенное дело в целом: тамо­женные органы ФТС и их структурные подразделения — все это ин­ституты, достигшие различной степени организованности.

В самом общем случае — это единый институт, представляемый от­крытой, непрерывно эволюционирующей системой, базовые компо­ненты которой — организации — находятся в процессе формирования (создания, развития) или применения.

По сути, такое представление отражает известный целостно-эво­люционный подход,' в рамках которого каждый конкретный компо­нент системы — институциональная среда, институт, организация — в силу того, что это открытая, большая, сложная система, находится на различных этапах жизненного цикла. Она либо вновь создается (нахо­дится на этапе создания), либо реально действует (находится на этапе

' Целостно-эволюционный подход — подход к интегрированию отдельных сфер чело­веческой деятельности в метасферы, синтезу в единую сложную теоретическую модель теорий и методов, которые доказали свою корректность в соответствующих областях знаний. Целостно-эволюционный подход — это развивающая методология, основанная на накоплении и использовании знаний для системных исследований и стратегических решений по модернизации и развитию таможенных институтов, организаций и техно­логий в условиях изменений. Подробнее см.: Макрусев В. В. Основы системного анали­за. - М.: РИО РТА, 2009.

применения или функционирования), либо развивается (находится на лапе развития или модернизации). И все компоненты непрерывно эво­люционируют (изменяются под воздействием различного рода факто­ров, как внешних, так и внутренних), а общий процесс их перехода из одного состояния в другое представляется как процесс институциона-лизации.

Институционализация представляет собой целостный непрерыв­ный процесс гармонизированных концептуальных, правовых, функ­циональных, организационных, технологических и других системных преобразований в таможенном деле, а управление таким процессом — есть управление таможенным делом (таможенными органами, тамо­женной деятельностью) в самом широком их представлении.

Другими словами, управление таможенным делом представляется каквсеобъемлющий процесс и отождествляется:

• во-первых, с управлением процессамисоздания, применения и
развития таможенного института (в целом — процессом инсти-
туционализации таможенного дела);

• во-вторых, с управлением собственно институтомтаможенного
дела, реализуемым на двух основных уровнях его представления
(см. рис. 7.1):

♦ на институциональном уровне — управление институцио­
нальными изменениями в таможенном деле (например, вве­
дение и исключение новых функций, процедур, операций
и т. п.) в условиях изменяющейся институциональной среды
реальной организации (например, внедрение идеи и меха­
низмов «Рамочных стандартов безопасности и облегчения
мировой торговли»);¹

♦ на уровне организации — управление сложившейся, реально
действующей организацией (системой таможенных органов,
конкретным таможенным органом или таможенной организа­
цией) — применение ее для достижения поставленных целей.

Поскольку таможенное дело — это сложная эволюционирующая целостность, то это значит, что одновременно такая система и исполь­зуется по назначению, и развивается. Другими словами, она в каждый конкретный момент времени и находится в процессе институционали-зации, и действует (используется по назначению), и модернизируется (развивается) — адаптируется к условиям происходящих оперативных, тактических или стратегических изменений.

¹ Всемирная торговая организация,2005, соруп§п1@\усоотс1.ог(>.

Раздел II. Управление таможенными органами

Глава 7. Базовые положения по упрощению и институциональна)/ среда...

При таком подходе управление таможенными органами объединяет в себе:

• управление становлением системы таможенных органов — фор­
мирование видения, миссии,идей, концепций,правил, опреде­
ляющих вновь создаваемую систему таможенных органов или
отдельный таможенный орган или управление таможенными

институтами;

• управление применением созданной по назначению системы
таможенных органов или отдельной таможенной организации
в краткосрочной, среднесрочной и долгосрочной перспективе
(соответственно — оперативное, тактическое и стратегическое
управление);

• управление деятельностью таможенных органов — воздействие
на процесс функционирования таможенных органов для дости­-
жения краткосрочных, среднесрочных или долгосрочных целей
деятельности (соответственно — оперативное, тактическое и
стратегическое управление таможенной деятельностью или дея­-
тельностью таможенных органов).

Основное содержание целостно-эволюционного подхода к управле­нию таможенным делом раскрывается на рис. 7.2.

Стадии институционализации Эволюция таможенного дела

Здесь таможенное дело как объект управления еще больше детали-шровано. Оно представляется в виде таможенного института, тамо­женной организации и таможенной деятельности.

Такой объект непрерывно эволюционирует, находясь на различных стадиях институционализации: создания, применения, развития.

При этом требуется осуществлять управление как таможенным де­лом в целом (таможенным институтом, организацией, деятельностью), гак и процессом институционализации таможенного дела (созданием, применением, развитием).

Классификация видов управления таможенным делом в рамках це­лостно-эволюционного подхода предложена на рис. 7.3.

Рис.7.3. Классификация видов управления таможенным делом на основе целостно-эволюционного подхода

В данном разделе курса основное внимание уделено вопросам уп­равления таможенными органами. Основные из них следующие:

• управление таможенными институтами;

• механизм управления таможенными органами;

• оперативное управление таможенными органами;

• тактическое управление таможенными органами (управление
модернизацией);

• стратегическое управление (управление развитием) таможен­-
ными органами.

Раздел II. Управление таможенными органами

Глава 7. Базовые положения по управлению и институциональная среда... 137

В каждом конкретном случае речь идет о том, что цели применения таможенных органов (краткосрочные, среднесрочные или долгосроч­ные) достигаются за счет реорганизации существующей системы или ее качественных изменений.

Оперативное управление применением таможенных органов рас­считано на краткосрочную перспективу (например, год) и осущест­вляется преимущественно за счет структурно-организационных изме­нений в системе таможенных органов.

Тактическое управление таможенными органами предполагает не только структурно-организационные изменения, осуществляемые в среднесрочной перспективе, но и происходит на фоне модернизации действующей системы таможенных органов (адаптации ее к изменени­ям, возникающим или прогнозируемым на среднесрочном (2-4 года) интервале функционирования).

Стратегическое управление таможенными органами осуществляет­ся для достижения долгосрочных целей. При этом, как правило, такие цели связаны с качественными изменениями в системе, а временной интервал для их достижения определяется пятью и более годами. В этом случае структурно-организационные изменения реализуются под пла­нируемые условия качественных изменений в таможенной системе.

В настоящее время и таможенное дело, и таможенная служба как государственный институт изучены недостаточно, что принципиально ограничивает возможности качественного решения проблем управле­ния таможенными органами как в объеме всего цикла институциона-лизации, так и на любом из его этапов, включая этапы создания (ста­новления), применения, развития (модернизации).

7.2. ТАМОЖЕННОЕ ДЕЛО КАК ОБЪЕКТ И СУБЪЕКТ УПРАВЛЕНИЯ. ТАМОЖЕННЫЙ ИНСТИТУТ

Таможенное дело в явном виде содержит в себе все признаки управ­ляемой и управляющей систем. В первом случае речь идет об управ­лении таможенным делом, о системе управления таможенным делом. Во втором — о таможенном деле как институте управления, о системе таможенных методов и средств, о таможенных органах России как ин­струменте таможенного регулирования и контроля (рис. 7.4).

Система управления таможеннымделом (СУТД) представляется в дан­ном случае органами управления — субъектом управления и собственно таможенным делом как объектом управления.

Таможенное дело как объект управления — это система таможенных институтов, организаций (таможенных органов), процессов (деятель­ности таможенных органов), таможенных услуг и таможенного персо­нала. Соответственно, управление таможенным делом — это управле­ние данными объектами.

В силу сложной природы такого явления, как таможенное дело, нали­чия различного рода факторов воздействия, синергетических эффектов, процессов самоорганизации и саморазвития, однозначно определить субъект — структуру органов управления таможенным делом — достаточ­но проблематично. В зависимости от принимаемого подхода к струк­турированию собственно таможенного дела проявляется и адекватная структура органов управления. Если рассматривать процесс структури­зации с этапа формирования таможенных институтов и идентифици­ровать факторы и условия формирования институциональной среды с уровня международных организаций, то в соответствующей иерархии ныстраиваются и субъекты управления таможенным делом. Например, начиная с государственного уровня, формируется следующая иерархия: президент, исполнительные, законодательные и судебные органы вла­сти России; НА ФТС; РТУ, таможни, таможенные посты, структурные подразделения таможенных органов России.

Раздел //. Управление таможенными органами

Таможенное дело как институт управлениятакже имеет в своем соста­ве две базовые подсистемы: собственно таможенное дело как управ­ляющую подсистему и сферу ВЭД как объект управления.

Таможенное дело как субъект управления — это институт управле­ния сферой внешнеэкономической деятельности, участниками ВЭД, товарами и транспортными средствами, перемещаемыми через тамо­женную границу — объектами управления. Такое управление осущест­вляется в форме таможенного регулирования и контроля; в объеме административного регламентирования — это система таможенного администрирования (СТА).

С позиции теории систем — управление таможенным делом являет­ся вложенной системой по отношению к системе таможенного адми­нистрирования. Поэтому в широком смысле, управляя таможенным делом, мы регулируем процессы в сфере ВЭД и по каналам обратной связи контролируем полученные результаты. Далее, анализируя их, по мере необходимости, принимаем решения по изменениям собственно в таможенном деле и/или в сфере ВЭД.

В такой постановке речь идет об управлении таможенным админи­стрированием. И,в представленном подходе, такое управление начи­нается с международного уровня, например с уровня ВТО (Брюссель), содержание которого, в частности, раскрывают такие ключевые доку­менты, как Киотские протоколы и Рамочные стандарты безопасности и содействия торговле. В них отражены единые принципы и процедуры организации и реализации таможенного администрирования для всех администраций мира, подписавших данные документы. Заканчивает­ся такое управление на уровне таможенного инспектора, принимаю­щего в ходе взаимодействия с участниками ВЭД конкретные решения по таможенным вопросам в рамках административных регламентов исполнения государственных функций и регламентов предоставления государственных услуг.

Таможенное дело находится в процессе непрерывного развития. Это гармонизированный процесс концептуальных, правовых, организаци­онных, технологических и иных динамических изменений системно-эволюционного характера.

Основные факторы развития: интеграция российской экономики в мирохозяйственные связи, перспектива вступления России во Все­мирную торговую организацию, масштабы и характер деятельности хозяйствующих субъектов, идеология всемерного содействия разви­тию торговой деятельности. Все это объективно выдвигает в число приоритетных направлений практическую реализацию новой фило-

7. Базовые положения по управлению и институциональная среда... 139

софии таможенного дела — «контроль-сервис», предполагающей раз­витие таможенной службы Российской Федерациидля повышения ка­чества таможенных услуг, предоставляемых государству, обществу и участникам внешнеторговой деятельности.

Перспектива развития Федеральной таможенной службы определя­ет и существенные изменения в содержании таможенных услуг, в ор­ганизации и технологиях таможенной деятельности. Наряду с исто­рически сложившимися традиционными процедурами таможенного регулирования и контроля формируются и внедряются новые тамо­женные технологии и инструменты: управления рисками, таможен­ного аудита, информационного взаимодействия с государственны­ми структурами России и с таможенными администрациями других стран, системного анализа внешнеэкономической и таможенной дея­тельности, управления таможенными услугами в международной цепи поставки товаров, таможенной логистики.

В целом таможенное дело и как объект, и как субъект управления является открытой, динамично развивающейся системой, представля­ет собой сложный предмет для изучения и требует соответствующего уровня подготовки специалиста по таможенному делу.

7.3. УПРАВЛЕНИЕ ТАМОЖЕННЫМИ ИНСТИТУТАМИ

Условия институциональных изменений таможенных администра­ций мира наиболее адекватно и последовательно изложены в Киот-ской конвенции и Рамочных стандартах ВТО (Брюссель). В стратегии Федеральной таможенной службы планируется поэтапное осущест­вление институциональных изменений на основе требований, содер­жащихся в данных документах.

В конечном итоге ставится задача по созданию новой прочной институциональной платформы на межнациональном уровне, кото­рая позволит активизировать мировую торговлю, повысить уровень ее защищенности от террористических посягательств и увеличить иклад таможенных служб и торговых партнеров в процесс повышения социально-экономического благосостояния государств.¹

Основной путь — создание общих правил взаимодействия для на­циональных таможенных служб, определение четких единообразных

' Рамочные стандарты безопасности и облегчения мировой торговли. Редакция 2.0. — С. 5.

Раздел II. Управление таможенными органами

Глава 7. Базовые положения по управлению и институциональная среда...

правовых норм для регулирования таможенных процедур в странах — членах ВТО (Брюссель).

Для выполнения этих норм национальные таможенные службы должны быть так организованы и их деятельность так скоординиро­вана, чтобы обеспечивалось тесное взаимодействие всех участников ВЭД в странах, подписавших ту или иную конвенцию.¹

Основные параметры институциональной среды таможенных ор­ганов первоначально заложены в Международной конвенции об упро­щении и гармонизации таможенных процедур (Киотской конвенции).Конвенция разработана в целях устранения расхождений в таможен­ных правилах и процедурах Договаривающихся Сторон, которые мо­гут препятствовать развитию международной торговли и других видов международного обмена.²

В Рамочных стандартах безопасности и облегчения мировой торгов­лиопределен фундамент для модернизации таможенных служб мира. В них содержится перечень требований, предъявляемых к таможенным администрациям в новых институциональных условиях (рис. 7.5).³

Укрепление сотрудничества

между таможенными

администрациями с целью

расширения их возможностей

по обнаружению отправок

повышенного риска

Содействие непрерывному движению грузов по всей безопасной международной цепи поставок товаров

Рис. 7.5. Требования ВТО, предъявляемые к таможенным администрациям

Наряду с указанными требованиями также следует отметить нали­чие ряда требований, имеющих ключевое значение для процесса ин-ституционализации таможенных органов России (табл. 7.1).

¹ Лозбенко Л. А. Конвенциальное регулирование внешнеэкономической деятельности:
Монография. - М.: РИОРТА, 2000. - С. 8.

² Преамбула Международной конвенции об упрощении и гармонизации таможенных
процедур.

¹ Рамочные стандарты безопасности и облетения мировой торговли. Редакция 2.0. — С. 4.

Таблица 7.1