КРИТЕРИИ И ПОКАЗАТЕЛИ ОЦЕНКИ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ТАМОЖЕННЫХ ОРГАНОВ РОССИИ

8.1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ПОЛОЖЕНИЯ ПО ФОРМИРОВАНИЮ СИСТЕМЫ КРИТЕРИЕВ И ПОКАЗАТЕЛЕЙ ОЦЕНКИ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ТАМОЖЕННЫХ ОРГАНОВ РОССИИ

Для управления в целом и управления в таможенном деле в частно­сти характерно наличие случайных факторов, которые делают случай­ным и результаты деятельности. Если оценивать результаты таможен­ной деятельности показателем Р , то необходимо соблюдать условие: значение вероятности должно соответствовать возможности достиже­ния цели. Зависимость вероятности достижения цели от показателей деятельности может носить различный характер. Исследованиями до­казано, что наиболее характерными являются два типа зависимостей.

Зависимость первого типа характеризуется наличием граничного значения показателя эффективности, по достижении которой цель считается достигнутой.

Глава 8. Критерии и показаташ оценки деятельности таможенных органов... 155

Для зависимости второго типа характерно монотонное возрастание критерия эффективности при изменении результатов деятельности.

Эти зависимости обусловливают два типа критериев эффективно­сти.

Критерием эффективности для случая граничного значения пока­зателя деятельности, ниже которого задача считается невыполненной, а выше выполненной, может служить вероятность достижения цели или вероятность выполнения поставленной задачи, если при выпол­нении задачи цель достигается:

(1)

где W— критерий эффективности; Р_в.з.> — вероятность выполнения за­дания.

Вторым критерием является математическое ожидание вероятности выполнения задания:

(2)

где W (Р_в.з.) — математическое ожидание вероятности выполнения за­дания.

Математическое ожидание вероятности выполнения задания опре­деляется через вероятности выполнения всех заданий, ведущих к до­стижению цели с учетом важности каждого задания.

Во втором случае целью деятельности является максимизация мате­матического ожидания вероятности выполнения задания.

Вероятность выполнения задания и математическое ожидание ве­роятности выполнения задания относятся к вычисляемым критериям, особенностью которых является возможность их комплексирования при переходе от мелких заданий к более крупным, а их основным не­достатком является невозможность прямого измерения.

Это приводит к необходимости основывать их расчеты на статисти­ке, которая не всегда бывает представительной, и поэтому точность этих критериев далеко не всегда удовлетворительна.

В силу этого, наряду с вычисляемыми критериями широкое при­менение находят физически измеряемые величины. К ним относятся пространственно-временные, энергетические и информационные па­раметры деятельности или параметры ее субъектов.

При оценке результатов деятельности не всегда удается оценить ее эффективность вероятностными показателями или одним из измеря­емых показателей. Во многих случаях приходится оценивать эффек­тивность деятельности не одним, а сразу несколькими критериями И/, №_Г IV_к. При этом одни из этих показателей требуется сделать по

Раздел II. Управление таможенными органами

возможности больше, а другие по возможности меньше. Так, напри­мер, при анализе результатов таможенной деятельности необходимо учитывать не только прямые результаты, но и косвенные, связанные с расходованием различных ресурсов, времени, персонала.

Для нескольких критериев эффективности не существует решения, которое обращало бы в максимум один показатель и одновременно в максимум или минимум другие: \У₂, 1У_уи т. д. В силу этого при на­личии нескольких критериев используются некоторые приемы, позво­ляющие наиболее правильно оценить полученные результаты.

Первый состоит в количественном анализе эффективности, в ре­зультате которого возможно отбросить заранее явно нерациональные варианты решений, уступающие другим вариантам по всем показа­телям.

Пусть, например, проводится анализ определенного направления деятельности, которая оценивается по двум показателям:

• вероятности выполнения задачи;

• стоимости израсходованных средств.

Первый из этих показателей требуется обратить в максимум, а вто­рой в минимум. Положим, что одним из существующих методов оцен­ки деятельности получено 10 различных вариантов решения задачи: х_г

Для каждого из решений известны значения показателей Р и 0, то есть*.(Л, (?,)• В графическом виде результаты всех решений изображе­ны на рис. 8.1.

Как видно из рисунка, некоторые варианты решений неконкурен­тоспособны и поэтому могут быть отброшены. Те варианты, которые

Глава 8. Критерии и показатели оценки деятельности таможенных органов... 157

имеют над другими решениями с той же стоимостью 0 преимущество по вероятности выполнения задач Р, должны лежать по правой грани­це области возможных вариантов решения. Варианты решений, кото­рые при равной эффективности Р обеспечивают выполнение задачи при меньшей стоимости (?, должны лежать на нижней границе этой области.

Общим недостатком составных критериев является то, что недо­статочно высокую эффективность по одному критерию всегда можно скомпенсировать за счет другого. Поэтому к использованию состав­ных критериев всегда нужно относиться с осторожностью.

Необходимо отметить, что при решении ряда важных задач не всег­да удается получить оптимальный результат в ходе одного этапа опти­мизации. В подобных случаях прибегают к многоступенчатой оптими­зации.

Раздел //. Управление таможенными органами

Применение многоступенчатой оптимизации в ходе анализа целе­направленной деятельности обеспечивает последовательное улучше­ние результатов математического моделирования, позволяет получить решение, удовлетворяющее поставленным целям исследования.

Рассмотрим проблему выбора показателя эффективности для тамо­женной деятельности.

В общем случае показатель эффективности деятельности таможен­ной ситемы представляет из себя функционал Г, определяемый на множестве сущностей такой системы и ее внешней среды:

(6)

где АЛ/_вс — модель внешней среды функционирования таможенного объекта, включающая в том числе вышестоящие и взаимодействую­щие системы (подсистемы); Л/_тс — модель таможенной системы.

При этом возможны два принципиально разных подхода. При пер­вом подходе исходят из стремления добиться требуемого значения показателя эффективности АГ _фтс11) и при этом из всех возможных ва­риантов системы выбирается такой, который требует наименьших (по сравнению с другими вариантами) ресурсов и позволяет достичь по­ставленной цели в заданные сроки (Т), то есть:

Глава 8. Критерии и показатели оценки деятельности таможенных органов... 159

Множество допустимых решений находится в области верхнеголево­го угла. Остальные решения по одному из критериев не рациональны.

Из рис. 8.2 следует, что при соблюдении строгих соотношений между результативностью деятельности и ресурсоемкостью существует толь­ко одно решение, обозначенное точкой, находящейся в правом верх­нем углу прямоугольника. При наличии интервалов допусков значе­ний показателей эффективности имеем дело с множеством решений, выбор варианта которого остается за субъектом, его принимающим.

где Л_тс — ресурсы таможенной системы — материальные, кадровые, финансовые (или только финансовые); {....} — знак множества.

При втором подходе исходят из наличия имеющихся (заданных) ре­сурсов Л _с], при этом из множества возможных вариантов систем вы­бирают такой, который дает максимальное значение показателя эф­фективности, то есть:

(8)

.

В ходе получения решения могут быть найдены некоторое мно­жество показателей функциональной эффективности {К .} > К и некоторое множество показателей экономической эффективности {Л_тс} < Л_тс1 Поэтому окончательный выбор показателей остается за человеком.

Таким образом, сочетание показателей функциональной и эконо­мической эффективности образует дилемму, что можно пояснить с по­мощью рис. 8.2.

Рис. 8.2. Области допустимых и запрещенных показателей эффективности таможенной деятельности

Исходя из принципов системного подхода и интерпретации тамо­женного дела (ТД) как операции, критерий эффективность функцио­нирования как целевую функцию единой системы таможенных орга­нов (ЕСТО) можно выразить следующим соотношением:

где Л'. _то — целевая функция деятельности таможенных органов; 5_Т0 — система таможенных органов; А_фто — алгоритм функциониро­вания системы таможенных органов; У_фто — условия функционирова­ния системы таможенных органов; О⁽⁰ — отношения между элемента­ми функционала.

Наиболее общей целью деятельности таможенной службы является обеспечение экономической безопасности страны таможенными ме­тодами, что реализуется по двум направлениям: направлению содей­ствия внешнеторговой и экономической деятельности и направлению борьбы с нарушениями таможенных правил. Общий результат перво­го направления проявляется в объеме собранных таможенных сбо-

Раздел II. Управление таможенными органами

ров и платежей. Второе направление оценивается предотвращенным ущербом. При этом в обоих случаях должны учитываться ресурсы, за­траченные на деятельность таможенной системы.

Цель ЕСТО считается достигнутой, если получены результаты, удо­влетворяющие определенным требованиям. Поскольку деятельность ЕСТО осуществляется при расходовании определенного количества ресурсов, то затраченные ресурсы также являются результатом дея­тельности ЕСТО.

Таким образом, множество результатов функционирования ЕСТО можно представить вектором

(10)

^х '

где W _фто — множество результатов деятельности ЕСТО; W _фтоэ —под­множество результатов экономических (таможенные сборы, платежи и т. д.); W з.р.т.о. — подмножество видов затраченных ресурсов на обе­спечение деятельности ЕСТО; W_пр.т.о. — подмножество видов предот­вращенного ущерба.

Поскольку в выражении (9) субъект деятельности, как и сама дея­тельность, взаимосвязаны и образуют систему, то и показатели эф­фективности функционирования ЕСТО также по своей сути должны быть системой, образованной множеством показателей эффективно­сти и качества, характеризующих субъект и его деятельность. Следо­вательно, чтобы определить элементы множества показателей необхо­димо осуществить декомпозицию общего показателя эффективности функционирования ЕСТО путем декомпозиции ЕСТО и алгоритма ее функционирования. Направления этой декомпозиции будут и направ­лениями совершенствования системы показателей.

Выражение (9) позволяет выделить следующие направления совер­шенствования системы показателей эффективности функционирова­ния таможенных органов:

• целевое;

• структурно-функциональное;

• алгоритмическое;

• учет влияния внешней среды.

Первое направление предполагает более точное формулирование цели и задач функционирования ЕСТО.

Второе направление реализуется как совершенствование показате­лей качества системы таможенных органов — ее структуры и функций.

Третье направление заключается в формировании множества пока­зателей для процесса функционирования ЕСТО.

Глава 8. Критерии и показатели оценки деятельности таможенных органов... 161

Последнее направление предполагает формирование показателей, отражающих степень влияния условий функционирования.

В таможенной практике внимание обращается в основном только на отдельно взятые показатели результатов функционирования ЕСТО и практически не обращается внимание на их взаимосвязь, что являет­ся нарушением принципа системности и не отражает эффективность системы таможенных органов как целого.

Поскольку ТД является частью дела общегосударственного, то, в со­ответствии с принципами системного подхода, в качестве показателя эффективности ТД необходимо использовать вклад ТД в показатель или показатели вышестоящей системы — государства.

Обобщая вышеизложенное, приходим к выводу, что результаты, по­лученные входе целенаправленной динамики ЕСТО, непосредственно связаны с показателями качества статики ЕСТО. Поэтому, решая про­блемы повышения результативности ТД в целом, необходимо помнить, что ее решение может быть достигнуто не только путем изменения ор­ганизации и алгоритмов функционирования (изменения технологии), но и путем изменения качественных характеристик субъектов ТД.

Общественная необходимость, значимость и эффективность тамо­женной службы оцениваются в зависимости оттого:

• как она справляется с задачей наполнения доходной части феде­-
рального бюджета (фискальная деятельность);

• как препятствует контрабанде и пресекает незаконный оборот
запрещенных к ввозу и вывозу товаров, в какой мере обеспечи­-
вает соблюдение участниками ВЭД федерального законодатель­
ства и иных нормативных актов при проведении внешнеторго­
вых сделок и операций (правоохранительная деятельность);

• насколько оперативно и юридически грамотно оформлены внеш­-
неэкономические сделки.

В деятельном плане ФТС решает задачу формирования экономико-правовых и процедурно-технологических условий функционирования внешнеторгового сектора российской экономики и задачу контроля соблюдений таких условий в процессе реального функционирования.

Ранее показано, что с позиций поли модельного описания таможен­ное дело может исследоваться с различных точек зрения: как на уровне целого, так и на уровне его компонентов; как в статичном состоянии, так и в состоянии динамики. Вследствие этого и вопрос оценивания ТД является не таким простым, как это представляется на первый взгляд.

Во-первых, надо различать оценивание статики и динамики как процесс и оценку как результат этого процесса. На практике эти по-

Раздел II. Управление таможенными органами

нятия не различаются, что приводит к некорректным выводам, так как в этом случае исчезает динамика процесса оценивания. Во-вторых, оценивание статики ТД и его динамики — это процедуры методически различные в силу того обстоятельства, что оценивание системы в ста­тичном состоянии — это оценивание с фиксированным параметром времени, а в случае оценивания динамики — временной параметр изменяется. В-третьих, немаловажным является вопрос, что мы оце­ниваем в ТД? Исходя из данного выше определения ТД, следует, что оцениваются состояние функционирующего субъекта, т. е. система таможенных органов и результат их применения, а также план (про­грамма применения) и процесс применения. В-четвертых, для того, чтобы решить вопрос, какая система или способ ее применения явля­ются лучшими, используются различные понятия: качества и эффек­тивности.

Оценивание эффективности занимает исключительно важное ме­сто в ТД. Важность понятий качества и эффективности привела к не­обходимости формирования специальных теорий, направленных на их изучение. Такими теориями явились теория качества (квалиметрия) и теория эффективности. Квалиметрия и теория эффективности име­ют один и тот же предмет исследования — сложные системы.

При этом квалиметрия изучает основные закономерности оценивания свойств систем, а теория эффективности изучает закономерности про­цессов применения сложных систем в различных видах целенаправленной деятельности и условия приспособленности систем к достижению целей деятельности, для которых эти системы применяются.

Данные положения в полной мере относятся к оцениванию ТД как целенаправленной деятельности и как системы в статике, т. е. оцени­вание эффективности ТД есть случай применения положений теории эффективности и квалиметрии.

Объектом исследования при оценивании качества и эффективности ТД последнее рассматривается как системное явление, имеющее свою статику и динамику, а предметом исследования — деятельность систе­мы таможенных органов.

Качество есть интегральная характеристика вещи или действия, означающая их пригодность к использованию по назначении, т. е. понятие качества может быть отнесено к любому объекту или процессу.

Отсюда следует, что можно говорить о качестве деятельности тамо­женных органов, о качестве системы таможенных органов, качестве ресурсов или результатов ТД и т. д. В то же время, понятие эффектив­ности, как это будет показано ниже, относится только к таможенной

Гмма <У. Критерии и показатели оценки деятельности таможенных органов... 163

деятельности, понимаемой как операция — целенаправленный про­цесс, причем эффективность является одним из свойств деятельности как операции, т. е. понятие качества таможенной деятельности шире понятия эффективности таможенной деятельности. В свою очередь, по-тппче качества ТД как системы уже понятия эффективности функцио­нирования (применения) системы.

Для рассмотрения понятия качества системы таможенных органов м с глтике нужно исходить из того, что качество есть объективное свой-г I по, обусловленное только особенностями структуры и функций рас-гмнгрипаемой системы.

Это означает, что свойства системы таможенных органов в целом шиисят только от свойств элементов, составляющих эту систему, их организации в единое целое и программ их функционирования (рас­пределенных по структурным элементам функций).

Качество применения системы — категория более высокого уровня, шк как обусловливается не только качеством системы, но и условия­ми, и которых она функционирует, и способом применения. Исходя и ) рассмотренных выше понятий можно определить качество системы шможенных органов.

Качество системы таможенных органов ТД — это свойство или со­вокупность свойств системы таможенных органов, обусловливающих ее пригодность к осуществлению таможенной деятельности для достиже­нии целей ТД.

И настоящее время существуют разные подходы к классификации данных свойств. К их числу можно отнести свойства, присущие всем целеустремленным системам: пригодность — как общее интегральное спойспю и такие менее сложные свойства, как оперативность, произ-иолитсльность, надежность, живучесть, устойчивость и т. д.

Для характеристики сложных свойств могут использоваться не­сколько простых свойств. Свойства — сложные и простые — могут Ом и. оценены одним или несколькими показателями. Так, свойство иршодности может быть оценено как возможность или способность им!юлиять функции в требуемом объеме, качестве и структурной со­храняемости.

Под качеством результата деятельности системы таможенных ор­ганов будем понимать свойство или совокупность свойств результата, обусловливающих его пригодность для использования по назначению.

Результаты функционирования системы таможенных органов — это множество результатов таможенной деятельности, полученных в ходе исполнения ими поставленных задач перечню свойств и требований.

Раздел II. Управление таможенными органами

Сопоставляя качество системы и качество результата функциониро­вания системы, можно заключить, что они существенно различаются.

Качество ТД как операции — свойство или совокупность свойств та­моженной деятельности, обусловливающих ее пригодность для достиже­ния целей ТД.

В одном случае под операцией понимается упорядоченная совокуп­ность взаимосвязанных действий, направленных на достижение неко­торой цели, в другом — целенаправленный процесс функционирова­ния некоей системы. В этом случае качество операции будет выражать общее свойство ТД как системы и как процесса.

Таможенная деятельность как целенаправленная система включа­ет в себя свойства, не присущие процессам, протекающим не в целе­устремленных системах, а именно: длительность, точность, устойчи­вость, надежность, планомерность, масштабность, результативность ресурсоемкость и т. д.

Кроме перечисленных выше свойств, ТД как операция обладает и рядом более сложных свойств, к числу важнейших из которых отно­сятся экономичность и эффективность.

Экономичность — свойство, характеризующее рациональность исполь­зования ресурсов в процессе их преобразования в результат.

Эффективность как таковая — свойство давать эффект. Эффектив­ность характеризует приспособленность процесса к достижению цели операции.

Такие сложные свойства, как экономичность и эффективность, явля­ются производными от ряда простых свойств операции. Так, экономич­ность определяется результативностью и ресурсоемкостью, а эффектив­ность — результативностью, ресурсоем костью и оперативностью.

Из последнего следует, что сложные свойства связаны друг с другом через простые свойства и, следовательно, их можно выразить одно че­рез другое. Из связи простых свойств также следует, что любой част­ный эффект можно рассматривать как частичную эффективность, ха­рактеризуемую данным эффектом.

При оценивании ТД в целом следует помнить, что все оценивае­мые свойства связаны друг с другом. Результат достигается в процессе функционирования системы таможенных органов, чем и определяет­ся взаимосвязь понятий качества результата таможенной деятельности и качества системы таможенных органов. Рассмотрим эту взаимосвязь.

Качество плана ТД определяется тем, насколько хорошо организо­ван и осуществлен этот план в процессе операции, что в конечном ито­ге проявляется в качестве таможенной деятельности. В свою очередь,

Глчва Л'. Критерии и показатели оценки деятельности таможенных органов... 165

при наличии равных условий, требуемое качество деятельности тамо­женных органов может быть достигнуто только при соответствующем уровне показателей качества системы таможенных органов.

Взаимосвязь категорий качества и эффективности по отношению к истеме таможенных органов и таможенной деятельности можно по­яснить рис. 8.3.

Рис. 8.3. Связь категорий качества и эффективности таможенных органов и таможенной деятельности

Из рисунка следует, что эффективность ТД является одним из его сиойств. В предельном значении это свойство может совпасть с поня­тием качества ТД.

Основным свойством функционирующей системы управления яв-пиется приспособленность процесса функционирования наилучшим образом преобразовывать расходуемые ресурсы в выходные эффекты.

Главным результатом управления является получаемый целевой •ффект. Однако с формальной точки зрения соответствующий этому эффекту расход ресурсов также следует рассматривать как результат управления (или как его побочный эффект). Таким образом, свой­ства системы управления и результатов ее функционирования, опре­деляющие их качество, целесообразно разбить на две группы:

• целевые (функциональные);

• обеспечивающие.

Эффективность функционирования системы управления — это слож­ное свойство, характеризующее приспособленность процесса функциони­рования к достижению цели, стоящей перед системой управления.

Для многокритериального исследования эффективности функцио­нирования системы управления показатель качества его результатов ( >ффектов) должен включать в себя три группы компонент, характе­ризующих соответственно возможные целевые эффекты (результатив­ность функционирования, затраты ресурсов (ресурсоемкость функци-

Раздел II. Управление таможенными органами

онирования) и затраты времени (оперативность функционирования), т. е. как минимум три компоненты.

Многомерный вектор эффектов функционирования может быть сведен к трехкомпонентному вектору путем свертывания показателей частных (единичных) эффектов внутри групп. Формирование критерия эффективности функционирования осуществляется на двух уровнях.

На первом уровне:

• определяется показатель качества результатов функционирова­
ния — множество X.

Х=(Х₁Х₂,Х₃), (14)

где Х_{ — подмножество целевых результатов (эффектов); Х_г — подмно­жество затр.ат ресурсов (негативных эффектов); Х₃ — подмножество временных затрат показателей результатов (эффектов);

• определяются требования к качеству результатов операции —
подмножество Л^, где Х_аоп я X, область допустимых значений
показателя качества результатов функционирования; формули­
руется критерий оценивания качества результатов операции —
трехместный предикат:

На втором уровне:

• вычисляется показатель эффективности функционирования
системы управления — вероятность достижения ее цели />_дц или
вероятность выполнения задач системой управления />_в1 при
условии, что

(17)

• задаются требования к эффективности функционирования —
требуемое или оптимальное значение (Р _дцили/^> _вэ);

• реализуется один из критериев оценивания эффективности функ­
ционирования:

• критерий пригодности — Кпр

(18)

критерий оптимальности — К_опт

Критерий превосходства — Кпрв

Глава 8. Критерии и показатели оценки деятельности таможенных органов... 167

(20)

Показатель эффективности вероятность Рд.ц. достижения цели функционирования системой является внутренним показателем для функционирующей системы и внешним по отношению к системе управления.

Таким образом, показатель эффективности функционирования — это комплексный показатель качества функционирования системы управления как объекта исследования, а критерий оценивания качества результатов процесса функционирования и его эффективности — это математические ((юрмулировки цели операции и требуемой степени ее достижения.

В иерархической структуре управления группы результатов функ­ционирования могут меняться местами. Это означает, что функцио­нирование системы управления в рамках общей системы носит обе­спечивающий характер.

К свойствам процессов управления как целенаправленных процессов относятся результативность, ресурсоемкость, оперативность. В совокуп­ности эти свойства порождают комплексное свойство эффективность, присущее только целенаправленным процессам функционирования.

Результативность — характеризуется способностью целенаправлен­ных процессов давать целевой результат (т. е. результат, ради которого проводится операция).

Ресурсоемкость характеризуется расходом ресурсов (материально-технических, финансовых, информационных, людских и т. п.), по­требных для осуществления целенаправленного процесса.

Оперативность характеризуется расходом времени, потребным для достижения цели функционирования системы.

Таким образом, качество операции нельзя охарактеризовать од­ним из перечисленных частных (единичных) свойств в отдельности, для этого требуется их совокупность, включающая в себя три группы компонент (минимум три компоненты). Из этого следует, что качество функционирования всегда шире или, в крайнем случае, тождественно |ффективности функционирования.

Итак, наиболее информативным комплексным показателем эффек-шнности функционирования системы управления является вероят­ность Рд.ц. достижения цели функционирования. Наряду с этим ши­рокое распространение при исследовании функционирования систем используются и другие показатели, отражающие частные свойства результатов функционирования. Эти показатели отражают отдельные цепскты функционирования систем, т. е. являются частными показа­телями или критериями.

Раздел II. Управление таможенными органами

. Критерии и показатели оценки деятельности таможенных органов... 169

8.2. ОСОБЕННОСТИ СОВРЕМЕННОЙ

ПРАКТИКИ ОЦЕНКИ

РЕЗУЛЬТАТИВНОСТИ

ТАМОЖЕННЫХ СИСТЕМ

В настоящее время значительно возросли требования к результа­тивности деятельности таможенных органов. Это связано с увеличе­нием международного товарооборота и транзитных перевозок, а также с эволюцией политико-экономических и социальных условий разви­тия России, включая и фактор негативного отношения международ­ного окружения и проблему вступления в ВТО. Роль анализа и оценки деятельности таможенных органов в решении задач совершенствова­ния таможенной службы в этих условиях весьма значительна и много­образна.

Принципиальным моментом в решении задач анализа и оценки деятельности таможенных органов является регулярный характер это­го процесса, что возможно обеспечить лишь на основе использования современных компьютерных средств и создания в структуре управле­ния любого уровня информационно-аналитической системы.

При разработке и обосновании достаточно практичных концепций анализа и оценки деятельности таможенных органов необходимо учи­тывать следующие свойства, характеризующие их как сложные системы:

• влияние большого числа постоянно действующих и случайных
факторов;

• наличие огромного числа информационных потоков и процес-
сов различного временного темпа;

• наличие большого числа разнородных подсистем; ыппп сложное, разнесенное во времени, взаимодействие подсистем; оч гг.* I множество внутренних и внешних взаимосвязей; ^ОН(!*' множество внутренних и внешних целей, режимов работы, за­дач и функций;

• отсутствие или недостаток достоверной информации относи- тельно различных процессов и аспектов таможенной деятель­ности.

Действующая в настоящее время система показателей деятельности таможенных органов введена Приказом ФТС России от 12.01.2006 г. № 5 «О контрольных показателях эффективности деятельности регио­нальных таможенных управлений и таможен, непосредственно

чиненных ФТС России, на 2006 год». В Приказе ФТС от 02.03.2007 г. № 250 «О контрольных показателях эффективности деятельности региональных таможенных управлений и таможен, непосредственно подчиненных ФТС России, на 2007 год» в список показателей были имесены некоторые изменения и дополнения. В частности, были до­бавлены показатели: «количество выявленных контрафактных товаров, содержащих объекты интеллектуальной собственности»; «обеспечение соблюдения запретов и ограничений, не носящих экономического ха­рактера»; «эффективность проведенных таможенными органами про-иерок соблюдения участниками внешнеэкономической деятельности иолютного законодательства Российской Федерации и актов органов шшютного регулирования»; «повышение степени информатизации и информационной открытости таможенных органов Российской Феде­рации»; «среднее время реагирования по фактам выявления признаков незаконного перемещения через таможенную границу Российской Федерации делящихся и радиоактивных материалов и товаров с повы­шенным уровнем ионизирующих излучений».

В Приказе ФТС от 04.02.2008 г. № 95 «О контрольных показателях эффективности деятельности региональных таможенных управлений и таможен, непосредственно подчиненных ФТС России, на 2008 год» гакже были внесены изменения. Добавлены показатели: «эффектив­ность деятельности таможенных органов по контролю таможенной стоимости в рамках СУР»; «сокращение времени проведения тамо­женных процедур»; «показатели, отражающие эффективность тамо­женного контроля при вывозе лесоматериалов»; «показатели по линии таможенных расследований и дознания»; «показатели, отражающие специфику работы с энергоносителями»; «показатели, отражающие специфику работы с подакцизными товарами».

Совокупность введенных этими приказами показателей целесооб­разно классифицировать согласно видам деятельности, которые осу­ществляют таможенные органы, т. е. выделять показатели фискальной деятельности, правоохранительной деятельности, а также деятельности но таможенному оформлению внешнеэкономических сделок. Класси­фикация данных показателей представлена на рис. 8.4.

Значения контрольных показателей эффективности деятельности определяются приказом ФТС об их утверждении либо ежеквартально доводятся до сведения региональных таможенных управлений (РТУ) и шможен, непосредственно подчиненных ФТС (далее — ТИП).

Процедура получения контрольных показателейпроизводится сле­дующим образом: структурные подразделения ФТС России обеспечи-

Раздел II. Управление таможенными органами

вают формирование и доведение до сведения РТУ и ТНП показателей согласно порядку и срокам, определенным методиками расчета дан­ных показателей. РТУ и ТНП в течение каждого квартала осущест­вляют мероприятия, направленные на выполнение показателей на те-

Глнна 8. Критерии и показатели оценки деятельности таможенных органов... 171

кущий квартал, в том числе устанавливают значения показателей для подчиненных таможенных органов и осуществляют контроль и оценку их выполнения. С этой целью используются утвержденные ФТС Рос­сии, а также самостоятельно разработанные наименования и методи­ки расчета показателей (табл. 8.1).

При установлении контрольных показателей для подчиненных та­моженных органов должны учитываться следующие принципы:

• достижимость показателей (реальная возможность их выполне­
ния);

• возможность измерения показателей (определения степени их
выполнения);

• единообразное понимание в подчиненных таможенных орга­
нах порядка расчета показателей (для каждого из показателей
утверждается методика его расчета);

• правила, в соответствии с которыми выставляется та или иная
оценка, доводятся до сведения подчиненных таможенных орга­
нов;

• объективность оценки;

• рассмотрение и учет поступающих от подчиненных таможен­
ных органов проблемных вопросов, касающихся выполнения
показателей.

Таблица 8.1 ОЛшая процедура получения контрольных показателей деятельности таможенных органов

На рис. 8.5 отражена технологическая схема получения контроль­ных показателей деятельности таможенных органов.

Оперативные таможни ежеквартально, до 10 числа первого месяца, следующего за отчетным кварталом (а за IV квартал — до 15.01.20!!), представляют в РТУ:

Раздел II. Управление таможенными органами

данные, необходимые РТУ для формирования отчетов о вы­полнении показателя № 2 «Сокращение расхождений между количественными показателями импорта в Россию из Китая и показателями экспорта из Китая в Россию товаров дефицита — увеличение количества оформляемых товаров», — в целом за та­можни своего региона деятельности;

Глава 8. Критерии и показатели оценки деятельности таможенных органов... 173

• данные, необходимые РТУ для формирования отчетов о вы­
полнении показателей № 5 «Количество выявленных кон­
трафактных товаров, содержащих объекты интеллектуальной
собственности», № 11.2 «Доля решений таможенных органов
о привлечении к административной ответственности, отменен­
ных судами, в общем числе принятых таможенными органами
решений о привлечении к административной ответственности»,
№ 11.3 «Доля исков (заявлений) к таможенным органам, по ко­
торым судами приняты решения не в пользу таможенных орга­
нов, в общем числе исков (заявлений), рассмотренных судами»
и № 11.4 «Доля судебных дел с участием таможенных органов,
по которым судами приняты решения не в пользу таможенных
органов, в общем числе рассмотренных судами дел с участием
таможенных органов», — только по своей таможне.

ГНИВЦФТС ежеквартально, до 10 числа первого месяца, следую­щего за отчетным кварталом (а за IV квартал — до 15.01.20!!), направ­ляет в РТУ и ТНПобобщенные сводки о загрузке электронных копий 1ТД в центральную базу данных Единой автоматизированной инфор­мационной системы таможенных органов, необходимые для форми­рования отчета о выполнении показателей «Исполнение Приказа ГТК России от 12.05.2003 г. № 499 в части соблюдения сроков передачи •лсктронных копий ГТД в центральную базу данных Единой автома­тизированной информационной системы таможенных органов».

РТУ и ТНП ежеквартально, до 15 числа первого месяца, следующе­го за отчетным кварталом (а за IV квартал — до 21.01.20!!), представляют (электронной почтой с досылкой на бумажном носителе) в Главное орга­низационно-инспекторское управление (аппарат руководителя ФТС России) (далее — ГОргИУ) аналитический отчет о выполнении показа­телей, в котором содержатся данные о выполнении каждого показателя.

Отчеты о выполнении показателей готовятся в соответствии с тре­бованиями, указанными в соответствующих методиках расчета пока-штелей. Если в методике расчета показателя не указаны требования к содержанию отчета, отчет по показателю должен содержать факти­ческое значение показателя, достигнутое в отчетном квартале, и ис­ходные данные, использованные при его расчете.

Отчеты по тем показателям, которые не выполнены, должны допол­нительно содержать:

• перечень мер, принятыхдля достижения значений показателей;

• причины, вследствиекоторых не достигнуты значения показа­
телей.

Раздел II. Управление таможенными органами

РТУ и ТНП имеют право дополнительно включить в аналитический отчет вопросы, возникшие при выполнении показателей.

ГОргИУ осуществляет сбор аналитических отчетов и представляет их (электронной почтой) в структурные подразделения ФТС, ответ­ственные за подготовку заключений, содержащих оценку выполнения показателей.

Структурные подразделения ФТС проводят в части своей компетен­ции анализ отчетов РТУ и таможням, непосредственно подчиненным ФТС (ТНП), по результатам которого в установленный срок подготав­ливают и представляют (в том числе в электронном виде) в ГОргИУ:

• заключения, содержащие оценку выполнения показателей РТУ
и ТНП, выставленную в соответствии с Правилами выставления
оценки результатов работы РТУ и ТНП по выполнению кон­
трольных показателей эффективности деятельности, установлен-

ных на 20!! год (в заключение следует включить исходные данные, использованные при расчете фактического значения показателя, если показатель (доля, прирост и т. п.) является расчетным);

• вопросы к РТУ и ТНП, касающиеся выполнения показателей.
ГОргИУ в течение 10 дней с момента получения от структурных

подразделений всех заключений, содержащих оценку выполнения по­казателей РТУ и ТНП, подготавливает обобщенные заключения ФТС России, содержащие предварительную оценку выполнения показате­лей каждым РТУ и каждой ТНП, а также сводную таблицу, содержа­щую оценки выполнения показателей РТУ и ТНП.

Данные заключения согласовываются на совещании экспертной группы, состоящей из представителей структурных подразделений ФТС России, а сводная таблица, содержащая оценки выполнения по­казателей РТУ и ТНП, визируется (на оборотной стороне) руковод­ством этих структурных подразделений ФТС России.

ГОргИУ направляет электронной почтой каждому РТУ и ТНП:

• обобщенное заключение ФТС России, содержащее предвари­
тельную оценку выполнения показателей;

• вопросы, касающиеся выполнения показателей.

РТУ и ТНП не позднее чем через 5 рабочих дней после получения материалов направляют по электронной почте (или факсом) с досыл­кой на бумажном носителе в ГОргИУ материалы, содержащие:

• ответы на вопросы, касающиеся выполнения показателей;

• обоснование позиции при несогласии с оценкой, выставленной
по какому-либо из показателей;

Глава 8. Критерии и показатели оценки деятельности таможенных органов... 175

• отчеты, если по результатам анализа собственной деятельности
было определено, что показатель выполнен, а в полученном за­
ключении содержится иной вывод;

• ходатайство (при необходимости) об участии руководителей РТУ
или ТНП на совещании в ФТС России по вопросу о выполнении
установленных показателей;

• ходатайство (при необходимости) о проведении совещания экс­
пертной группы, состоящей из представителей структурных
подразделений ФТС России, и участии в нем представителей
РТУ или ТНП.

После получения материалов ГОргИУ:

• незамедлительно представляет их в структурные подразделения
ФТС России, ответственные за подготовку заключений, содер­
жащих оценку выполнения показателей;

• в случае необходимости проводит совещание экспертной груп­
пы, состоящей из представителей структурных подразделений
ФТС России;

• докладывает руководству ФТС России:

♦ о предварительных оценках выполнения показателей каж­
дым РТУ и каждой ТНП;

♦ о предложениях структурных подразделений ФТС России
о корректировке предварительных оценок выполнения по­
казателей (если такие предложения поступили в течение двух
рабочих дней);

♦ о поступивших ходатайствах об участии руководителей РТУ
или ТНП на совещании в ФТС России по вопросу о выпол­-
нении установленных показателей.

Итоговые оценки выполнения показателей РТУ и ТНП утвержда­ются руководством ФТС России.

ГОргИУ доводит итоговые оценки выполнения показателей до све­дения РТУ и ТНП.

По результатам деятельности каждого из РТУ и ТНП, по выполне­нию контрольных показателей выставляется итоговая оценка (от 0 до 100 %), отражающая степень выполнения РТУ или ТНП контрольных показателей эффективности деятельности.¹

¹ Приказ ФТС от 04.02.2008 г. № 95 «О контрольных показателях эффективности дея-'Юьности региональных таможенных управлений и таможен, непосредственно подчи­ненных ФТС России на 2008 год».

Раздел II. Управление таможенными органами

По результатам деятельности каждого из РТУ и ТНП, по выполне­нию контрольных показателей выставляется итоговая оценка (от 0 до 100 %), отражающая степень выполнения РТУ или ТНП контрольных показателей эффективности деятельности.

Для расчета итоговой оценки каждому из показателей присваивает­ся максимальный балл — «весовой» коэффициент, отражающий зна­чимость этого показателя в данной системе оценки.

По итогам каждого отчетного квартала «весовые» коэффициенты применяются в следующем порядке.

По каждому из показателей выставляется оценка.

Условия выставления оценки по каждому из показателей проверя­ются в следующей последовательности:

• сначала проверяются условия, необходимые для оценки «хоро­
шо». Если данные условия выполняются, выставляется оценка
«хорошо»;

• если условия для оценки «хорошо» не выполняются, проверя­
ются условия, необходимые для оценки «удовлетворительно».
Если эти условия выполняются, ставится оценка «удовлетвори­
тельно»;

• если условия оценки «удовлетворительно» не выполняются, ста­
вится оценка «неудовлетворительно».

С учетом экспертного мнения структурных подразделений ФТС России, осуществляющих оценку выполнения показателей, оценка по соответствующему показателю может быть выставлена выше или ниже расчетной.

За оценки, выставленные по каждому из показателей, РТУ (ТНП) при­сваивается определенное количество баллов по следующим правилам:

1. Если показатель выполнен РТУ (ТНП) на «хорошо», то РТУ
(ТНП) набирает максимальный балл поданному показателю.

2. Если показатель выполнен на «удовлетворительно» — максималь­
ный балл, уменьшенный в два раза.

3. Если показатель выполнен на «неудовлетворительно» — 0 баллов.
Для каждого РТУ (ТНП) вычисляются значения:

• Вфакт, равное сумме набранных баллов;

• В_пто равное сумме максимально возможных баллов (если бы все
установленные показатели были выполнены на «хорошо»).

Для каждого РТУ (ТНП) вычисляется итоговая оценка (5, в процен­тах), отражающая степень выполнения РТУ или ТНП показателей:

Глава 8. Критерии и показатели оценки деятельности таможенных органов... 177

По мотивированному представлению структурных подразделений ФТС России, осуществляющих оценку выполнения показателей, ито­говая оценка может быть снижена, но не более чем на 10 %, последую­щим основаниям:

• серьезные нарекания к работе функциональных подразделений
РТУ (ТНП) со стороны ГУОТК, ГУТНиТО, ГУИТ, ГОргИУ,
УФТД, УТРД (к работе оперативных таможен), УВК. и ПУ, в том
числе в части общей организации выполнения показателей;

• серьезные нарушения в работе РТУ или ТНП, выявленные в ходе
инспекторских проверок и служебных проверок, проведенных
ГОргИУ, а также функциональных проверок по вопросам, вхо­
дящим в компетенцию ГУОТК, ГУТНиТО, ГУИТ, УФТД, УТРД,
УВКиПУ.¹

Основным недостатком содержащихся в приложениях к Приказу № 250 от 02.03.2007 г. контрольных показателей эффективности явля­ется их перенасыщенность дублирующими и просто излишними по­казателями.

Подходы к количественной оценке результативности таможенной службы и результаты их анализа представим в виде табл. 8.З.²

Один из применяемых подходов опирается на рассмотрение тамо­женного дела как производственной деятельности, связанной с ока­занием услуг по таможенному оформлению и контролю. По аналогии с оценкой результативности хозяйствующих субъектов в основу дан­ного подхода положен метод сопоставления результата и затрат.

В качестве показателей в этом случае используется отношение об­щих доходов таможенной службы (суммы таможенных платежей, перечисляемых в федеральный бюджет) к общим фондам, которыми располагают таможенные органы для осуществления административ­но-производственной деятельности и оплаты труда,³ либо удельная сумма перечислений в бюджет в расчете на одного сотрудника,⁴ либо другие аналогичные показатели.

' Приказ ФТС России от 12.01.2006 г. № 5 «О контрольных показателях эффективности лситсльности региональных таможенных управлений и таможен, непосредственно под­чиненных ФТС России, на 2006 год».

' Касенко В. П., ОпошнянЛ. И. Основы теории эффективности таможенного дела. — М.: РИОРТА, 2005.-200 с.

' Пагин В. Д. Теория и методология таможенного дела / Сборник научных трудов в двух тетях. Ч. 1.— М., 2001.

' Регулирование внешнеэкономической деятельности и эволюция таможенной полити­ки России. Тезисы докладов международной научно-практической конференции (22-23 октября1996 г.). Ч. 2. - М., 1996.

Раздел II. Управление таможенными органами

Таблица 8.3 Существующие подходы к оценке результативности таможенных органов

Существенным недостатком такого метода является то, что его мож­но применять только когда между результатами и затратами существует прямая зависимость, которую можно формализовать и количественно измерить. В данном случае объемы таможенных перечислений зави­сят, прежде всего, от макроэкономических факторов, лежащих за пре­делами непосредственного влияния таможни, и лишь в малой степе­ни они зависят от самой таможни. В условиях финансового кризиса таможенные платежи упали на 25—30 %, но это совсем не значит, что таможенники стали работать хуже.

В наиболее приемлемом варианте метод сопоставления результата и затрат можно использовать при оценке эффективности внедрения работы инспекционно-досмотровых комплексов (ИДК) на таможен­ных постах. Результатом работы ИДК является выявление контра­бандных товаров, которые можно выразить в денежном измерении, а именно в виде сумм таможенных платежей, которые взыскиваются в бюджет по таким товарам. Известны и затраты федерального бюдже­та, направленные на закупку ИДК. Эффективность работы ИДК мож­но оценить, соотнеся результаты их работы и затраты на их закупку, установку и эксплуатацию. В данном случае можно также посчитать сроки окупаемости ИДК.

Этот подход можно применить и при расчете эффективности перено­са таможенного оформления в места, приближенные к государственной

Глава 8. Критерии и показатели оценки деятельности таможенных органов... 179

границе.¹ В самом деле, достаточно легко оценить затраты на обустрой­ство новой приграничной таможенной инфраструктуры — это делается на основании аналогичных действующих объектов. Кроме того, мож­но достаточно точно спрогнозировать возможное изменение доходной части федерального бюджета за счет этого переноса. Не представляется сложным и рассчитать сроки окупаемости этого проекта (концепции).

Другим подходом, используемым при оценке эффективности управ­ленческих структур, является рассмотрение таможенного дела как ныполнение определенной совокупности государственных функций. При таком подходе результативность оценивается как степень дости­жения поставленных целей. Этот подход применим только в случае, если цели определены однозначно и четко.²

Исходя из таможенного законодательства и на основании Положе­ния о таможенной службе,³ у ФТС имеется не одна цель, а несколько. Эффективность работы таможенных органов необходимо оценивать набором показателей, каждый из которых отражает результативность исполнения одной из задач или одной из целевых функций.

Ключевым (интегральным) показателем при оценке результатив­ности деятельности таможенных органов является результативность с точки зрения важнейших социально-экономических потребностей народного хозяйства. Другими словами, потенциал таможни и ее дея­тельность должны оцениваться исходя из того, какой вклад она вно­сит в решение стратегических народнохозяйственных задач. Таможня является частью системы народного хозяйства страны. Это же значит, что ее целевые установки и соответственно деятельность в стратеги­ческом, тактическом и оперативном разрезе должны быть органично «встроены» в цели социально-экономического развития страны. При пом степень этой «встроенное™», выраженная в соответствующих результатах деятельности таможни, и должна являться объектом оцен­ки ее результативности.

В целом можно сделать вывод, что не существует единого подхода к оценке результативности таможенных органов и требуется дальней­шее совершенствование системы показателей деятельности таможен­ных органов.

¹ Концепция таможенного оформления и таможенного контроля товаров в местах, при­ближенных к государственной границе Российской Федерации. Одобрена коллегией ФТС России 29 августа 2008 г.

' Кженко В. П., ОпошнянЛ. И. Основы теории эффективности таможенного дела. — М.: 1>ИО РТА, 2005.

' 11оложенис о Федеральной таможенной службе. Постановление Правительства РФ от 26.07.2006 г. №459.

Раздел П. Управление таможенными органами

Глава 8. Критерии и показатели оценки деятельности таможенных органов... 181

8.3. ОЦЕНКА ЭФФЕКТИВНОСТИ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ТАМОЖНИ

С разработкой приказа ФТС РФ № 95 от 04.02.2008 г. появилась си­стема контрольных показателей эффективности деятельности, кото­рые созданы в целях организации контроля и оценки эффективности деятельности таможен.

В основу системы легли три критерия:

1. Повышение уровня соблюдения таможенного законодательства
Российской Федерации, обеспечение полноты и своевременности
уплаты таможенных пошлин, налогов и таможенных сборов.

2. Повышение качества предоставления услуг таможенными орга­
нами, сокращение издержек участников внешнеэкономической дея­
тельности и государства, связанных с таможенным оформлением и та­
моженным контролем.

3. Выявление и пресечение контрабанды оружия, наркотиков, кон­
трафактной продукции и иных товаров, запрещенных к ввозу в Рос­
сийскую Федерацию, а также товаров, предметов и ценностей, вывоз
которых за границу Российской Федерации запрещен.

Каждый критерий включает ряд контрольных показателей эффек­тивности деятельности (далее КПЭД). Их количество меняется от пе­риода оценки, на 2009 г. утвердили 18 показателей, отражающих ре­зультаты деятельности таможенных органов и качество таможенного администрирования в целом.¹ Контрольный показатель эффектив­ности деятельности может иметь, а может не иметь подпоказатели. Например: КПЭД № 1 Показатель эффективности контроля за пра­вильностью исчисления, своевременностью и полнотой перечисления таможенных и иных платежей в федеральный бюджет имеет 4 подпо-казателя (рис. 8.6).

В свою очередь, подпоказатели могут иметь или не иметь свои под­показатели. Например: КПЭД № 13 Эффективность деятельности таможенных органов при применении системы управления рисками имеет 4 подпоказателя, а каждый подпоказатель имеет свои подпока­затели (рис. 8.7).

Таким образом, в общей сложности, при выставлении оценки по тому или иному таможенному органу необходимо оценить более 50 по­казателей.

КПЭД № 1. Показатель эффективности контроля правильности исчисления,своевременности и полноты перечисления таможенных и иных платежей в федеральный бюджет

Рис. 8.6. Система контрольных показателей эффективности деятельности по направлению фискальной функции таможенных органов

Приказом ФТС РФ от 20.02.2009 г. № 278 «О контрольных пока­зателях эффективности региональных таможенных управлений и таможен, непосредственно подчиненных ФТС России, на 2009 г.» установлен порядок и методика оценки эффективности деятель­ности региональных таможенных управлений и таможен непосред­ственного подчинения. В рамках реализации приказа таможенные управления разрабатывают и утверждают контрольные показатели эффективности деятельности для подчиненных таможен и тыловых таможенных постов (рис. 8.8).

Также таможенное управление в течение месяца после опубликова­ния «Правил оценки результатов работы региональных таможенных управлений и таможен, непосредственно подчиненных ФТС России» разрабатывает и утверждает «Правила выставления оценки результа­тов работы подчиненных таможен и тыловых таможенных постов по иыполнению показателей эффективности».¹

Согласно правилам оценки, степень выполнения показателя за-нисит от степени достижения либо не выполнения установленного

¹ Приказ ФТС России от 20.02.2009 г. № 278 «О контрольных показателях эффективно­стидеятельности региональных таможенных управлений и таможен, непосредственноподчиненных ФТС России на 2009 год».

¹ Распоряжение ФТС РФ от 27.03.2008 г. № 82-р «Об утверждении правил оценки резуль­татов таможенных управлений и таможен, непосредственно подчиненных ФТС России, повыполнению контрольных показателей эффективности деятельности на 2008 год».

Раздел II. Управление таможенными органами

Глава 8. Критерии и показатели оценки деятельности таможенных органов... 183

планируемого значения КПЭД. Почти для всех показателей разрабо­таны правила оценки, согласно которым можно оценить степень вы­полнения показате