Поняття правового інституту державного та муніципального запозичення, його особливості

У ст. 95 Конституції України записано, що "Держава прагне до збалансованості бюджету". Це дійсно так, але жодній дер­жаві, а часто й органам місцевого самоврядування не вистачає коштів, які вони отримують у відповідні бюджети шляхом обов'язкового методу їх мобілізації, оскільки видатки держави зростають швидше, ніж доходи. Тому з давніх часів держави, публічні органи застосовують позички. До них постійно звер­таються як підприємці, так і окремі громадяни, які, як прави­ло, одержують позички в банках. У держави є інший вихід: на публічні видатки держава та муніципальні органи залучають кошти на засадах добровільності, зворотності, строковості та відплатності. Такі запозичення в економічній та юридичній літературі прийнято називати державним і муніципальним кре­дитом.

Починаючи з 1995 р. в законодавстві України в поняття державного і муніципального кредиту почали включати як за­позичення, які бере держава або муніципальні органи, так і за­позичення юридичних і фізичних осіб у держави і муніципаль­ного органу, і гарантії, що дає держава позичальникам для одержання кредиту. Кошти, які запозичує держава і муніци­пальні органи й сплачує за них відсотки юридичним і фізич­ним особам (як резидентам, так і нерезидентам), складають державний і муніципальний борг. Із цим боргом і розплачується держава і муніципальні органи. Кошти, які складають дер­жавний і муніципальний борг, повертаються кредиторам з від­повідних бюджетів, тому відносини між державою (муніципаль­ними органами), як і встановлено Конституцією України (ч. 2 ст. 92), регулюються виключно нормами законів. Причому норми законів встановлюють порядок утворення та погашення державного внутрішнього і зовнішнього боргу; порядок випус­ку та обігу державних цінних паперів, їх види й типи.

Суспільні відносини в галузі державного і муніципального кредиту мають публічний характер. Із одного боку, у них бе­руть участь держава в особі уповноважених органів і муніци­пальні органи. Ці відносини завжди мають грошовий розпо­дільний характер, вони регулюються фінансово-правовими нор­мами, оскільки позичальникам потрібні кошти для покриття потреб публічного характеру. Ці відносини виникають за воле­виявленням кредиторів, які укладають кредитні угоди; придбавають цінні папери, емітовані державою, або одержують гаран­тійне зобов'язання від держави, що надається за одержувача кредиту. Вони мають специфічні особливості, чим відрізняють­ся від інших видів фінансових відносин.

Позичальником у цих відносинах виступають органи держави або місцевого самоврядування. І не зважаючи на те, що вони позичальники, всі умови відносин під час внут­рішніх кредитів установлюють саме вони, а не кредитори, яким належать кошти. Крім того, що позичальники визнача­ють умови відносин, вони як владні органи, що представляють публічний фінансовий інтерес, залишають за собою право змінити умови, якщо це буде конче потрібно державі або му­ніципальним органам.

Щороку в бюджеті передбачаються кошти, призначені для виплати боргу за запозиченнями.

Відносини, що виникають під час запозичення коштів дер­жавою або муніципальним органом, складні. Вони регулюють­ся нормами конституційного, фінансового та цивільного права.

Інститут державних та муніципальних запозичень — це врегульовані правовими нормами відносини, що виникають при запозиченні коштів від резидентів — юридичних та фізичних осіб, а також від інших держав та фінансових організацій на умовах добровільності, повернення, строковості, відплатності.

Відносини в галузі державного та муніципального запози­чення виникають тільки на добровільних засадах, тобто креди­тори — юридичні або фізичні особи купують цінні папери за власним бажанням за свої вільні кошти. Потенційні кредитори можуть і не купувати цінних паперів, але, якщо ку­пують, то тільки за умовами, встановленими позичальником.

Держава і муніципальний орган, позичаючи кошти в юри­дичних і фізичних осіб, в однобічному порядку встановлюють умови цих відносин, не надаючи суб'єктам, які виявили ба­жання придбати цінні папери, ніяких прав, крім права на ку­півлю цих цінних паперів і одержання в установлений державою термін відсотків, розмір яких установлено в постанові Ка­бінету Міністрів про випуск цього виду паперів, а також одер­жати номінальну вартість, незалежно від курсової вартості, за якою вони куплені, після закінчення терміну цих відносин. Держатель цінних паперів не може отримати назад витрачені на придбання цінних паперів кошти, якщо держава змінить умови запозичення.

Державні запозичення дають можливість одержати вільні кошти юридичних (вітчизняних та іноземних) і фізичних осіб, причому не безвідплатно, а з відсотками, і відстрочити необ­хідність використання завжди обмежених бюджетних коштів. Кредитори надають позички державі й муніципальним орга­нам цілком добровільно за будь-якої форми запозичення. При­чому державні й муніципальні запозичення одержуються тіль­ки за цільовим призначенням — з метою скорочення дефіциту бюджету.

Під державним або муніципальним боргом розуміють врегульовані фінансово-правовими нормами відносини суб'єк­тів держави й органів місцевого самоврядування щодо одер­жання кредитів (позик) у грошовій формі від юридичних і фізичних осіб як резидентів, так і нерезидентів на умовах зворотності, відплатності, строковості та добровільності.

Внутрішній державний борг — заборгованість держави громадянам та юридичний особам, які придбали цінні папери.

Відносини державного внутрішнього боргу регулюються Законом України "Про державний внутрішній борг України" від 1 вересня 1992 р. Держава запозичує кошти щороку, тому її борг складається із сум запозичень минулих років, за які держава ще не розрахувалася, і запозичень нових.

Внутрішній держаний борг виникає у зв'язку із залученням коштів від вітчизняних кредиторів у національній валюті.

Зовнішній державний борг — сукупність заборгованості держави за позичками на зовнішньому ринку. Він складається з:

—позик на фінансування державного бюджету та погашення зовнішнього державного боргу;

—позик на підтримку національної валюти;

—позик на фінансування інвестиційних та інституціональних проектів;

—гарантій іноземним контрагентам щодо виконання контракт­них зобов'язань у зв'язку з некомерційними ризиками;

— державних гарантій, що надаються Кабінетом Міністрів України для кредитування проектів, фінансування яких пе­редбачено державним бюджетом України.

Для того щоб запозичити кошти, необхідно знайти кредито­ра, домовитись з ним, в якій формі він зможе дати кредит, на який термін, під які відсотки, як йому треба їх сплачувати, а потім обслужити борг, який виникне через одержаний кредит, тобто державним боргом треба управляти.

Управління державним боргом — це сукупність відносин, урегульованих фінансово-правовими нормами, що виникають у зв'язку із запозиченням, визначенням кредиторів і умов роз­міщення, обслуговування і погашення внутрішніх і зовнішніх запозичень.

Таким чином, управління державним боргом, як і будь-яке управління, є процесом, який поділяється на три стадії, або етапи діяльності уповноважених державою органів із держав­ним боргом:

1) визначення внутрішнього чи зовнішнього кредитора й залу­чення держаних запозичень;

2) використання коштів;

3) обслуговування боргу та його погашення.

В управлінні державним боргом беруть участь: Кабінет Міністрів України, Міністерство фінансів України, Національ­ний банк України, Державне казначейство України.

Кабінет Міністрів України визначає порядок та умови здій­снення державного запозичення та надання державних гаран­тій. Він може змінювати умови угод щодо державного запози­чення та державних гарантій.

Державний борг складається з державного внутрішнього та державного зовнішнього боргу і не включає борг місцевих органів влади та державних підприємств. Розмір державного боргу розраховується у грошовій формі — як непогашена основна сума прямих боргових зобов'язань.

Державні боргові зобов'язання розподіляються на прямі та умовні.

Прямі боргові зобов'язання — це такі зобов'язання, в яких держава виступає безпосереднім позичальником шляхом випус­ку державних цінних паперів, укладення угод про позику або іншими шляхами, передбаченими законодавством України, включаючи кредити під гарантію держави, отримані розпоряд­никами коштів державного бюджету.

Умовні боргові зобов'язання беруться безпосередньо юри­дичними особами та гарантуються державою, в тому числі за кредитами МВФ, крім тих, коли кредити спрямовуються до державного бюджету.

Граничний розмір внутрішнього державного боргу України встановлюється щороку в Законі про Державний бюджет. Так, ст. 14 Закону про Державний бюджет України на 31 грудня 2006 р. визначила межу внутрішнього боргу у розмірі 18689481,2 тис. гривень та в сумі 1083911,9 тис. доларів США, а зовнішнього — в сумі, еквівалентній 9172389,7 тис. доларів США.

Для ефективного управління державним боргом потрібно дотримуватися таких принципів:

—безумовності, тобто забезпечення режиму виконання дер­жавою всіх зобов'язань перед інвесторами і кредиторами, які держава взяла на себе при підписанні угоди про позику;

—зниження ризиків — відшукувати такі позики, щоб макси­мально знижувати вплив коливань кон'юнктури світового ринку капіталів;

—оптимальності структури — підтримання оптимальної струк­тури боргових зобов'язань за термінами обертання і пога­шення;

—зберігання фінансової незалежності — підтримка оптималь­ної структури боргових зобов'язань держави між інвестора-ми-резидентами й інвесторами-нерезидентами;

—прозорості — дотримання відкритості при випуску позик, забезпеченні доступу міжнародних рейтингових агентств до достовірної інформації про економічний стан у державі.

На стан державного боргу впливає економічна і політична ситуація в країні, ділова активність суб'єктів підприємницької діяльності. Перед державою завжди стоїть питання скорочення її як внутрішнього, так і зовнішнього боргу. Але держава в пер­шу чергу дотримується принципу безумовності — треба розрахуватися з боргами для підняття державного іміджу. Але кож­на держава використовує різні методи, які допомагають їй справлятися з економічними негараздами.

Зовнішній державний борг може бути у формі:

—державних боргових цінних паперів, що розміщуються се­ред нерезидентів за межами України;

—кредитів від урядів або представництв урядів;

—кредитів від іноземних фінансових установ, міжнародних фінансових організацій;

—інших дво- або багатосторонніх кредитів.

Україна має найбільш тісні зв'язки з Міжнародним валют­ним фондом (МВФ), Світовим банком (СБ) та Європейським банком реконструкції і розвитку (ЄБРР).

Кредити МВФ спрямовувалися НБУ на формування резер­вів та покриття дефіциту платіжного балансу. Міністерство фінансів одержувало допомогу на покриття бюджетного де­фіциту та обслуговування зовнішнього боргу в іноземній ва­люті.

Світовий банк надає системні позики під реформування окремих секторів економіки із спрямуванням їх траншами до Державного бюджету, оплату за енергоносії, покриття дефіци­ту торгового балансу країни. Україна одержала позички від Світового банку на термін до 17 років із процентною ставкою близько 7% річних, іобто термін погашення довший, відсотко­ва ставка нижча порівняно з традиційними позиками на між­народному ринку капіталу.

Європейський банк реконструкції і розвитку (ЄБРР) здійс­нює зовнішнє пряме та спільне фінансування інвестиційних проектів. Основні об'єкти кредитування ЄБРР — це приватний сектор та об'єкти ключової інфраструктури (малий та середній бізнес, енергетичний сектор, телекомунікації, система водопоста­чання, агропромисловий комплекс, готельна інфраструктура)'.

Державні запозичення — залучення державою коштів та іншого майна на умовах строковості, платності та повер­нення.

Розрізняють зовнішні та внутрішні запозичення:

–– державне і муніципальне внутрішнє запозичення, коли дер­жава або орган місцевого самоврядування випускають дер­жавні або муніципальні цінні папери, що розміщуються на внутрішньому ринку;

—державне і муніципальне зовнішнє запозичення, коли дер­жава або міська рада із населенням понад 800 тис. Жителів укладають угоди про позику та випуск державних цінних паперів, що розміщуються на зовнішньому ринку.

Державне запозичення дозволяється тільки для фінансуван­ня дефіциту державного бюджету, підтримки платіжного балан­су та поповнення валютних резервів.

Бюджетний кодекс встановив граничний рівень державного боргу: він не повинен перевищувати 60 відсотків фактичного річного обсягу валового внутрішнього продукту України.

У разі перевищення граничної величини боргу (60% ВВП) Кабінет Міністрів зобов'язаний вжити заходи для приведення цієї величини у відповідність до положень Бюджетного кодексу.

Кабінет Міністрів України невідкладно інформує про це Верховну Раду України та подає у двотижневий термін пропо­зиції про внесення змін до Закону про Державний бюджет.