Следовательно, устойчивая организационная структура ФТС России ограничена соотношением: 1 управление ЦА ФТС России — от 7до 11 гиможен — от 22 до 39 таможенных постов.

Анализ нормативно-правовой базы в таможенной системе на вре­менном интервале, ограниченном 20 годами, позволил выявить основ­ные механизмы организационно-функциональной эволюции ФТС России, ее функциональных и структурных изменений.

Механизмы функциональных изменений таможенного института следующие:

• передача функции одного структурного подразделения другому
подразделению, переход на минимально необходимый уровень
иерархической структуры:

♦ по нисходящей — преобразование таможенного управления
втаможню, таможни в таможенный пост, управления в от­-
дел, отдела в отделение;

♦ по восходящей — таможенного поста в таможню, таможни
в таможенное управление, отделения в отдел, отдела в управ­-
ление;

• передача функции иным структурным подразделениям на гори­-
зонтальном уровне;

• передача функции иным государственным органам, участникам
ВЭД (примерами таких функций могут быть функции по под­
тверждению соответствия, сертификации, лабораторных испы­
таний, исследований, экспертизы, проведения аттестации, экза­
менов и т. п.);

• ликвидация функции;

• сокращение функции.

Механизмы организационных изменений таможенного института следующие:

• создание структурного подразделения; .

• ликвидация структурного подразделения;

• преобразование/реорганизация подразделения путем слияния,
путем перемещения на минимально необходимый уровень ие-

Раздел II. Управление таможенными органами

Глава 6. Эволюционный механизм институционального управления...

рархической структуры, путем разделения, путем присоедине­ния, путем переподчинения.

В таможенной системе любого организационного уровня имеется механизм управления структурными изменениями. Такой механизм имеет два уровня: тактический и стратегический.

Механизм на тактическом уровне нацелен на ликвидацию избыточ­ных и создание необходимых структурных подразделений таможенной системы в соответствии с потребностью в коррекции реализуемых или с появлением новых не системообразующих (локальных) функций.

Механизм институционального уровня нацелен на оптимизацию системообразующих элементов и связей, организационной структуры таможенных органов, структуры соответствующей системы управле­ния, на определение рационального состава системных функций, ре­конфигурацию или развитие функциональной структуры.

Оценивая временные параметры структурных преобразований в та­моженных органах, можно сделать следующие обобщения. На уровнях таможен и таможенных постов вся процедура реорганизации занимает примерно один год (на каждом уровне).

Центральный аппарат более консервативен. Его реорганизация длится до трех лет, поскольку реально завершается она после преоб­разований, проведенных на нижних организационных уровнях.

Общая процедура реорганизации таможенной системы осуществле­на за 4—5 лет. В таких условиях таможенная система сохраняет устой­чивость в достижении поставленных целей на всем интервале струк­турных изменений.

Все это позволяет выдвинуть гипотезу, что для системы таможен­ных органов в целом цикл институциональных преобразований со­ставляет около пяти лет, т. е. соответствует интервалу стратегического управления или развития. Следовательно, процесс институционализа-ции — это процесс развития таможенных органов, это долгосрочный, непрерывный, цикличный процесс, минимальный интервал которого составляет пять лет.

На основе анализа структурных сдвигов в процессе эволюции си­стемы таможенных органов можно сделать следующие выводы.

Наличие структурных сдвигов в эволюции системы таможенных органов свидетельствует о слабом стратегическом управлении струк­турными изменениями или об отсутствии адекватного механизма управления. Наличие факторов, вызвавших структурные сдвиги, по­влиявших на эволюцию таможенной системы в прошлом, будут дей­ствовать и в будущем.

6.2. ФАКТОРЫ, ОПРЕДЕЛЯЮЩИЕ

ФУНКЦИОНАЛЬНЫЕ И СТРУКТУРНЫЕ ИЗМЕНЕНИЯ В СИСТЕМЕ ТАМОЖЕННЫХ ОРГАНОВ

Важно идентифицировать наиболее устойчивые факторы, опреде­ляющие логическую последовательность функциональных и струк­турных изменений в системе таможенных органов. Другими словами, представляется существенным идентифицировать факторы и создать модель институционализации таможенных органов.

Модель институционализации основана на предположении, что факторы, влияющие на систему таможенных органов в прошлом и и настоящем, будут действовать и в будущем. Соответственно, от уров­ня контролируемости данных факторов зависит вероятность достиже­ния целевого показателя.

Для определения модели эволюции системы таможенных органов представляется целесообразным:

• провести анализ основных факторов (как внешних, так и вну­-
тренних), определяющих структурно-функциональную эволю­
цию системы;

• установить взаимосвязь воздействующих факторов и механиз­-
мов структурной трансформации системы таможенных органов.

Анализируемый период эволюции системы таможенных органов составили 1986—2010 гг. В рассматриваемый период осуществляются противоречивые трансформационные процессы, носящие признаки инерции и действительно качественных изменений.

Исследование временных параметров структурных изменений по-молило установить, что для таможенных органов в целом цикл ин­ституциональных преобразований составляет около пяти лет. Именно с такой периодичностью работают механизмы создания, реоргани­зации и ликвидации подразделений в системе таможенных органов. Цикличность институциональных преобразований позволяет струк­турировать процесс структурно-функциональной эволюции системы таможенных органов и определить его основные этапы:

• с 1986 по 1991 г.;

• с 1991 по 1995 г. (цикл структурных изменений с использовани­
ем механизма создания подразделений);

• с 1995 по 1999 г.;

Раздел //. Управление таможенными органами

• с 1999 по 2003 г. (цикл структурных изменений с использовани­
ем механизма ликвидации подразделений);

• с 2003 г. по настоящее время.
Период 1986-1991 гг

Необходимость анализа факторов институционализации системы таможенных органов за 5 лет до распада СССР безусловно следует при­нять за отправную точку в построении той модели структурной транс­формации системы таможенных органов, какой она является на дан­ный период эволюции.

Данный этап характеризуется заданной высшим политическим и эко­номическим руководством страны структурой потока товаров и услуг, а также регулируемыми информационными потоками.

Внешняя среда, регулируемая механизмом централизованного хо­зяйственного руководства, обусловлена плановой экономикой, ха­рактеризуется статичностью, определенностью и заданностью всех изменений. Однако во внешней среде на данном этапе появляются элементы будущего разгосударствления. Например, Указом Прези­диума Верховного Совета СССР от 13.01.1987 г. формально были лега­лизованы совместные предприятия на территории СССР. Затем после­довало принятие Закона о госпредприятии (законодательно оформлен пакетом постановлений ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 17.07.1987 г.). Содержанием этих документов было закреплено рефор­мирование директивно управляемой экономики: расширение само­стоятельности предприятий в вопросах ценообразования, коопери­рования, распределения дохода, ослабление властно-хозяйственного положения государственных и партийных органов. В 1988—1989 п. фактически произошла легализация частных предприятий — коопе­ративов (Закон СССР «О кооперации в СССР» 26.05.1988 г.), узако-нивание арендных отношений (Указ Президиума Верховного Совета СССР от 07.04.1989 г. «Об аренде и арендных отношениях в СССР») и номинальное создание элементов механизма будущего разгосударствле­ния (Постановление Совета Министров СССР от 15.10.1988 г. «О выпу­ске предприятиями и организациями ценных бумаг»). Предприятиям было предоставлено реальное право экономической самостоятель­ности, фактически закрепленное Законами «О предприятиях и пред­принимательской деятельности», «О собственности в РСФСР», в ре­зультате чего фактически произошел разрыв хозяйственных связей, деструктивно повлиявший на народное хозяйство. ^ч

Таким образом, было положено начало реальному демонтажу тради­ционных институтов, что повлекло за собой и существенные измене-

Глава 6. Эволюционный механизм институционального управления... 117

мин институциональной среды таможенных органов. Так, Постановле­нием Совета Министров СССР от 12.02.1986 г. № 222 «Об образовании Главного управления государственного таможенного контроля при Совете Министров СССР» (далее — ГУ ГТК СССР) на базе Главного таможенного управления Министерства внешней торговли СССР был создан общесоюзный орган государственного управления таможен­ным делом, осуществляющий свою деятельность под непосредствен­ным руководством Государственной внешнеэкономической комиссии Совета Министров СССР' Данный факт свидетельствует о повыше­нии статуса и значимости таможенной службы начиная с 1986 г.²

В связи с развитием торгово-экономических отношений России с государствами ближнего и дальнего зарубежья разработана концеп­ция развития внешнеэкономических связей Советского государства с зарубежными партнерами. Так, в 1987 г. подписаны межведомствен­ные соглашения ГУ ГТК СССР с соответствующими правовыми ор­ганами ВНР (льготы в почтовом обмене для обучающихся или рабо­тающих граждан), ЧССР (пропуск предметов и ценностей для лиц, следующих в упрощенном порядке), НРБ и МНР (упрощение тамо­женного оформления товаров, иного имущества, следующего в рамках новых форм внешнеэкономического сотрудничества). В 1988 г. нала­живаются контакты с ФРГ, Италией, Голландией, Норвегией, Испа­нией, КНР, Японией, Таиландом.³ Постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 02.12.1988 г. № 1405 закрепляет расширение при­граничной и прибрежной торговли, создание СЭЗ.

Интенсивное развитие внешнеэкономических связей потребовало технического оснащения таможенных учреждений, компьютеризации таможенной службы, создания автоматизированной системы обработки информации. Постановлением ЦК КПСС от 22.04.1987 г. «О мерах по коренной перестройке работы органов государственного таможенного контроля» создано Техническое управление в ГУ ГТК СССР." Постанов­лением Совета Министров СССР № 949-188 от 30.07.1988 г. «О мерах

¹ Архив ФТС России, фонд ГТК России, опись № 1 за 1986-1991 гг., л. 1.

¹ Постановлением Совета Министров СССР от 18.07.1986 г № 857 утверждена структура

I У ПК СССР (приказ ГУ ГТК СССР от 25.07.1986 г. № 20): руководство, оперативное

управление, управление по борьбе с контрабандой и нарушениями таможенных правил,

управление таможенного права и международного сотрудничества, управление кадров,

управление планирования, финансирования, бухгалтерского учета и контроля, первое

управление, отдел оперативной таможенной информации и анализа, управление делами.

¹ Протокол заседаний коллегии ГУГТКСССР№ 1 от 07.01.1988 г.

' Утверждено Постановлением Совета Министров СССР от 04.П. 1987 г.

Раздел 11. Управление таможенными органами

Глава 6. Эволюционный механизм институционального управления...

Раздел II. Управление таможенными органами

Глава 6. Эволюционный механизм институционального управления...

По причине длительности процесса создания региональных управле­ний на первом этапе предполагалось создание таможен (1991-1992 гг.), на втором этапе — таможенных постов (1992-1993 г.).

В 1992 г. закреплена правовая основа программы строительства ав­томобильных пунктов пропуска на государственных и таможенных границах РФ в 1993-1995 гг.: Указы Президента РФ от 24.03.1992 г. № 290, от 18.07.1992 г. № 788; Постановления Правительства РФ от 25.08.1992 г. № 624 «О неотложных мерах по организации таможен­ного контроля в РФ», от 04.09.1992 г. № 666; приказы ГТК России от 26.06.1992 г. № 227, от 17.09.1992 г. № 409 «О реализации неотложных мер по организации таможенного контроля в РФ»; распоряжения Правительства РФ от 04.01.92 № 23-р, от 14.08.1992 г. № 1479-р, от 20.08.1992 г. №1532-р,от!1.04.1992г.№171-рп,от30.09.1992г.№1173-р, от 16.10.1992 г. № 1890-р, от 16.10.1992 г. № 1889-р, от 27.07.1992 г. № 1364-р; Протокол заседаний российско-польского «круглого стола» от 06.09.1992 г.; Протокол рабочей встречи ГТК России и ГТК Украи­ны от 11.08.1992 г.; Протокол рабочей встречи делегаций ГТК России и ГТД при Министерстве финансов Республики Грузия от 29.07.1992 г.; Протокол рабочей встречи делегаций ГТК России и ТК Азербайджан­ской Республики от 20.08.1992 г.¹

К основным факторам, учитываемым при создании таможни (по­ста), относятся следующие: протяженность таможенной границы, ко­личество пунктов пропуска, количество участников ВЭД, количество оформляемых ГТД в месяц, количество оформляемых внутренних тран­зитных документов в месяц, наличие арендуемых таможенными орга­нами и состоящих на балансе таможенных органов служебных, досмо­тровых и вспомогательных помещений, наличие складов временного хранения, каналов связи, соответствующих жилых помещений для со­трудников таможенного органа, расчетная потребность в электронно-вычислительной технике, в технических средствах таможенного кон­троля, в транспортных средствах, вштатной численности, согласование с местной администрацией.²

Правительством РФ была выделена дополнительная штатная чис­ленность ГТК России под четкие приоритеты таможенной службы РФ: новая таможенная система и формы ее освоения, таможенные платежи и новый порядок направления их в Федеральный бюджет РФ,

¹ Протокол заседания коллегии ГТК России № I от 28.01.1992 г. Архип ФТС России, фомл
ГТК России, опись № 1, дело № 155.

² Протокол заседания коллегии ГТК России № 2 от 16.03.1994 г. Архив ФТС России, фонд
ГТК России, опись № 1, дело № 277.

валютный контроль, усиление борьбы с незаконными операциями во ВЭД, освоение Таможенного кодекса РФ и Таможенного тарифа РФ в плане подготовки подзаконных актов ГТК России и доведения их до всех подразделений и личного состава таможенной службы, таможен­ная статистика и анализ, развитие службы материально-технического обеспечения.¹

В конце 1992 г. поднят вопрос о структуре центрального аппарата ГТК России. Декларируются два принципиальных подхода: приори­теты в развитии таможенной службы России и тесная взаимосвязь со всей структурой таможенной службы.

В 1993 г. были созданы новые региональные таможенные управле­ния: Уральское, Восточно-Сибирское, Поволжское, Татарское, Даге­станское, Московское, Калининградское, Западное.

В 1994—1995 гг. проводится работа по полному переходу инфраструк­туры таможенных органов на региональный принцип, предусматрива­ющий подготовку таможенными управлениями перспективных планов развития таможенных органов на территории зоны своей деятельности, включая не только развитие инфраструктуры, но и весь комплекс про­блем, втом числе капитальное и жилищное строительство, социально-бытовые вопросы, подбор и обучение кадров.

Таким образом, модель институционализации таможенных органов пе­реходного периода (1991—1995 гг.), представляется комплексом следую­щих наиболее значимых факторов:

• создание и расширение границ внешней среды системы тамо­
женных органов;

• экстенсивные подходы к наращиванию потенциала таможен­
ной службы;

• элементы децентрализации и расширения функций региональ­
ных таможенных управлений, определенное перераспределение
регулирующих функций в пользу РТУ;

• изменчивость, динамичность, неопределенность внешней среды.
Источником изменений института таможенных органов в переход­
ный период по-прежнему является государство. Решающее значение
приобретает обустройство границы и развитие таможенной инфра­
структуры, создание эффективной системы таможенных платежей,
формирование таможенной статистики внешней торговли, кадровое
обеспечение и социальное развитие таможенной службы. В качестве

¹ Протокол заседания коллегии ГТКРоссии № 9 от 18.12.1992 г. Архив ФТС России, фонд ГТКРоссии, опись № 1,дело№ 156.

Раздел II. Управление таможенными органами

6. Эволюционный механизм институционального управления.

основных факторов развития сети таможенных органов на террито­рии Российской Федерации приняты политический фактор, форми­рование внешнеторговых грузопотоков и сосредоточения участников внешнеэкономических связей. Механизмы адаптации обусловлены как наследованием черт предыдущей социально-экономической си­стемы (методы организации деятельности, организационная структу­ра), так и собственно закономерностями переходных процессов (цели, задачи, стратегии). Используются организационно-экономические механизмы функционирования таможенной службы (планирование, организация и оценка деятельности).

На рассмотренном этапе завершился процесс организационного становления института таможенного администрирования и его инте­грирования в экономику страны, а также отрабатывается модель дея­тельности таможенных органов в условиях Таможенного союза.