Понятие и задачи юридической экспертизы

Юридическая экспертиза нормативного правового акта - это исследовательская деятельность, проводимая для оценки соот­ветствия проекта другим нормативным правовым актам (более высокой или равной юридической силы) и правилам юридической техники в целях обеспечения единства правового пространства и высокого качества нормативных правовых актов. Кроме того, при проведении экспертизы проверяется соблюдение порядка про­хождения и предварительного согласования проекта нормативного правового акта.

В качестве основных целей юридической экспертизы можно выделить:

- обеспечение единства правового пространства;

- принятие нормативных правовых актов, не противоречащих законодательству Российской Федерации и региона;

- подготовка предложений по устранению нарушений, содер­жащихся в экспертируемом нормативном правовом акте.

В то же время встречается и довольно узкое понимание юриди­ческой экспертизы, заключающееся лишь в проверке соответствия нормативного правового акта действующему законодательству.

Оценка соответствия того или иного нормативного правово­го акта правилам юридической техники является весьма важным элементом юридической экспертизы.

Задача эксперта заключается в том, чтобы оценить, насколь­ко содержание и форма экспертируемого проекта соответствуют правилам правотворческой техники, и предложить вариант уст­ранения несоответствий, если таковые имеются. Все это должно найти отражение в экспертном заключении.

Выделяют два этапа прове­дения правовой экспертизы: исследовательский этап, направлен­ный на изучение объекта экспертизы, и этап составления эксперт­ного заключения.

Юридическая экспертиза предполагает оценку:

- формы нормативного правового акта;

- его целей и задач, предмета правового регулирования;

- компетенции органа, принявшего нормативный правовой акт;

- порядка принятия, обнародования (опубликования) на пред­мет соответствия требованиям законодательства;

- соответствия другим нормативным правовым актам;

- соответствия содержания и формы проекта нормативного правового акта правилам юридической (правотворческой) тех­ники.

Как правило, не проводится юридическая экспертиза отме­ненных или признанных утратившими силу актов.

Министерство юстиции Российской Федерации в приказе от 29.10.2003 г. № 278 рекомендует цели, задачи и предмет правово­го регулирования акта анализировать на предмет их соответствия основам конституционного строя Российской Федерации, соблюдения основных прав и свобод человека и гражданина, а также рассмотреть с точки зрения соответствия разграничению предме­тов ведения Российской Федерации и субъектов Российской Фе­дерации, установленному Конституцией Российской Федерации (ст.ст. 71, 72, 73, 76) и федеральными законами.

При изучении состояния правового регулирования в соответ­ствующей сфере рекомендуется выявить место рассматриваемо­го акта среди других правовых актов, действующих в указанной сфере, и их соотношение. Прежде всего эксперту следует установить, во исполнение или в соответствии с каким федеральным законом (иным федеральным актом) принят акт, соответствуют ли правовые основания, обусловившие его принятие, основаниям, указанным в Конституции Российской Федерации и федеральном законодательстве. В целях изучения состояния правового регулирования важно проанализировать не только федеральные законы и подзаконные акты, но и решения Конституционного Суда Российской Федерации, затрагивающие соответствующие правоотношения, а также иных органов судебной власти Россий­ской Федерации. Следует также учесть все изменения (дополне­ния), внесенные в федеральные нормативные акты, а также в акты субъекта Российской Федерации.

Анализируя положения актов, имеющих комплексный характер (в частности, кодексов), необходимо иметь в виду, что существуют также законы, определяющие порядок их введения в действие и устанавливающие особенности применения некоторых положе­ний данных правовых актов. Такие положения содержит, напри­мер, Федеральный закон от 5 августа 2000 г. № 118-ФЗ «О вве­дении в действие части второй Налогового кодекса Российской Федерации и внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации о налогах».

Особого внимания требует оценка компетенции органа государственной власти субъекта Российской Федерации на приня­тие акта. Основные полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации установлены ст.ст. 5, 18, 21 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих при­нципах организации законодательных (представительных) и испол­нительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Кроме того, целый ряд федеральных законов также содержит соответствующие положения, закрепляющие полномочия субъектов Российской Федерации (Налоговый кодекс Российской Федерации, Бюджетный кодекс Российской Федерации, Градостро­ительный кодекс Российской Федерации и другие).

Анализ конкретных правовых норм является наиболее слож­ным этапом проведения юридической экспертизы и, как прави­ло, выходит за рамки буквального сопоставления положений акта и норм федерального законодательства. Следует изучить смысл нормы, а также правовые последствия ее применения. В некото­рых случаях рекомендуется рассмотреть несколько правовых ак­тов, содержащих части нормы (например, диспозитивная часть и санкции могут содержаться в различных актах).

В ходе юридической экспертизы Министерством юстиции Рос­сии рекомендуется оценить также соблюдение правил юридической техники при подготовке акта, т.е. наличие набора реквизитов, построение, правильность использования юридической термино­логии. Соответствующие правила формально не установлены на федеральном уровне, однако по сложившейся практике акт, как правило, имеет следующие элементы:

- форма акта;

- наименование органа, принявшего акт (в целях определения компетенции данного органа);

- название акта, в котором должен быть в краткой форме от­ражен предмет правового регулирования и которое должно соот­ветствовать содержанию правового акта;

- дата и место принятия и (или) подписания акта;

- номер акта;

- полное наименование должности лица, подписавшего акт;

- источник официального опубликования;

- дата (срок) вступления в силу.

При оценке юридических терминов рекомендуется проанали­зировать следующее:

- употребляется ли один и тот же термин в данном правовом акте в одном и том же значении;

- имеют ли термины общепризнанное значение;

- обеспечено ли единство понятий и терминологии с поня­тиями и терминологией, используемыми в федеральном законо­дательстве.

Общими для всех регионов несоответствиями актов Консти­туции Российской Федерации и федеральному законодательству являются:

- принятие органами государственной власти субъектов Рос­сийской Федерации актов и норм по предметам ведения Россий­ской Федерации в случае, если это не предусмотрено федераль­ным законодательством;

- принятие органами государственной власти субъектов Рос­сийской Федерации актов и норм, нарушающих принцип разде­ления властей;

- включение в правовой акт норм и положений, противореча­щих нормам Конституции Российской Федерации и другим ак­там федерального законодательства.

Основными признаками несоответствия правового акта феде­ральному закону являются:

- отсутствие правовых оснований, которые в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными закона­ми необходимы для издания правового акта;

- принятие правового акта во исполнение отмененного феде­рального закона;

- неправильный выбор федерального закона, примененного при принятии правового акта;

- принятие правового акта органом, в компетенцию которого это не входит, либо издание с превышением полномочий, предо­ставленных данному органу;

- нарушение порядка принятия правового акта;

- иные признаки.

В законодательстве субъектов Российской Федерации, в том числе конституциях и уставах, часто воспроизводятся нормы Кон­ституции Российской Федерации и актов федерального законода­тельства. Вопрос о том, является ли это нарушением федерального законодательства, решается применительно к каждому конкрет­ному случаю.

Экспертное заключение на проект нормативного правового акта

По результатам проведения юридической экспертизы состав­ляется мотивированное экспертное заключение.

В экспертном заключении, как правило, отражаются следую­щие сведения:

- реквизиты акта, проходящего юридическую экспертизу (в случае, если проводится юридическая экспертиза акта с измене­ниями и дополнениями, то указываются реквизиты всех актов, вносящих изменения и дополнения, по которым осуществлялась юридическая экспертиза);

- повод (поводы) рассмотрения акта (принятие нового акта, внесение в него изменений (дополнений), принятие нового фе­дерального закона, поручение государственного органа или долж­ностного лица и другие);

- предмет регулирования и его соответствие сфере ведения субъекта Российской Федерации, совместного ведения Россий­ской Федерации и субъекта Российской Федерации или ведения Российской Федерации, установленной Конституцией Российс­кой Федерации (с указанием конкретных статей и пунктов);

- состояние нормативного регулирования в данной сфере (пе­речень актов федерального законодательства, на соответствие ко­торым рассматривался акт), необходимость и достаточность акта для урегулирования общественных отношений;

- оценка компетенции принявшего акт органа государствен­ной власти субъекта Российской Федерации;

- соответствие содержания акта Конституции Российской Фе­дерации и федеральным законам;

- соответствие формы и текста акта правилам юридической техники.

Согласно пункту 3 статьи 112 Регламента Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации правовое управление Аппарата Государственной Думы на основании резуль­татов правовой экспертизы законопроекта готовит заключение, в котором должны быть даны ответы на следующие вопросы:

а) соответствует или не соответствует законопроект Консти­туции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, основным отраслевым законода­тельным актам? Если в заключении устанавливается несоответс­твие законопроекта Конституции Российской Федерации, фе­деральным конституционным законам, федеральным законам, основным отраслевым законодательным актам, то должно быть указано, какому акту не соответствует законопроект и в чем вы­ражается это несоответствие;

б) не нарушена ли внутренняя логика законопроекта, нет ли противоречий между разделами, главами, статьями, частями и пунктами законопроекта? Если такие противоречия есть, они должны быть названы конкретно, а также необходимо дать рекомендации, как можно устранить противоречия;

в) полностью ли приведен перечень актов федерального зако­нодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приос­тановлению, изменению или принятию в связи с принятием дан­ного законопроекта. Если приведен неполный перечень актов, то следует акты, которые в этом перечне не приведены, указать.

При составлении заключения о несоответствии акта федераль­ному законодательству рекомендуется наиболее точно описать конкретные нормы рассматриваемого акта, противоречащие по­ложениям Конституции Российской Федерации и (или) феде­ральным законам, а также иным актам, принимаемым органами государственной власти Российской Федерации в соответствии с их компетенцией. При этом не всегда целесообразно переписы­вать (воспроизводить) нормы акта, достаточно изложить именно ту его часть, которая содержит несоответствия.

Следует отметить, что существует два вида экспертных заклю­чений:

- заключения, в которых оценка соответствия формы и со­держания проекта правилам правотворческой (законодательной) техники занимает самостоятельное положение и является обяза­тельным элементом заключения.

- заключения, в которых основное внимание уделено оценке соответствия экспертируемого проекта нормативным правовым актам равной или более высокой юридической силы, при этом оценка соответствия проекта правилам правотворческой (зако­нодательной) техники не является обязательным элементом за­ключения.