ОПЕРАТИВНОЕ И ТАКТИЧЕСКОЕ УПРАВЛЕНИЕ — ОПТИМИЗАЦИЯ ОРГАНИЗАЦИОННО-ФУНКЦИОНАЛЬНОЙ СТРУКТУРЫ ТАМОЖЕННЫХ ОРГАНОВ

9.1. ЗАДАЧА ОПЕРАТИВНО-ТАКТИЧЕСКОГО УПРАВЛЕНИЯ ОРГАНИЗАЦИОННОЙ СТРУКТУРОЙ ТАМОЖЕННЫХ ОРГАНОВ

Оперативное и тактическое управление таможенными органами рас­считано на краткосрочную перспективу (например, год) и осуществля­ется преимущественно за счет структурно-организационных изменений в системе таможенных органов. Тактическое управление таможенными органами предполагает не только структурно-организационные изме­нения, осуществляемые в среднесрочной перспективе, но и происходит на фоне модернизации действующей системы таможенных органов (адаптации ее к изменениям, возникающим или прогнозируемым на среднесрочном (2—4 года) интервале функционирования).

Глава 9. Оперативное и тактическое управление — оптимизация...

В том и другом случаях речь идет о поиске адекватной организа­ционно-функциональной структуры таможенных органов либо на краткосрочном, либо на среднесрочном временном интервале их дея­тельности. Следовательно, центральной задачей в оперативно-такти­ческом управлении является задача выбора (при наличии альтернатив) рациональной организационно-функциональной структуры таможен­ных органов или ее оптимизации (модернизации). Такая задача реша­ется в условиях относительно устойчивой цели (в рамках допустимых для действующей системы) и изменяющихся факторов, действующих на таможенную систему. Качество же решения такой задачи определя­ет качество управления применения системы в целом.

Организационная структура существенно сказывается на реализа­ции таможенным органом своих функций, что определяется, главным образом, степенью жесткости или устойчивости структуры. Так, орган управления с большой степенью жесткости организационной струк­туры способен функционировать лишь в строго заданных параметрах. Поэтому органы с устойчивой, узкоспециализированной структурой создаются тогда, когда заранее известны все те функции, для осущест­вления которых они предназначаются.

Однако, если социальные процессы, нуждающиеся в упорядоче­нии, представляются неопределенно изменяющимися, то, создавая соответствующую управляющую систему, нельзя задавать ей жесткую организационную структуру. В противном случае созданный орган (структурное подразделение) не сможет функционировать с необходи­мой эффективностью, поскольку жесткая организационная структура не позволит ему быть в достаточной мере восприимчивым к этим не­определенно изменяющимся процессам. Следовательно, чем сложнее и вероятнее поведение объекта управления, тем универсальнее, «сво­боднее» должна быть структура органа управления.

Но универсализация организационной структуры таможенного ор­гана может осуществляться до определенного предела. Это обуслов­лено тем обстоятельством, что вместе с универсальностью организа­ционной структуры органы управления приобретают своеобразную расплывчатость, аморфность, в результате чего возникают дополни­тельные трудности в определении взаимоотношений между структур­ными подразделениями органов как «по вертикали», так и «по гори­зонтали».

Таким образом, в зависимости от того, насколько ход управляемых процессов поддается предсказанию, создаются органы управления с узкоспециализированной (жесткой) либо универсальной организа-

Раздел II. Управление таможенными органами

ционной структурой. Гибкость организационной структуры позволяет максимально эффективно осуществлять те функции, для реализации которых предназначен орган управления.

Деятельность по реализации функций управления вызывает необ­ходимость четкого организационного построения системы, создания организационной структуры таможенного органа, т. е. согласован­ности составляющих его элементов, налаживания устойчивой связи между ними, чем обеспечивается устойчивость функционирования данного органа.

Задача управления как задача поиска адекватной структуры тамо­женных органов или ее оптимизации (модернизации) в самом широ­ком случае сводится к проектированию таможенного органа или си­стемы таможенных органов в рамках представленных ограничений. В процессе проектирования таможенного органа путем сознательного предвидения функций, для осуществления которых он предназначает­ся, формируется его организационная структура.

Необходимо обратить внимание на следующие обстоятельства. Меж­ду функциями и организационной структурой существует тесная вза­имосвязь и взаимообусловленность, исходя из которых, по общему правилу, конкретная функция закрепляется за структурным подраз­делением таможенного органа. Для успешного осуществления этой функции данное подразделение наделяется соответствующими права­ми и несет ответственность за ее реализацию. Однако если некоторые функции тесно связаны между собой и близки по своему содержанию, то вовсе не обязательно для реализации каждой из них создавать само­стоятельное подразделение.

Решение вопросов об организации структуры таможенного органа должно опираться на соблюдение таких важнейших требований к струк­туре органа управления, как простота и экономичность. При этом важ­ную роль играет система категорирования таможенных органов.

Очевидно, что чрезмерно сложная организационная структура ус­ложняет работу органов управления, ведет к увеличению расходов на его содержание. Поэтому новые структурные подразделения в таможен­ных органах создаются в тех случаях, когда эффективность реализации ими какой-либо функции заведомо будет более высокой по сравнению с эффективностью осуществления этой функции должностными лицами, работающими в других подразделениях.

Необходимость структурной перестройки может обусловливаться различными факторами, главнейшими из которых являются: а) измене­ния в объеме и характере решаемых задач и осуществляемых функций;

Г/шва У. Оперативное и тактическое управление — оптимизация... 189

Г)) усиление технической базы и профессиональной подготовки личного состава; в) изменение социально-экономической и административно-территориальной характеристик обслуживаемой территории; г) повы­шение требований к оперативности и обоснованности принимаемых решений. Эти, а также некоторые иные факторы необходимо учитывать и для правильного построения организационной структуры вновь соз­даваемых структурных подразделений.

'Эффективность организационной структуры таможенных органов во многом зависит от лежащих все основе принципов, определяющих це­лостность и взаимосвязанность структуры таможенных органов на всех уровнях, обусловливающих, с одной стороны, «типовой» характер орга­низации структурных подразделений таможенных органов, а с другой стороны, максимальное соответствие конкретной структуры таможен­ного органа целям эффективной аллокации реально осуществляемых функций между различными структурными подразделениями.

Таким образом, для построения эффективной организационной структуры таможенных органов можно выделить следующие три груп­пы требований:

1) требования к принципам организации структуры;

2) требования к функциональному наполнению организационной
структуры;

3) требования к процессам осуществления трансакций.
Требования к принципам организации структуры направлены на

обеспечение внутренней непротиворечивости и логической целостно­сти иерархической структуры таможенных органов.

Требования к функциональному наполнению организационной структуры направлены на обеспечение наиболее рациональной взаи­мосвязи между функциями структурного подразделения (таможен­ного органа) и организацией работы по их исполнению.

Требования к процессам осуществления трансакций направлены на обеспечение оптимального взаимодействия структурных подразделе­ний (таможенных органов) при исполнении функций.

Последовательная проверка существующей организационной струк­туры таможенных органов на соответствие этим требованиям позволяет выявить отдельные элементы неэффективности в организа­ционно-структурных связях таможенных органов и их структурных подразделений. В результате проведения такой проверки возможно сформировать предложения по оптимизации существующей органиционной структуры таможенных органов.

Раздел II. Управление таможенными органами

1'шва 9. Оперативное и тактическое управление — оптимизация...

9.2. ДИАГНОСТИКА И ФОРМИРОВАНИЕ ОРГАНИЗАЦИОННО-

функциональной структуры

ТАМОЖЕННОГО ОРГАНА

Диагностика организационно-функциональной структуры направ­лена па анализ оптимальности процессов организации деятельности таможенных органов. При диагностическом исследовании производит­ся сбор данных о функционировании таможенных органов и их струк­турных подразделениях. Затем путем последовательного применения описанных ниже инструментов выявляются признаки возможной не­эффективности организационной и функциональной структуры.

Проведение диагностического анализа состоит из трех этапов: пер­вичный анализ нормативных правовых актов, регулирующих вопросы организационной структуры таможенных органов, интервьюирование и анкетирование. Существует набор инструментов анализа, которые применяются на каждом этапе диагностики, а также инструменты, специфичные для отдельных этапов.

В целом, как уже отмечалось, диагностика функционирования та­моженных органов и их структурных подразделений направлена на выявление признаков неэффективности организационной и функци­ональной структуры.

При анализе эффективности организационной структуры оценива­ются следующие параметры:

• вертикальная целостность организационной структуры;

• соответствие функциональной и организационной структуры;

• иерархичность структурных подразделений;

• ограниченность числа подчиненных структурных подразделе­
ний;

• отсутствие двойной подчиненности;

• функциональная направленность;

• соответствие сложившейся практике;

• равномерность распределения загруженности;

• оптимальность взаимодействий;

• минимальное время транзакций.
Данные параметры являются основой оперативности И результатив­
ности деятельности, а также качества управления на разныхуровнях
таможенных органов.

Сбор данных, производимый на каждом этапе, разнонаправлен, что позволяет получить более комплексное представление о деятельности шможенных органов. На каждом этапе применяются определенные инструменты анализа, выводы, сформулированные по итогам каждого этапа, формализуются в виде таблиц, после завершения диагностического анализа выстраивается сводная таблица, иллюстрирующая индикаторы неэффективности функциональной и организационной структуры. В итоге, результаты каждого этапа исследования дополня­ют друг друга, устраняют фактор случайности и приводят к комплекс­ным выводам.

Первичный анализ нормативных правовых актов предполагает ис­следование типовых структур таможенных органов, типовых положе­ний о таможенных органах и их структурных подразделениях.

Сначала рассматриваются наиболее общие нормативно-правовые акты, регламентирующие типовые структуры ЦА ФТС, РТУ, тамож­ни. Данный анализ предполагает сопоставление типовых структур всех уровней таможенных органов для оценки вертикальной целостности ор-1 анизационной структуры и иерархичности структурных подразделений.

Кроме того, на данной стадии первичного анализа нормативных правовых актов производится оценка соответствия утвержденных ти­повых структур сложившейся практике организации таможенных ор­ганов в регионах путем сравнительного анализа типовых структур РТУ и таможен и организационных структур, принятых в соответствующих таможенных органах в регионах. При сравнительном анализе изучает­ся равномерность распределения нагрузки, возможности сокращения числа структурных подразделен. На второй стадии анализа норматив­ных правовых актов изучается функциональная структура таможен­ных органов, рассматриваются функции, содержащиеся в положении о ФТС России, РТУ, таможне и таможенном посте. Оценивается де­композиция функций от вышестоящего органа нижестоящему, спо­собствует ли деятельность всех уровней таможенных органов достиже­нию целей и задач ФТС.

Анализ функциональной структуры на каждом уровне таможенных органов предполагает изучение общего положения о таможенном органе (ФТС, РТУ и таможне) и положений о его структурных подразделениях.

Анализ общего положения о таможенном органе и положений о структурных подразделениях данного таможенного органа направ­лен на оценку:

• соответствия функциональной структуры типовой структуре та­моженного органа;

Раздел II. Управление таможенными органами

Гмша 9. Оперативное и тактическое управление — оптимизация...

• функциональной направленности структурных подразделений
и возможности сокращения их числа;

• основных процессов взаимодействий между структурными под­
разделениями, отсутствия двойной подчиненности структурных
подразделений;

• аллокации (перераспределения) функций таможенного органа
между структурными подразделениями: отсутствия дублирую-

щихся, непрофильных и невыполняемых функции;

• соответствия формулировки функций основным требованиям
к ним: отсутствия «нефункций», агрегированных и однотипных
функций, недостаточно четких формулировок функций и вы­
полнения функции в рамках компетенции.

Анализ функций, содержащихся в общем положении о таможенном посте, производится только с точки зрения соответствия основным требованиям к функции: коррекция «нефункций», агрегированных и однотипных функций, а также нечетких формулировок функций.

На этапе интервьюирования должна быть получена более подроб­ная информация о признаках неэффективности организационной и функциональной структуры, выявленных на этапе первичного анали­за нормативных правовых актов.

В целом, интервьюирование направлено на выявление признаков неэффективности организационной и функциональной структуры пу­тем разъяснения следующих вопросов (табл. 9.1).

Информация, собранная в процессе интервьюирования, носит ме­нее структурированный характер, чем анализ нормативных актов и анкетирование. Тем не менее, она позволяет определить, с одной сто­роны, ограничения внедрения тех или иных первичных предложений по оптимизации организационной и функциональной структуры и, с другой стороны, альтернативные варианты разрешения выявленной неэффективности.

Анкетирование позволяет получить значительный объем информа­ции о практике организации деятельности практически из всех тамо­женных органов (в зависимости от необходимых масштабов выборки).

Для оценки эффективности организационной и функциональной структуры в состав анкеты могут быть включены группы вопросов, представленные в табл. 9.2.

Эффективная функциональная структура таможенных органов долж­на предусматривать качественное исполнение всех возложенных на та­моженные органы функций с наименьшими затратами.

Таблица 9.1