Происхождение денежной политики

ЗА ПОСЛЕДНИЕ ТРИ ДЕСЯТИЛЕТИЯ мы были свидетеля­ми сначала радикальной революции против прежде принятой экономической мысли о роли денежных факторов в экономиче­ских изменениях, а затем контрреволюции, которая по-прежнему не завершена, но обещает быть не менее радикальной. До вели­кой депрессии начала 1930-х гг. принятая экономическая доктри­на придавала большое значение запасу денег как детерминанту уровня денежного дохода и уровня цен. Великая депрессия поро­дила революцию в идеях. Хотя при ретроспективном рассмотре­нии депрессия — это трагическая рекомендация, выданная си­ле денежных факторов, — запас денег упал на треть с 1929 по 1933 г. — неудача денежных властей в попытке оказать сопротив­ление депрессии была воспринята как свидетельство их неспо­собности что-либо сделать. Стала широко распространенной точ­ка зрения, что «деньги не имеют значения», что запас денег — это чисто пассивный спутник экономических изменений, который не играет никакой независимой роли за исключением того, что он может влиять на ограниченный ряд рыночных процентных ста­нок, самих по себе незначительных. Отсюда единственная роль, которая отводилась денежной политике, была в том, чтобы под­держивать все процентные ставки, на которые она оказывала влияние, низкими с тем чтобы избежать помех инвестированию, рассматриваемому как необходимое условие для компенсации долговременной стагнации, которая уверенно ожидалась как главная проблема будущего[7].

Две силы объединились для того, чтобы произвести контрре­волюцию в идеях. Одна была строго академической — ученый критицизм и анализ идей Джона Мейнарда Кейнса, главного ар­хитектора интеллектуальной революции. Другой, более очевид­ной, хотя, возможно, не более важной, была жестокая сила слу­чая. Многие страны в послевоенный период, включая Соединен­ные Штаты, следовали политике «дешевых денег». Каждая такая страна испытала или открытую инфляцию, или систему частично эффективных, частично неэффективных мер контроля, предна­значенных для подавления инфляционного давления. В каждом случае запас денег повышался в результате политики «дешевых денег», а также повышались цены, или открыто, или под какой-либо маской, которая была наиболее эффективна в обходе мер контроля. Ни одна страна не преуспела в оказании сопротивле­ния инфляции без принятия мер, направленных на сдерживание роста запаса денег. А каждая страна, которая сдерживала рост за­паса денег, преуспела в контроле повышения цен. Западногер­манское «экономическое чудо» после денежной реформы 1948 г. было самым эффектным эпизодом, но опыт Италии, Великобри­тании и Соединенных Штатов отличался только деталями. И французский опыт, предшествующий денежным реформам в кон­це 1958 г., это равно поразительное по своей противоположности свидетельство, как в политике, так и в исходе.

Эти события в научном и общественном мире вызвали воз­рождение интереса к денежным изменениям. К настоящему вре­мени ясно и широко признано, что деньги имеют значение, и очень большое значение. В течение последних лет увеличивается количество исследований только того, как действуют денежные силы. Также растет интерес общественных и квазиобщественных групп к проблемам денежной политики. В пределах последнего десятилетия было два обширных исследования Конгресса, касав­шихся исключительно денежной политики, — исследования Ду­гласа и Пэтмена; а исследования Конгресса, касавшиеся ста­бильности цен, экономического роста, и подобные им — особен­но исследования Фландерса, Бирда, а позднее Дугласа и Пэтме­на— обращали широкое внимание общества на денежные проблемы. Американская ассамблея недавно посвятила одну из своих сессий денежной политике Соединенных Штатов. Комитет экономического развития при финансовом содействии Фонда Форда организовал Комиссию по деньгам и кредиту, которая занята широкими исследованиями и анализом наших денежных со­глашений'. Нужно вернуться на полвека, к годам после паники 1907 г., чтобы обнаружить сравнимую степень общественного ин­тереса к структуре наших денежных институтов.

В этой книге я представлю ряд предложений для реформиро­вания денежных соглашений этой страны. Рискуя делать предло­жения в таком широком масштабе, отдельный человек, вероятно, не может быть так рассудителен, так осведомлен о многих де­тальных аспектах политики, так чувствителен к конфликтным ин­тересам, как Комиссия, составленная из представителей многих важных групп в сообществе, находящихся под влиянием денеж­ных соглашений. Для того чтобы уравновесить эти серьезные не­достатки, он имеет то преимущество, что не нуждается в компро­миссе и, следовательно, может быть более радикальным, в этимо­логическом смысле дохождения до корней вопроса, более после­довательным и более смелым.

При предложении мер реформы можно принять общую структуру существующих денежных и банковских соглашений и анализировать возможности их улучшения в деталях. В против­ном случае можно пересмотреть саму общую структуру и предло­жить, если это покажется желательным, ее реформирование. Вы­ясняется, что порядок, в котором казалось на других основаниях желательным рассматривать различные вопросы, грубо согласует­ся с движением от детальной к более широкой реформе. В сле­дующей главе я рассмотрю инструменты политики Федерального резерва — средства, которыми Федеральная резервная система проводит в жизнь любые преследуемые политические цели; в третьей главе — управление долгом и банковскую реформу. Пред­ложения под каждым из этих заголовков независимы в том смыс­ле, что они отдельно желательны, что бы еще ни было сделано или если ничего не сделано, однако предложения по банковской реформе включают радикальное изменение банковской структу­ры. В заключительной главе я обращусь к критериям денежной политики, которые, надо сказать, являются тем толком, что должен быть извлечен из инструментов и банковской структуры, которые были предварительно обсуждены. Эта тема неотделима от между­народных денежных соглашений, которые, поэтому, также рассмотрены в последней главе. Мои предложения о критериях явля­ются в свою очередь независимыми от предложений об инструмен­тах. Они желательны, даже если существующий устаревший набор инструментов сохраняется, хотя, конечно, при улучшенных средст­вах проведения их в жизнь можно было бы ожидать лучших ре­зультатов.

Центральная проблема в отношении денежных и банковских соглашений это та роль, которую должно играть государство, — ограничения, которые оно должно устанавливать для частных лиц; полномочия, которые должны быть переданы государствен­ным властям, и критерии, которые должны ориентировать ис­пользование этих полномочий. Предложения о реформировании этих соглашений должны покоиться, явно или неявно, на двух столпах: первый — концепция причин, по которым государство должно касаться этой области экономической деятельности, и цели, которые должны быть достигнуты через государственное вмешательство; второй — некоторое понимание предшествующего опыта государственного вмешательства. Конец этой главы посвя­щен этим темам. На имеющемся в распоряжении ограниченном пространстве я в лучшем случае могу надеяться дать пищу для размышлений, нежели исчерпывающие ответы.

Почему государство должно вмешиваться в денежные и банковские вопросы?

Точка зрения, с позиций которой я буду рассматривать роль государства в денежных вопросах, — из либеральных в своем пер­воначальном смысле, т.е. точка зрения, которую я называл либе­рализмом девятнадцатого века, но которую, в свете изменяющих­ся течений мысли, я сейчас начинаю, возможно, со слишком большой надеждой, называть «новым либерализмом». Такой ли­берал рассматривает рынок как единственное до сих пор откры­тое средство, дающее индивидам возможность координировать свою экономическую деятельность без принуждения. Он призна­ет, что государство должно играть важную роль, но подозрителен по отношению к передаче государству любых функций, которые могут выполнятся через рынок, и потому, что это заменяет при­нуждением добровольную кооперацию в данной области, и пото­му, что передача государству возросшей роли угрожает свободе в других областях. Контроль над денежными и банковскими согла­шениями — это особенно опасная власть, чтобы вверять ее государству, из-за ее далеко идущих эффектов, воздействующих на экономическую деятельность в целом, как уже трагически проде­монстрировали многочисленные эпизоды с древних времен до настоящего времени и на всем земном шаре. Вследствие этого единственный вопрос, на который должен ответить либерал, это не могут ли денежные и банковские соглашения быть оставлены рынку, подчиняясь только общим правилам, применяемым ко всем остальным видам экономической деятельности.

Я отнюдь не уверен, что ответ несомненно отрицательный. Ясно то, что денежные соглашения редко полностью оставлялись рынку, даже в обществах, придерживающихся вполне либераль­ной политики в других отношениях, и что есть все причины, по­чему это должно было быть так.

Эти причины, возможно, могут быть лучше всего разъяснены рассмотрением действия чистого товарного стандарта, который, на первый взгляд, кажется, не требует государственного вмеша­тельства. Давайте представим себе современное общество, в кото­ром все деньги состоят исключительно из физических единиц то­вара или складских расписок на товар. Данным товаром могло бы быть золото или серебро, или медь, или кирпичи, или некоторая комбинация этих или других товаров в фиксированных пропор­циях, как при любом из ряда симеталлических или товарных ре­зервных стандартов, которые были предложены. Количество то­вара в использовании в качестве денег зависело бы от издержек его производства относительно других товаров, и от части богат­ства людей, которую они хотят держать в форме денег; прибавле­ние к запасу денег могло бы происходить от производства част­ным предприятием; изменения в темпе производства отражали бы изменения в относительной ценности помещенной в денежном и других товарах или в относительных издержках производства од­ного и другого. Маловероятно, что большие изменения в запасе денег происходили бы в течение коротких периодов времени; следовательно, такой стандарт обеспечивал бы разумно стабиль­ные денежные рамки и сам по себе не был бы источником крат­косрочной нестабильности. На практике, когда стандарты, отда­ленно приближающиеся к этому идеалу, превалировали, государ­ству часто передавалась или оно принимало на себя функцию ставить клеймо веса или пробы металла и, конечно, часто исполь­зовало свою позицию, чтобы приобретать ресурсы через припайку и подобные способы. Однако для государства нет необходимости принимать на себя даже эту функцию более, чем сейчас ему нужно принимать на себя ответственность по сертификации веса и пробы металлов, используемых в коммерческой торговле, — клей­мо «Good housekeeping» строго частное.

Поддержание товарного стандарта требует использования ре­альных ресурсов для производства дополнительных количеств де­нежного товара — людей и других ресурсов, чтобы выкапывать из земли золото или серебро, или медь, или чтобы производить ка­кие бы то ни было другие товары, составляющие стандарт. В ста­ционарной экономике такое производство нужно только для того, чтобы восполнить потери от изнашивания; в растущей экономике также, чтобы обеспечить прирост запаса денег. Довольно инте­ресно, что количество ресурсов, требующихся, чтобы обеспечить рост, не зависит от товара или товаров, используемых в качестве стандарта, но только от предпочтений кассовых остатков публики и от темпа роста экономики. Требуемое количество отнюдь не незначительно: например, при чистом товарном стандарте, Со­единенные Штаты в настоящее время выделяли бы около 2,5% своего национального продукта или приблизительно 8 млрд. долл. в год для производства, прямо или косвенно через внешнюю тор­говлю, дополнительных количеств денежного товара, чтобы доба­вить к тем количествам, которые уже имеются в обращении или на товарных складах.

Использование такого большого объема ресурсов для этой цели создает в растущей экономике сильный социальный стимул искать более дешевые способы, чтобы обеспечить средство обме­на. Этот стимул усиливается частным стимулом, который был бы представлен даже в стационарной экономике, использующей перманентный и неразрушимый товар, такой, что поддержание стандарта не требовало бы продолжающегося производства. Каж­дый индивид отдельно должен отказаться от реальных ресурсов, чтобы приобрести деньги, и наоборот, он может получить реаль­ные ресурсы, расставаясь с деньгами. Отсюда, он может извлечь выгоду, если он сможет найти более дешевый способ обеспечить средство обмена. Очевидный путь — тот, что развивался истори­чески, — введение фидуциарных элементов в денежную систему. Частные обязательства заплатить денежным товаром так же хо­роши, как сам денежный товар, — до тех пор, пока они распола­гают широким доверием к тому, что будут выполнены, — и их гораздо дешевле произвести, так как эмитенты могут удовлетво­рить возможные требования о выплате, держа на руках количест­во денежного товара, равное только части своих непогашенных обязательств. Чистый товарный стандарт, поэтому, имеет тенден­цию к разрушению.

Введение фидуциарных элементов не требовало бы государст­венного вмешательства, если бы эти обязательства всегда выполня­лись, или, в противном случае, если бы общество было готово до­вести до крайности доктрину caveat empto[8]'. Но первое вряд ли происходит, а второе и вряд ли происходит, и неясно, было бы оно желательно или нет, если бы происходило. По существу это влечет за собой принуждение к соблюдению контрактов, если неспособ­ность эмитента выполнить обязательство добросовестна, или пре­дотвращение мошенничества, по существу фальшивомонетчества, если это не так. Обе эти позиции являются функциями, которые большинство либералов желало бы, чтобы взяло на себя государст­во. Оказывается, что особенно трудно принуждать к соблюдению данных контрактов и особенно трудно предотвращать мошенниче­ство. Самое выполнение деньгами своей центральной функции требует, чтобы они были общепризнанными и переходили из рук в руки. В результате индивиды могут быть вынуждены вступить в контрактные отношения с лицами, сильно удаленными в про­странстве и по степени знакомства, а между выпуском обязательст­ва и требованием о его погашении может пролегать длительный период. Маловероятно, что в мошенничестве, как и в других видах деятельности, возможности получения прибыли останутся неис­пользованными. Для фидуциарной наличности, якобы конверти­руемой в денежный товар, поэтому, вероятно, время от времени будет происходить избыточная эмиссия, и конвертируемость, ско­рее всего, станет невозможной. Исторически это то, что случилось при так называемой «свободной банковской деятельности» в Со­единенных Штатах и при подобных обстоятельствах в других стра­нах. Кроме того, пронизывающий характер денежной связи значит, что неспособность эмитента выполнить свои обязательства запла­тить имеет свои важные воздействия на лица иные, нежели эми­тент или те, кто вступил с ним в контрактные отношения в первую очередь, или те, кто держит его обязательства. Одна несостоятель­ность дает начало другим и может вызвать далеко идущие эффек­ты. Такие эффекты третьей стороны придают особенную необхо­димость предотвращению мошенничества в отношении обяза­тельств заплатить денежным товаром и принуждению соблюдения таких контрактов.

Эти трудности с деньгами, состоящими из смеси товарных и фидуциарных элементов, могут оказаться разрешимыми дальней­шим переходом к чисто фидуциарной наличности, эмитируемой частными сторонами. Такая наличность влекла бы незначитель­ное использование реальных ресурсов для производства средства обмена и, поэтому, казалось бы, избегала любого давления в на­правлении ее разрушения, возникающего из-за возможности сбе­режения реальных ресурсов. Это верно для всего общества в це­лом, но не для каждого отдельного эмитента наличности. До тех пор, пока фидуциарная наличность имеет рыночную ценность большую, чем издержки ее производства, которые при благопри­ятных условиях могут быть сжаты почти до стоимости бумаги, на которой она напечатана, каждый частный эмитент имеет стимул эмитировать дополнительные количества. Фидуциарная налич­ность, таким образом, вероятно, имела бы тенденцию через воз­росшую эмиссию вырождаться в товарную — в буквальном смыс­ле, в бумажный стандарт, — где нет другого стабильного равно­весного уровня цен кроме такого, при котором денежная цен­ность наличности не больше, чем стоимость бумаги, на которой она напечатана. А ввиду незначительных издержек добавления нулей неясно, есть ли какой-нибудь конечный уровень цен, для которого это тот самый случай.

Этот анализ, тогда, приводит к заключению, что должен быть установлен некоторый внешний предел на объем фидуциарной наличности для того, чтобы поддерживать ее ценность. Конку­ренция не обеспечивает эффективного предела, так как ценность обязательства заплатить, если наличность остается фидуциарной, должна удерживаться выше, чем издержки производства дополни­тельных единиц. Производство фидуциарной наличности — это, так сказать, техническая монополия, и, отсюда, нет такого пред­положения в пользу частного рынка, какое есть, когда конкурен­ция осуществима.

Кстати, это монополия, которая, насколько я знаю, обладает уникальным свойством, — общая ценность для общества запаса монопольного продукта совершенно независима от количества единиц в запасе. Для любого другого предмета, вступающего в экономический обмен, который я только могу себе представить, будь то туфли или шляпы, или столы, или дома, или даже почет­ные титулы, совокупная ценность запаса в терминах других благ зависит от количества в нем, по меньшей мере, вне некоторых пределов. Для денег это не так. Если есть пять миллионов кусочков бумаги или пять тысяч, или пятьсот миллионов, пока количе­ство относительно стабильно, совокупная ценность одна и та же; единственный эффект это то, что каждая единица отдельно имеет меньшую или большую ценность при различных обстоятельствах, г.е. цены, выраженные в терминах денег, выше или ниже.

Тогда черты денег, которые оправдывают государственное вмешательство, следующие: ресурсные издержки чистой товарной наличности и, отсюда, ее склонность становиться частично фиду­циарной; особенная трудность принуждения к соблюдению кон­трактов, включающих обязательства заплатить, которые служат в качестве средства обмена, и в предотвращении мошенничества в отношении них; технически монопольный характер чистой фиду­циарной наличности, который делает существенным установление некоторого внешнего лимита на ее количество; и, наконец, про­низывающий характер денег, который означает, что эмиссия де­нег имеет важные эффекты на стороны, иные, нежели те, кото­рые прямо вовлечены, и придает особенную важность предыду­щим чертам. Нечто вроде умеренно стабильных денежных рамок кажется существенной предпосылкой для эффективного действия частной рыночной экономики. Сомнительно, что рынок может самим собой обеспечить такие рамки. Следовательно, функция обеспечения таковой — существенная государственная функция, наравне с обеспечением стабильных законодательных рамок.

Центральные задачи для государства также ясны: устанавли­вать внешний предел на количество денег и предотвращать фалъшивомонетчество в широком понимании. Чтобы выполнить пер­вое, государства определили использование особого товара в ка­честве наличности, учредили или признали центральные банки и установили ограничения на тех, кто может эмитировать обяза­тельства уплатить основные деньги и на каких условиях; чтобы выполнить второе, государства не только использовали обычные полицейские меры, но также приняли на себя монополию эмис­сии определенных видов денег стали регулировать банки и другие эмитенты денег и надзирать за их действием.

Уместность государственной ответственности за денежную систему, конечно, давно и широко признана. Для Соединенных Штатов это ясно предусмотрено в пункте конституционного по­ложения, который дает Конгрессу полномочие «чеканить деньги, регулировать ценность их и иностранной монеты». Вероятно, нет другой области экономической деятельности, в отношении кото­рой государственное вмешательство было так единогласно принято. Такое привычное и к настоящему времени почти бездумное принятие государственной обязанности делает полное понимание основ такой ответственности еще более необходимым, так как это увеличивает опасность того, что масштаб государственного вме­шательства распространится с тех видов деятельности, которые подходят для этого, на те, которые не подходят для этого при свободном обществе, от обеспечения денежных рамок к опреде­лению распределения ресурсов между индивидами.

Учитывая то, что некоторая ответственность за денежные во­просы была передана правительству Соединенных Штатов с мо­мента его создания, возникает вопрос — как исполнялась эта обя­занность? Какова на самом деле подоплека опыта государствен­ного вмешательства в денежные вопросы?

Предыстория

Великая депрессия сделала многое, чтобы исподволь внушить и укрепить сейчас широко распространенную точку зрения о том, что присущая частной рыночной экономике нестабильность несла ответственность за основные периоды экономических бедствий, которые испытали Соединенные Штаты. С этой точки зрения, только бдительное государство, постоянно компенсирующее пре­вратности частной рыночной экономики, предотвратило или мо­жет предотвращать такие периоды нестабильности. По моему прочтению исторических данных, я пришел к почти противопо­ложному заключению. Почти в каждом отдельном случае основ­ная нестабильность в Соединенных Штатах была вызвана или, по меньшей мере, значительно усилена денежной нестабильностью. Денежная нестабильность, в свою очередь, в общем возникала или из-за государственного вмешательства, или из-за полемики о том, какой должна быть государственная денежная политика. Не­способность государства обеспечить стабильные денежные рамки, таким образом, была основным, если не единственным фактором, отвечающим за наши действительно тяжелые инфляции и депрес­сии. Возможно, самая примечательная черта событий это адаптационность и гибкость, которые так часто показывала частная экономика при столь экстремальных провокациях.

Краткий очерк некоторых основных моментов нашего де­нежного опыта может проиллюстрировать этот тезис; он не мо­жет, конечно, доказать его.

Он почти что самоочевиден для основных инфляции нашей истории. Все они были связаны с войной и, что совершенно ясно, были вызваны использованием печатного станка или его эк­вивалента для финансирования государственных расходов. Это верно для инфляции революционной войны, которая сделала «континентальный» синонимом «не имеющий стоимости», и для значительных приростов цен во время войны 1812 г., гражданской войны, первой мировой войны и второй мировой войны. Ни в одной из этих войн, включая революцию, использование печат­ного станка не было необходимо неразумным, учитывая альтерна­тивы, доступные людям, делающим политику в то время. Однако для моего тезиса релевантна не мудрость политики, которой при­держивались, но тот факт, что повышения цен и связанные эко­номические нарушения были в большой мере ясно относимы на счет государственных действий в финансировании своих расходов и контроле предложения денег.

Основные спады или депрессии требуют большего внимания. Наиболее примечательные из них до учреждения Федеральной резервной системы были: 1) депрессивный период конца 1830-х и начала 1840-х гг.; 2) спад 1873—1879 гг.; 3) середина 1890-х гг.; 4) спад 1907—1908 гг. В каждом из этих случаев денежные факто­ры играли критическую роль.