Проблемы определения даты официального опубликования нормативного правового акта

Как уже отмечалось, согласно Федеральному закону о поряд­ке опубликования законов официальным опубликованием феде­рального конституционного закона, федерального закона, акта палаты Федерального Собрания считается первая публикация его полного текста в «Парламентской газете», «Российской газете» или «Собрании законодательства Российской Федерации». Таким образом, существует три официальных источника опубликования. Дата официального опубликования закона позволяет определить момент вступления закона в силу. Однако все три названных ис­точника официального опубликования выходят в свет в разное время. Так, «Собрание законодательства Российской Федерации» выходит раз в неделю, а «Российская газета» почти каждый день. Например, Федеральный закон от 24.07.2007 г. № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» был опубликован в «Соб­рании законодательства Российской Федерации» 30.07.2007 г., а в «Российской газете» — 01.08.2007 г. Отдельные нормы данного Закона вступают в силу с момента его официального опублико­вания. В этой связи не ясно, вступают они в силу с 30 июля 2007 года или с 1 августа.

Имеет место два вари­анта разрешения этой ситуации.

1-й вариант — его сторонники считают, что датой официальной публикации в этом случае не может являться дата публикации в «Собрании законодательства Российской Федерации». В качестве основного аргумента приводится постановление Конституционного Суда РФ от 24 октября 1996 г. № 17-П, в котором на кон­кретном материале рассматривается порядок определения даты официального опубликования акта. Суть доводов в следующем: «Российская газета» является ежедневной газетой, и проставляе­мая на ней дата является датой, когда опубликованный в газете за­кон реально доходит до адресатов; в отличие от газеты «Собрание законодательства Российской Федерации» является еженедель­ным изданием, дата которого совпадает с датой его подписания в печать и не является датой поступления журнала в продажу или по подписке, т.е. реально «Собрание законодательства» доходит до адресатов значительно позже (на практике — через 1,5—2 не дели после указанной на нем даты). Следовательно, правильнее будет считать первой официальной публикацией публикацию в «Российской газете».

Такая позиция находит подтверждение и в разъяснениях феде­ральных органов исполнительной власти, и в решениях судебных органов. Например: Федеральная таможенная служба, сообщая о вступлении в силу постановления Правительства Российской Федерации от 07.04.2005 г. № 202, которое опубликовано в «Соб­рании законодательства Российской Федерации» раньше, чем в «Российской газете», прямо указывает, что оно официально опуб­ликовано 12 апреля 2005 года в газете «Российская газета» № 74 и вступает в силу с 12 мая 2005 года (телетайпограмма ФТС РФ от 15.04.2005 № ТФ-837).

Аналогичный подход применяет Пленум Высшего Арбитраж­ного Суда РФ и разъясняет, что пункт 3 статьи 231 Федерального закона от 26.10.2002 г. № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкрот­стве)» вступил в силу с 02.11.2002 (постановление Пленума ВАС РФ от 08.04.2003 г. № 4). Указанный пункт должен был вступить в силу со дня официального опубликования. Закон был опубли­кован в «Собрании законодательства» 28.10.2002, в «Российской газете» - 02.11.2002.

2-й вариант подхода к решению проблемы первой официальной публикации — формальный и основывается на нормах Федераль­ного закона от 14.06.1994 г. № 5-ФЗ: тот источник, который имеет наиболее раннюю дату, и будет первым официальным опублико­ванием нормативного акта. Следовательно, если дата «Собрания законодательства» более ранняя, чем дата «Российской газеты», то и нужно определять первую публикацию по «Собранию зако­нодательства». Эту позицию также можно проиллюстрировать на примере: Федеральный арбитражный суд Восточно-Сибирского округа разъяснил, что Федеральный закон от 24.02.2004 г. № 5-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об акционерных обществах» был официально опубликован 15.03.2004 в «Собрании законодательства Российской Федерации» и с этой даты всту­пил в силу (постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 12.05.2005 г. № А74-3716/04-Ф02-2008/05-С2). В «Российской газете» Закон был опубликован 17.03.2004.

Учитывая высокий авторитет разъяснений Конституционного Суда Российской Федерации, представляется более верным первый вариант решения данной проблемы. В то же время это не исключает возможности федеральному законодателю разрешить возникшую коллизию путем внесения соответствующих измене­ний в законодательство.

Тема 19. Планирование законотворческой работы

Понятие и значение планирования законотворческой работы

Организация работы по планированию

Понятие и значение планирования законотворческой работы

Создание эффективной правовой системы требует научно-обос­нованного перспективного планирования законодательных работ.

Под планированием законодательной деятельности принято понимать деятельность по формированию программы внесения, рас­смотрения, принятия и одобрения проектов законов.

Планы законопроектных работ позволяют комплексно подхо­дить к законодательному регулированию общественных отноше­ний с выделением его приоритетных направлений в зависимости от социальных потребностей.

Планирование законотворческой деятельности положительно влияет на качество разрабатываемых законопроектов, посколь­ку в определенной степени даже понуждает разработчиков бо­лее тщательно определять необходимость регулирования тех или иных общественных отношений, не выходить за рамки компетен­ции законодательных органов субъектов Федерации и сократить возможность противоречия нормативно-правового акта субъек­та Российской Федерации Конституции Российской Федерации, федеральному законодательству.

Планирование, как правило, бывает текущее - на один год и перспективное — сроком на два и более. В планах определяются основные направления развития законодательства субъектов Рос­сийской Федерации.

Организация работы по планированию

Предложения, включенные в перспективные планы законо­проектных работ, учитываются и конкретизируются при подго­товке текущих планов.

Вопросы для включения в текущие и перспективные планы законопроектных работ разрабатываются депутатами, комитетами и комиссиями законодательных органов субъектов Российской Федерации, иными органами государственной власти и органа­ми местного самоуправления, обладающими правом законода­тельной инициативы.

Законопроекты, содержащиеся в плане, должны иметь назва­ние и краткое изложение предмета регулирования. Это дает более полную информацию о проектируемых законах.

Как правило, планы законопроектных работ включают в себя крупные тематические разделы, соответствующие в основном главным сферам жизнедеятельности общества: государственное строительство, экономика, социальная сфера, дорожное хозяйс­тво, жилищная политика и другое. Обязательно указываются кон­кретные исполнители, которым поручается подготовка законо­проектов проектов или мероприятий. Это могут быть структурные подразделения органов государственной власти, парламентские комитеты и научные учреждения.

Сроки, устанавливаемые для подготовки законопроектов, должны предусматривать время, достаточное для подготовки кон­цепции, ее обсуждения и оформления в положения конкретного законопроекта.

В планах законопроектных работ необходимо выделять акты, требующие первоочередного принятия, а затем указывать зако­нопроекты, которые необходимо принять в дальнейшем.

Для того чтобы запланированные проекты нормативных пра­вовых актов были успешно утверждены, необходимо надлежащим образом их разработать.

Процесс подготовки проектов нормативных правовых актов состоит из нескольких стадий:

1) выявление проблемы, требующей правового урегулирования. Определение целей, которые будут достигнуты в связи с приня­тием нормативного правового акта;

2) анализ действующего законодательства. Позволит учесть опыт урегулирования проблемы на федеральном и региональном уровнях, избежать дублирования;

3) разработка концепции нормативного правового акта;

4) оформление текста проекта нормативного правового акта и сопроводительных документов;

5) экспертная оценка (лингвистическая, правовая и т.п.);

6) в случае целесообразности учет общественного мнения (слу­шания, опрос и т.п.);

7) обсуждение со всеми заинтересованными лицами;

8) доработка нормативного правового акта с учетом замеча­ний и дополнений.

Планирование, основанное на научном подходе, позволя­ет предотвратить принятие законов, регулирующих отношения, не входящие в предмет закона, может воспрепятствовать нару­шению компетенции Российской Федерации и ее субъектов при принятии нормативных правовых актов. Планирование делает эффективной и своевременной работу по «расчистке» законода­тельства: устранению множественности актов, ликвидации уста­ревших или дублирующих друг друга актов, систематизации законодательства.