Новые правовые основы ОПБО

Как и раньше, ОПБО остается «интегральной частью» ОВПБ (п. 1 ст. 42 ДЕС). Вместе с тем Лиссабонский договор полностью сохраняет своеобразие процедур, присущих ее раз­работке и осуществлению, а также порядку принятия решений. Оставляет он без изменений и оговорки, касающиеся как осо­бого характера политики в области безопасности и обороны от­дельных государств, так и обязательств государств-членов по Североатлантическому договору (п. 2 ст. 42).

В области ОПБО Союз наделяется возможностями осущест­влять гражданские и военные операции за пределами его тер­ритории в целях «поддержания мира, предотвращения кон­фликтов и укрепления международной безопасности» (п. 1 ст. 42 ДЕС). Необходимые для этого гражданские и военные силы передаются Союзу государствами-членами. Причем госу­дарства-члены берут на себя обязательство их неустанно совер­шенствовать (п. 3 ст. 42). Они могут передавать ЕС также мно­гонациональные силы. Перечень операций, которые ЕС упол­номочивается проводить, включает операции по разоружению, оказанию содействия и постконфликтной реабилитации, а так­же операции в области борьбы с терроризмом, в том числе по «оказанию поддержки третьим странам в борьбе с терроризмом на их территории» (п. 1 ст. 43).

Решения по вопросам ОПБО принимаются единогласно. Каких-либо изъятий не предусматривается. Предложения о принятии таких решений вносят Высокий представитель или государство-член (п. 4 ст. 42). ЕК не обладает таким правом. В этих решениях определяются цели, масштабы и общие усло­вия их осуществления. Высокий представитель, действуя от имени Совета ЕС в тесном контакте с КПБ, обеспечивает не­обходимую координацию между гражданскими и военными компонентами операций.

Не дожидаясь окончательного согласования решения о со­вместной обороне (полностью преобразующего ЕС в оборон­ный союз), государства-члены принимают в отношении друг друга взаимные обязательства о предоставлении военной помо­щи в случае вооруженного нападения на одно из них. Лисса­бонский договор сделал обязательства по военной взаимопомо­щи более четкими и безальтернативными. В нем устанавливает­ся: «Если государство-член подвергается вооруженной агрессии на своей территории, остальные государства-члены обязаны предоставить ему помощь и содействие всеми имеющимися в их распоряжении средствами в соответствии со ст. 51 Устава Организации Объединенных Наций». Упоминается только, что данное обязательство не влияет на специфический характер по­литики отдельных стран ЕС в области безопасности и обороны. Одновременно оговаривается, что обязательства и сотрудниче­ство в данном отношении не противоречат обязательствам, вы­текающим из членства в НАТО, которое остается основой их коллективной обороны (п. 7 ст. 42).

Часть IV. Правовые основы обшей внешней политики

Глава 22. Институты, инструменты и основные направления

В тех случаях, когда государства-члены подвергаются терро­ристической атаке или когда они сталкиваются с техногенной катастрофой, в их отношении автоматически вступает в дейст­вие положение о взаимной солидарности. После террористиче­ских взрывов 11 марта 2004 г. в Испании лидеры ЕС поспеши­ли ускорить его включение в действующие политике-правовые документы. Положение о взаимной солидарности было инкор­порировано в Декларацию о борьбе с терроризмом, принятую Европейским советом 25 марта 2004 г. Для оказания помощи ЕС мобилизует все средства, находящиеся в его распоряжении, включая вооруженные силы, предоставляемые государствами -членами (п. 1 ст. 222 ДФЕС). В декларации, интерпретирующей положение о взаимной солидарности, приложенной к Лисса­бонскому договору, государства-члены зарезервировали за со­бой право самим определять, какую помощь потерпевшему они предоставят.

Государства, вооруженные силы которых отвечают более вы­соким требованиям и взявшие в отношении друг друга более твердые обязательства в том, что касается особенно сложных операций, могут устанавливать в рамках Союза «постоянное структурированное сотрудничество» (п. 6 ст. 42 ДЕС). Круг го­сударств, готовых принять участие в таком сотрудничестве, за­ранее не определен. Согласованный Протокол, приложенный к Договору, содержит лишь критерии, которым должен соответ­ствовать их вклад в Силы быстрого реагирования ЕС, и закреп­ляет общие обязательства по наращиванию военных усилий, военного, военно-технического сотрудничества и совместного производства вооружений. В нем указывается, что государства-члены, ориентирующиеся на постоянное структурированное военное сотрудничество, обязаны подготовить для выполнения операций ЕС обеспеченные всем необходимым целевые удар­ные подразделения. Они должны иметь возможность развер­нуть их в течение от пяти до 30 дней и поддерживать в боевом состоянии сначала не менее одного, а впоследствии — до четы­рех месяцев. В ст. 46 ДЕС предусматривается, что государства-члены, удовлетворяющие приведенным критериям, уведомят Совет и Высокого представителя о своем намерении учредить постоянное структурированное военное сотрудничество. Не позже чем через три месяца Совет министров квалифицирован­ным большинством примет соответствующее решение после консультации с Высоким представителем. В структурированное

сотрудничество можно будет вступать. Из него разрешено вы­ходить. Определена и процедура исключения из постоянного структурированного военного сотрудничества. Квалифициро­ванным большинством принимаются только организационные решения. Все решения по существу структурированного со­трудничества принимаются в соответствии с требованием еди­ногласия (п. 6 ст. 46 ДЕС). Участвующие в нем страны по смыслу ст. 46 могут рассматриваться как группа государств, го­товых и способных к проведению военных и иных операций в рамках ОПБО от имени ЕС.

22.5. Основные направления политики безопасности

ЕС сравнительно недавно приступил к определению при­оритетов своей внешнеполитической деятельности и разработ­ке всеобъемлющей внешнеполитической стратегии и страте­гии в области безопасности. Поэтому выделить основные и наиболее репрезентативные направления довольно сложно. Каждое новое председательство по-своему расставляло акцен­ты, выдвигая на передний план то одни, то другие проблемы. В последние годы в повестке дня ЕС доминируют вопросы борьбы с терроризмом, организованной преступностью, рас­пространением ОМП. Однако сказать, что они относятся к его главным приоритетам, все же пока было бы неверно. Скорее Союз больше озабочен кризисным регулированием, гуманитарными проблемами и проблемами развития, повсеме­стной защитой и продвижением ценностей, на которых он основан. В географическом и страновом плане Союз поддер­живает интенсивный политический диалог с очень большим кругом государств, со всеми регионами и межгосударственны­ми объединениями. С 2003 г. он особенно активно занялся переосмыслением политики в отношении своего ближнего ок­ружения.

Особенностью внешнеполитической линии ЕС в отношении глобальных и актуальных международных проблем по-прежне­му остается то, что она может рассматриваться как вбирающая соответствующие национальные стратегии лишь условно. Внешнеполитические действия ЕС не отменяют и не замещают внешнеполитическую деятельность государств-членов. Не все­гда они носят и взаимодополняющий характер. Поэтому и уч­редительные договоры, и Лиссабонский договор настаивают в

Часть IV. Правовые основы общей внешней политики

Глава 22. Институты, инструменты и основные направления

первую очередь на том, чтобы страны ЕС выступали на между­народной арене с согласованных позиций, а предпринимаемые ими акции были максимально скоординированными. Задачи согласования и реализации комплексной скоординированной политики, необходимой для того, чтобы справиться с междуна­родными угрозами и вызовами нового поколения, остро стоят и перед самим интеграционным объединением. Ведь различные политики ЕС осуществляются разными методами. Участие ин­ститутов ЕС в их формировании и воплощении в жизнь раз­лично. Варьируются и компетенция ЕС, и возможности, кото­рыми его наделили государства-члены.

В том, что касается борьбы с терроризмом, ответ ЕС на со­бытия 11 сентября 2001 г. был быстрым и решительным. Союз чуть ли не моментально ввел в действие ряд разрабатывавших­ся длительное время директив. Последовала переналадка внут­ренних структур. Дополнительные функции получили Европол и Евроюст. Крупным шагом вперед в борьбе с терроризмом и организованной преступностью стало введение единого ордера на арест. При его разработке государства-члены сумели до­говориться об основных элементах определения терроризма. Были приняты общие позиции о замораживании счетов и ак­тивов лиц и организаций, связанных с международным терро­ризмом. ЕС методично выполнял План действий, принятый на Брюссельской сессии Европейского совета 21 сентября 2001 г. В него вошли пункты об усилении сотрудничества полицей­ских и судебных органов, согласовании универсальной всеобъ­емлющей конвенции и ряда более специальных договоров по борьбе с терроризмом. В Плане говорилось также о пресече­нии финансовой подпитки террористических сетей, укрепле­нии безопасности воздушных сообщений и координации гло­бальных действий ЕС. Впоследствии он неоднократно обнов­лялся. И все же действия Брюсселя по международной линии носили скорее дополнительный характер. Сотрудничество в борьбе с терроризмом, развернутое органами внутренних дел и безопасности, достраивается системой мер внешнеполитиче­ской направленности с некоторым запаздыванием. В числе та­ких мер — объединение усилий представителей дипломатиче­ских ведомств на международных форумах и в контактах с третьими странами, поддержка разработки международного инструментария противодействия терроризму, включение про­блематики борьбы с терроризмом в политический диалог с

третьими странами, лоббирование их скорейшего присоедине­ния к соответствующим международным договорам и соблюде­ния взятых обязательств на практике. Постепенно акцент пе­реносится на разработку мер военного характера. Им отводит­ся весомое место в Стратегии безопасности ЕС 2003 г. и обзоре ее реализации 2008 г. Лиссабонский договор возводит в разряд таких мер военные и гражданские миссии в рамках ОПБО. В их число соответственно попадают любые операции, начиная от акций по разоружению, спасению и оказанию по­мощи и кончая использованием ударных сил (п. 1 ст. 43 ДЕС). Специально оговаривается, что такие операции могут прово­диться для поддержки усилий третьих стран по противодейст­вию терроризму на их территории. В соответствии со ст. 222 ДФЕС о взаимной солидарности в случае террористического нападения ЕС преобразуется в отношении всех таких ситуаций в оборонительный союз. Государства-члены берут на себя обя­зательство действовать сообща, используя все и любые средст­ва, находящиеся в их распоряжении, включая военные, для предотвращения террористической угрозы, защиты демократи­ческих институтов и гражданского населения и оказания помо­щи государству, подвергнувшемуся террористическому нападе­нию.

К лету 2003 г. ЕС провел оценку угрозы террористических нападений нового поколения и предполагаемых форм воору­женного противодействия таким нападениям. Он приступил к созданию базы данных о военных средствах и возможностях за­щиты гражданского населения, находящихся в распоряжении государств-членов, от террористических актов, в том числе с применением химического, бактериологического, радиологиче­ского и ядерного оружия. Именно эти средства и возможности имеется в виду использовать в целях взаимопомощи. Кроме то­го, компетентными органами ЕС разработаны методы, про­цедуры и критерии организации с их помощью совместных действий по отражению террористических нападений и нала­живанию необходимого стратегического партнерства с НАТО.

С 2004 г. ЕС занялся утверждением комплексного подхода к борьбе с терроризмом. Правда, основной акцент, как и раньше, был сделан на мерах внутренней безопасности, а борьба с тер­роризмом увязана с проблематикой защиты прав человека и господства права как основы эффективности предпринимаемых действий. Создан пост координатора ЕС по борьбе с террориз-

Часть ГУ. Правовые основы общей внешней политики

Глава 22. Институты, инструменты и основные направления

мом. Принято Рамочное решение, касающееся борьбы с терро­ризмом. В конце 2008 г. оно было пересмотрено с учетом накопленного опыта. Согласована Директива о выплате ком­пенсаций жертвам преступных действий. Приняты регламент, касающийся расширения спектра функций Шенгенской ин­формационной системы, и решение Совета ЕС о создании сис­темы визовой информации. Заключено соглашение между Ев-рополом и Евроюстом. В рамках Европола воссоздана целевая группа по борьбе с терроризмом. К регулярным встречам при­ступили руководители служб безопасности. Укреплены соответ­ствующие подразделения Совета министров внутренних дел. В Генеральном секретариате Совета ЕС создана структура по сбору и анализу информации обо всех аспектах террористиче­ской угрозы. Утверждена дорожная карта мер для реализации на национальном уровне. Разработан глобальный подход к пре­сечению финансовой подпитки терроризма. Принята глобаль­ная стратегия надежной охраны от террористических посяга­тельств уязвимых центров инфраструктуры. Усилена целевая группа руководителей полицейских служб. Достигнуто согла­шение об обмене информацией в отношении преступлений терроризма. В международном плане ЕС занялся осуществле­нием политики мейнстриминга борьбы с терроризмом, озна­чающей перевод ее в ведущий приоритет международного сотрудничества и интенсификацию взаимодействия по этой проблематике со всеми ведущими государствами и междуна­родными организациями. Вопросы предотвращения и пресече­ния преступлений терроризма теперь уже включаются в качест­ве обязательного и ключевого элемента в политический диалог с третьими странами. Предмет консультаций — ратификация и соблюдение международных актов (в частности, 16 антитерро­ристических конвенций и протоколов ООН и ее Всемирной ан­титеррористической стратегии), ужесточение мер в финансовой области, совместное противодействие факторам, порождающим терроризм, нераспространение и контроль за вооружениями. В 2008 г., например, для еще более тесного сотрудничества с Вашингтоном на этом направлении учреждаются диалоги ЕС-США по международному праву и борьбе с терроризмом и по борьбе против финансирования терроризма. К 2010 г. регуляр­ные консультации запускаются со всеми «проблемными» стра­нами. После террористических актов в Испании 11 марта 2004 г. главная задача — поставить на службу борьбе с терро-

ризмом весь имеющийся у ЕС инструментарий внешних дейст­вий, включая содействие развитию, подчинить этой цели и ОВПБ, и ОПБО.

К числу важнейших слагаемых борьбы с терроризмом поли­тико-правовые акты ЕС относят все более активно проводимую им политику противодействия распространению оружия массово­го поражения и средств его доставки, являющуюся одновремен­но крупным самостоятельным направлением ОВПБ. Брюсселем утверждены Базовые принципы такого противодействия. Осу­ществляется постоянно актуализируемый План действий. В июне 2003 г. Европейский совет принял Декларацию о нерас­пространении ОМП; в декабре 2003 г. — Стратегию действий против распространения ОМП. 1 июля 2004 г. Совет ЕС торже­ственно подтвердил коллективное обязательство всех стран ЕС предпринимать все необходимые меры для реализации соответ­ствующих инициатив ООН, и прежде всего Резолюции СБ № 1540 (2004), касающейся национальных действий и между­народного сотрудничества на всех уровнях по предотвращению и пресечению торговли ОМП, средствами доставки и относя­щимися к ним материалами.

Стратегия квалифицирует политику противодействия рас­пространению в качестве «центрального элемента» внешних действий ЕС, настаивая на том, чтобы она осуществлялась комплексно с использованием всего имеющегося в распоряже­нии Союза инструментария. Провозглашаемая цель — предот­вращать развертывание программ производства и (или) пере­дачи ОМП где бы то ни было в мире, добиваться их заморажи­вания и, насколько возможно, полной и окончательной ликвидации. Согласно Стратегии ставка делается в первую оче­редь на использование международно-правового, политическо­го и дипломатического инструментария, мейнстриминг темати­ки нераспространения (по типу подробно описываемого ниже по вопросам защиты прав человека). К их числу относятся укрепление и универсализация международно-правовых режи­мов нераспространения ОМП, запрета производства отдельных его видов и их уничтожения на основе многосторонних догово­ров по ядерному, химическому и бактериологическому оружию; разработка новых договоров; ужесточение международных и национальных механизмов контроля; повышение эффективно­сти инспекций и внедрение ее новых разновидностей. В этом же ряду стоят поддержка международных органов и организа-

Часть IV. Правовые основы общей внешней политики

Глава 22. Институты, инструменты и основные направления

ций, занимающихся мониторингом выполнения государствами международных обязательств, предоставление им дополнитель­ной финансовой и технической помощи; криминализация на­рушений режима нераспространения ОМП; оказание содейст­вия третьим странам в использовании зарубежного опыта. Вме­сте с тем в Стратегии указывается, что при определенных обстоятельствах использования лишь мирных средств может оказаться недостаточно. В этих случаях ЕС оставляет за собой право прибегать к принудительным мерам, предусматриваемым гл. VII Устава ООН и общим международным правом. Главное своеобразие Стратегии заключается в признании того, что од­ним давлением и принуждением желаемого результата не до­биться. Нужны также и позитивные стимулы. Необходима неустанная забота об устранении причин, заставляющих госу­дарства и субгосударственные образования стремиться к обла­данию ОМП. Поэтому ЕС намерен добиваться целей нераспро­странения ОМП, в том числе и через укрепление региональных и субрегиональных систем коллективной безопасности, предо­ставление гарантий безопасности, урегулирование международ­ных и внутренних конфликтов, оказание содействия развитию и предоставление помощи. На протяжении всего последнего десятилетия ЕС применял подход, сочетающий позитивные стимулы и жесткое давление, к Ирану и Северной Корее, доби­ваясь (правда, без особого успеха) сворачивания осуществляе­мых ими ядерных программ.

С тем чтобы обеспечить последовательную реализацию Стратегии и ее регулярную актуализацию, Союз предусмотрел, что Совет ЕС в формате министров иностранных дел подводит итог ее имплементации каждые полгода. 8 декабря 2008 г. по результатам очередного обзора Совет ЕС принял документ о «новых направлениях действий» в этой области, уточняющий цели Стратегии и методы ее реализации. Себе в заслугу, в част­ности, он поставил включение положений о нераспростране­нии в новое поколение заключаемых им рамочных соглашений и соглашений об ассоциации с третьими странами (Южная Ко­рея, Сирия, Ливия и др.). Для каждодневного контроля за со­блюдением Стратегии в Генеральном секретариате Совета ЕС создано специализированное подразделение, работающее в ре­жиме центра по мониторингу. На него возложены функции сбора и обработки информации и разведывательных данных. Он поддерживает тесный контакт с Центром ситуационного

анализа ЕС. ЕК подключена к его деятельности в полном объ­еме.

В начале тысячелетия терроризм и угроза распространения ОМП превратились в наиболее жгучие глобальные проблемы. Такие ведущие направления внешних действий ЕС и ОВПБ, как помощь развитию, защита прав человека и демократиче­ских институтов, охрана окружающей среды, за исключением разве только борьбы с изменениями климата, с точки зрения их медийного освещения оказались в тени. Однако их приоритет­ность для ЕС нисколько не уменьшилась.

Согласно официальной позиции Брюсселя помощь развитию решает несколько взаимосвязанных задач системного порядка. Она помогает преодолению бедности, отсталости и нищеты и способствует устранению неравенства между государствами и народами, что необходимо, в свою очередь, для надежного предотвращения конфликтов, эффективного контроля за ми­грацией, обеспечения стабильности и управляемости междуна­родных отношений. ЕС и государства-члены вносят опреде­ляющий вклад в осуществление помощи развитию, намного опережая в этом плане любые другие преуспевающие страны. При этом под развитием, помимо экономической составляю­щей, понимаются также улучшение качества жизни, удовлет­ворение базовых человеческих потребностей, надлежащее ис­пользование человеческого потенциала, предотвращение де­градации окружающей среды, забота о социальных правах граждан, борьба с коррупцией, наркобизнесом и т. д. Основ­ными инструментами помощи развитию являются включение стран-получателе и в мировую экономику, открытие рынков, предоставление преференциальных торговых режимов, поощ­рение регионального сотрудничества и создания зон свободной торговли, содействие индустриализации и повышению кон­курентоспособности, оказание собственно помощи в форме кредитов на льготных условиях, списания долгов, создания стабилизационных механизмов, финансовых вливаний. Обоб­щенный критерий результативности ее оказания изложен в со­общении ЕК «Развивающиеся страны, международная торгов­ля и устойчивое развитие: роль Общей системы преференций Сообщества на десятилетие с 2006 по 2015 годы» от 7 июля 2004 г. В конечном счете, указывается в сообщении, помощь должна вести к избавлению развивающихся стран от экономи­ческой зависимости. Согласно приводимым в нем статистиче-

Часть IV. Правовые основы общей внешней политики

I лава 22. Институты, инструменты и основные направления

ским данным, Общая система преференций введена в отноше­нии 178 независимых государств и территорий. Под ее действие подпадет 7 тыс. наименований продуктов и изделий с тем или иным уровнем переработки. В данную номенклатуру входит основная масса промышленных товаров, производимых в раз­вивающихся странах, а также продукция сельского хозяйства и рыболовства. За период с 1993 по 2003 г. суммарная стоимость ввозимых в ЕС товаров, применительно к которым действует Общая система преференций, выросла до 53 млрд евро, или 5,6% общего объема импорта. Для сравнения аналогичные цифры по США составили 16,4 млрд евро, или 1,4%. И это при том, что ВТО снизила или отменила пошлины в отноше­нии целых классов товаров.

Основными получателями помощи являются около 80 стран, входящих в группу стран АКТ и примыкающих к ней. Цели, принципы, условия, порядок и правовой режим ее предостав­ления устанавливаются сменяющими друг друга многосторон­ними договорами о торговле и развитии между Союзом и его государствами-членами, с одной стороны, и развивающимися странами — с другой. Первоначально такие договоры были за­ключены Сообществом со странами Африки. Ими стали первая и вторая Яундские конвенции. Они были подписаны соответст­венно в 1963 и 1969 гг. в г. Яунде (Камерун) сроком на пять лет. В состав участников последующих четырех договоров захо­тели войти государства и других регионов планеты. В 1975 г. было подписано первое соглашение ЕЭС—АКТ между девятью государствами — членами интеграционного объединения и 46 странами АКТ. Оно получило известность как I Ломейская конвенция по месту подписания в г. Ломе (Того). Участниками II Ломейской конвенции 1979 г. стали уже 56, III Ломейской конвенции 1984 г. — 65 стран АКТ. В 1989 г. 12 государств — членов Сообщества и 69 стран АКТ подписали IV Ломейскую конвенцию. Она действовала в течение 10 лет. 23 июня 2000 г. в г. Котону (Бенин) 15 стран ЕС, 71 страна АКТ и шесть остров­ных государств Тихоокеанского региона подписали новое со­глашение — Договор о партнерстве между государствами Афри­ки, Карибского бассейна и Тихоокеанского региона, с одной стороны, и Европейским Сообществом и его государствами-членами — с другой. Договор рассчитан на 20 лет. В отличие от всех предьщущих актов он предусматривает поэтапный переход к новому торговому режиму, основанному на принципах вза-

имности, который постепенно должен будет заменить односто­ронние преференции. Сначала планируется заключить регио­нальные соглашения об экономическом сотрудничестве с гото­выми к этому странами. Они подготовят создание свободных экономических зон к 2020 г. В отношении менее развитых стран АКТ преференциальный режим сохранится. На осущест­вление проектов, предусмотренных Договором Котону, ЕС предполагал выделить в течение пяти лет от 13,5 млрд до 22,5 млрд евро.

Помощь развитию, которую Брюссель планирует оказывать в 2006—2016 гг., будет отвечать следующему набору критериев. Она органически вписывается в приоритеты торговой политики ЕС и ОВПБ. Оказывается в соответствии с требованиями ВТО без дискриминации и применительно к целым категориям ее получателей. Дополнительные выгоды предоставляются тем развивающимся странам, которые согласились следовать неко­торому набору международных договоров и наиболее автори­тетных универсальных деклараций. Это документы в области защиты прав человека и социальных прав трудящихся, охраны окружающей среды, эффективного управления, борьбы с неза­конным производством и оборотом наркотиков и некоторые другие. Дополнительные выгоды отзываются, следуя опреде­ленной процедуре, в случае негативного заключения осуществ­ляющих мониторинг международных организаций. Метод кну­та и пряника используется гораздо жестче и настойчивее, чем в прошлом. Особый упор делается на оказании помощи наиме­нее развитым странам, странам с недифференцированной эко­номикой, находящимся в неблагоприятных условиях и постра­давшим от пандемий и стихийных бедствий. Так, все произво­димые ими товары ввозятся в ЕС беспошлинно. Квотирование на них также не распространяется. Максимально стимулирует­ся региональная кооперация. ЕС регулярно проводит оценку эффективности проводимой политики и вносит в ее осуществ­ление необходимые коррективы.

Другим безусловным приоритетом ОВПБ и внешних дейст­вий ЕС является забота о защите прав человека и демократиче­ских установлений. Практически все институты и органы ЕС проявляют исключительно большую активность в продвижении прав человека на международной арене. Распределение ролей между ними складывается следующим образом. Европейский совет, Совет ЕС, ЕК разрабатывают политику, принимают ре-

Часть IV. Правовые основы общей внешней политики

Глава 22. Институты, инструменты и основные направления

шения, занимаются их осуществлением. Высокий представи­тель по ОВПБ, ЕК, делегации ЕС работают на оперативном уровне. Они тесно координируют политику с государствами -членами, их посольствами в третьих странах и представитель­ствами при международных организациях. Большую медиати-ческую роль играет Европарламент. Он выступает вдохнови­телем внешнеполитической деятельности ЕС в области прав человека. В этих целях им широко используется классический парламентский инструментарий — дебаты, резолюции, декла­рации, запросы, а также заслушивание сообщений предсе­дательства и ЕК, составление тематических и ежегодных до­кладов, двусторонние межпарламентские контакты, участие в одобрении соглашений с третьими странами. Ни судебная си­стема ЕС, ни омбудсман, ни Агентство ЕС по фундаменталь­ным правам к международной деятельности не подключены. Они вносят огромный вклад в защиту и обеспечение прав чело­века внутри ЕС, контроль за соответствием внутреннего права ЕС требованиям уважения прав человека. Но внешними аспек­тами прав человека они не занимаются.

Инструментарий международной деятельности ЕС в данной области чрезвычайно разнообразен. В целях продвижения сво­их подходов ЕС настойчиво использует методы экономического давления. Так, в программы подготовки стран — кандидатов на вступление в ЕС, договоры об ассоциации, торговле и сотруд­ничестве, торговле и партнерстве, техническом и финансовом содействии, о предоставлении преференций и т. д. вводится по­ложение, дающее Брюсселю возможность приостанавливать их действие в случае нарушения прав человека в одностороннем порядке (так называемое правило обусловленности). ЕС вклю­чает также проблематику прав человека в стратегии сотрудни­чества во имя развития, соглашения общего характера о сотруд­ничестве, заключаемые с региональными и субрегиональными организациями и объединениями.

Вопросам прав человека посвящена львиная доля общих ак­тов, в том числе позиций и действий ЕС, утверждаемых в рам­ках ОВПБ. Они подкрепляются широкой практикой демаршей, деклараций и внешнеполитических заявлений. Важным слагае­мым международной деятельности ЕС по правам человека яв­ляется координация позиций и совместные инициативы в международных организациях и на международных форумах. К их числу относятся прежде всего ООН и организации семей-

ства ООН, включая их главные и вспомогательные органы и проводимые ими мероприятия, Совет Европы и ОБСЕ. Демар­ши по различным аспектам прав человека могут предприни­маться им в рутинной, броской или конфиденциальной мане­ре. Декларации используются как в качестве предупреждения, так и для поощрения желательного для ЕС развития событий. Наиболее часто в них выражается отношение Брюсселя к слу­чаям незаконного ареста, исчезновения людей, применения смертной казни, пыток, притеснения беженцев, внутренне пе­ремещенных лиц и лиц, обратившихся за политическим убе­жищем, внесудебных казней, нарушения свободы слова и ассо­циаций, пренебрежения требованиями справедливого судебно­го разбирательства, преследования правозащитников. С июня 2004 г. действует специальная директива ЕС о защите правоза­щитников и правозащитных организаций. Много заявлений принимается институтами ЕС по итогам выборов разного уровня. Ближе к концу десятилетия ЕС обновил подборку ди­рективных документов. Так, только за 2008 г. были приняты новые или пересмотренные ориентиры о насилии в отношении женщин и борьбе против всех форм дискриминации в их отно­шении, о правах ребенка, о борьбе против пыток, против смертной казни, о детях в условиях вооруженных конфликтов и др.

С 2001 г. ЕС осуществляет политику мейнстриминга прав человека. Под ней в документах ЕС понимается учет последст­вий, которые могут иметь внешнеполитические решения для защиты и обеспечения прав человека, при их подготовке, при­нятии и реализации, придание международной деятельности ЕС цельности и последовательности. Политико-правовым ос­нованием мейнстриминга послужили одобрение Советом ЕС сообщения ЕК о роли ЕС в продвижении прав человека и де­мократизации в третьих странах, отраженное в заключении Со-мета ЕС от 25 июня 2001 г., и принятые в его развитие Основ­ные ориентиры ЕС о диалоге по правам человека, утверж­денные Советом ЕС 13 декабря 2001 г. В Ориентирах указывается, что политический диалог по правам человека яв­ляется одним из главных инструментов политики ЕС «в отно­шении внешнего мира» и достижения общих целей обеспе­чения устойчивого развития, порядка и стабильности на меж­дународной арене. Их цель — определить роль диалога в глобальной стратегии осуществления ОВПБ и внешних деист-

IV. Правовые основы общей внешней политики

вий, облегчить его использование, повысить эффективность, информировать о Подходах ЕС третьи страны и международные организации. В документе выделяются несколько форм диало­га: систематически^ — на основе договоров с отдельными стра­нами, регионами | субрегионами; затрагивающий только про­блематику прав человека — велся с Ираном и Китаем; времен­ный, касающийся _и других аспектов ОВПБ, - с Кубой и Суданом; особняком стоит диалог в целях согласования пози­ций и действий щ международных форумах - с США, Кана­дой и другими союзниками ЕС. С 2007 г. Брюссель приступил к методическому расширению географических рамок диалогов и консультаций по правам человека. К концу 2008 г. они были начаты им с Арге^иной, Бразилией и Колумбией и всеми го­сударствами Средой Азии. Ряду стран, таких, например, как Мексика и Чили, |?с предложил интенсификацию диалога.

В Ориентирах провозглашается, что проблематика прав че­ловека, демократии _и господства права будет постоянно вклю­чаться в повестку д_{ня всех} будущих международных встреч с третьими государствами на всех уровнях, будь то встречи ми­нистров, заседания совместных комитетов или диалог, кото­рый ведется председательством, тройками, главами диплома­тических миссий или ЕК. ЕС резервирует за собой право в любой момент инициировать диалог с отдельными странами по конкретным во_Пр_Осам соблюдения прав человека. В стан­дартный набор обсуждаемых вопросов включаются подписа­ние, ратификация _и соблюдение международных договоров по правам человека, добросовестное отношение к международ­ным процедурам ц механизмам, отмена смертной казни, за­прет на применение пыток, борьба с любыми формами дис­криминации, права детей, равноправие женщин, свобода сло­ва, роль гражданского общества. В него входят также сотрудничество в отправлении правосудия, содействие демо­кратизации, повышение качества управления, предотвращение конфликтов, согласование позиций в преддверии и ходе про­ведения международных форумов. Ориентиры подробно регла­ментируют процедуру запуска и поддержания диалога. Приня­тию решения предшествует всесторонняя оценка ситуации в соответствующей стране, определение целей диалога, проведе­ние предварительных переговоров. Решение о запуске прини­мается Советом ес Его готовит Рабочая группа по правам че­ловека. На всех Этапах запуска и поддержания диалога она

Глава 22. Институты, инструменты и основные направления

тесно сотрудничает с другими упоминавшимися выше структу­рами ЕС. Диалог ведется на началах гибкости и прагматизма. Предпочтение отдается ведению диалога правительственными представителями из столиц или главами посольств в формате троек и организации заседаний в третьих странах. Цель — привлечь к участию в них максимально возможное число про­фильных министерств, ведомств и других государственных структур страны пребывания.

Методы и формы работы, используемые ЕС при реализации установок на мейнстриминг прав человека, характерны и для продвижения подходов Союза по тематике Международного уго­ловного суда и охраны окружающей среды. Сравнительно быстрое вступление в силу Статута МУС Брюссель считает своей пря­мой заслугой. Этого он усиленно добивался на протяжении 2001—2002 гг. с использованием таких инструментов ОВПБ, как демарши и политический диалог. Им было профинансиро­вано большое число региональных и субрегиональных конфе­ренций и семинаров в поддержку скорейшей ратификации Ста­тута и создания МУС. 11 июня 2001 г. Совет ЕС утвердил об­щую позицию, устанавливающую базисные принципы своей внешней политики в пользу скорейшего запуска МУС. Она бы­ла актуализирована им 20 июня 2002 г. К ней присоединились все ассоциированные страны. Кроме того, по рекомендации Европарламента 15 мая 2002 г. во исполнение общей позиции ЕС принял специальный План действий. Брюссель расценивает МУС как один из важнейших факторов сдерживания деструк­тивных тенденций в развитии международных отношений, про­филактики и пресечения наиболее опасных международных преступлений, предотвращения вооруженных конфликтов, ге­ноцида, межэтнических столкновений. Согласно его официаль­ной позиции МУС может оказать реальное содействие в фор­мировании стабильного, предсказуемого и управляемого меж­дународного порядка, который был бы основан на строгом и повсеместном следовании международному праву. К концу 2010-х гг. ЕС начинает активно пользоваться МУС и выдавае­мыми им ордерами на арест для давления на «проблемные» страны и правительства, а оказываемая им поддержка МУС становится одним из элементов более широкой стратегии борь­бы с безнаказанностью, в том числе за преступления против мира и человечности. В этом внешнеполитический курс ЕС

Часть IV. Правовые основы общей внешней политики

Глава 22. Институты, инструменты и основные направления

сильно расходится с внешнеполитическими установками США, отдающими предпочтение другим методам.

Серьезные противоречия между ними имеются и по вопросу об охране окружающей среды, хотя администрация Барака Обамы постаралась их сгладить. На своей территории ЕС с ус­пехом добивается целей устойчивого развития. Согласно учре­дительным договорам экологический фактор должен учиты­ваться им во всех областях деятельности, отнесенных к его компетенции, при осуществлении им любой политики. Но ре­шить в одиночку глобальную проблему сохранения озонового слоя или предотвращения дальнейшего потепления климата он не в состоянии. Поэтому во внешнеполитическом плане ЕС прилагает всемерные усилия к тому, чтобы ужесточить между­народно-правовое регулирование охраны окружающей среды, побудить или даже принудить третьи страны с использованием описанного выше инструментария присоединиться к соответст­вующим международным соглашениям и соблюдать их предпи­сания на практике. Экологическую проблематику Брюссель ак­тивно вплетает и в политический диалог, и в переговоры по экономическим вопросам как с развивающимися, так и с про-мышленно развитыми странами. В 2008—2009 гг. всю мощь своего внешнеполитического влияния ЕС сконцентрировал на убеждении третьих стран присоединиться к провозглашенным им целям существенного сокращения выбросов в атмосферу парниковых газов, чтобы предотвратить ускоряющееся измене­ние климата. Хотя надежды ЕС на заключение в рамках Копен­гагенской встречи по климату в декабре 2009 г. обязывающего документа не оправдались, он с удвоенной силой продолжил его лоббирование в последующий период.

Союз поддерживает институционально структурированные отношения с большинством стран и регионов планеты. Эти отно­шения могут быть оформлены либо многосторонними или дву­сторонними договорами, либо актами политико-правового ха­рактера. На их динамику большое влияние оказывало меняю­щееся председательство. Так, в тот период, когда Испания возглавляла Союз, Брюссель форсировал развитие связей с Ла­тинской Америкой. Финны большое внимание уделили станов­лению Северного измерения политики ЕС; чехи и шведы — Восточного партнерства. Греческое председательство предпочло сосредоточиться на Балканском измерении политики ЕС. Гер­мания пополнила ее в 2007 г. стратегией в пользу нового парт-

нерства со Средней Азией, реализация которой сразу же повела к значительной интенсификации контактов. Годом позже была запущена Черноморская синергия.

На протяжении 1990-х гг. и в первое десятилетие XXI в. гла­венствующим направлением внешней деятельности ЕС можно назвать подготовку к принятию в свои ряды большой группы стран Центральной, Восточной и Юго-Восточной Европы и Сре­диземноморья. При помощи так называемых европейских согла­шений, открывших для них единый внутренний рынок, ЕС экономически привязывает их к себе. Затем принимает про­граммы вступительного партнерства и проводит переговоры об условиях и сроках приема. С использованием разнообразных механизмов приобщения этих стран к своей деятельности, фи­нансовой поддержки и консалтинга ЕС подтягивает их к соот­ветствию «копенгагенским критериям членства» (названы по месту проведения сессии Европейского совета 21—22 июня 1993 г., принявшего на этот счет принципиальное решение). От стран-кандидатов требовалось иметь государственно-правовые институты, гарантирующие демократическое развитие, господ­ство права и соблюдение прав человека, включая защиту мень­шинств, конкурентоспособную рыночную экономику и законо­дательство, гармонизированное с правом ЕС. Комиссия осуще­ствляет мониторинг приспособления стран-кандидатов к правовым установлениям ЕС по 38 направлениям. Их количе­ство постоянно увеличивается. Она согласовывает с ними сро­ки переходных периодов и возможные отступления от соблюде­ния отдельных положений права ЕС. 16 апреля 2003 г., хотя ни ЕС, ни первая десятка кандидатов не успевают полностью под­готовиться к объединению, они подписывают договоры о вступ­лении. В них закрепляются конкретные взаимные обязательст­ва и основополагающие принципы, которые обязаны уважать все члены ЕС. В их числе принципы недискриминации, уваже­ния прав граждан, устранения таможенных пошлин и количе­ственных ограничений, предотвращения злоупотреблений мо­нопольным положением на рынке, справедливой конкуренции, свободного передвижения рабочей силы, самодеятельного насе­ления, предоставления услуг и движения капиталов. С 1 мая 2004 г., после ратификации договоров всеми сторонами, ЕС по­полняется 10 новыми членами, а с 1 января 2007 г. — Болгари­ей и Румынией. В очереди на вступление уже не один год стоит Турция. За время переговоров страна совершила огромный ры-

Часть IV. Правовые основы общей внешней политики

Глава 22. Институты, инструменты и основные направления

вок вперед к соответствию европейским стандартам. Но круп­нейшие державы ЕС опасаются, что в случае приема им при­дется делиться с ней властью и влиянием. Население же ЕС воспринимает Турцию как принадлежащую к чуждой ему куль­туре. Поэтому в очередных докладах Комиссии за 2008 и 2009 гг. о прогрессе, хотя и поддерживаются шаги Анкары по нормализации отношений с Ереваном и все последние ее внешнеполитические инициативы в регионе Большого Ближ­него Востока, к Турции предъявляется длинный список претен­зий. В них «с сожалением констатируется», что Турция достиг­ла скромных успехов на пути продолжения политических ре­форм, а ее политика в отношении Кипра, вопреки взятым на себя обязательствам, не отличалась особой конструктивностью. Наибольшие шансы на скорейшее вступление в ЕС имеют сей­час Исландия и Хорватия. В очередь на прием выстроились также все остающиеся вне ЕС Балканские страны. С ними Брюссель заключает типовые временные соглашения и согла­шения о стабилизации и ассоциации. Однако вне зависимости от сроков и перспектив их приема тематика расширения отно­шений с Турцией, Балканскими странами и воссоединения Кипра выводится из сферы внешней политики и внешних дей­ствий ЕС. О членстве в ЕС мечтают и некоторые другие стра­ны, но их шансы оцениваются скорее как призрачные.

Определившись с графиком и условиями расширения, Брюссель принялся за разработку стратегии в отношении сво­его меняющегося окружения. К 2003 г. ЕС завершил концепту­альное осмысление новой европейской политики добрососедства и приступил к разработке ее нормативной базы. Она формиру­ется из ряда последовательных сообщений ЕК, решений Совета ЕС и затем Европейского совета об их одобрении, закрепляю­щих общие принципы, цели ЕПД и методы ее осуществления, а также документов ЕК, принимаемых в их развитие. Наиболее важные из них: сообщение ЕК «Широкая Европа — добросо­седство: новые рамки отношений с восточными и южными со­седями» от 11 марта 2003 г., документ «По пути к инструменту нового добрососедства» от 1 июля 2003 г., сообщение ЕК «Ев­ропейская политика добрососедства» от 12 мая 2004 г. и неко­торые другие.

В них в общей форме провозглашается, что расширение от­крывает перед ЕС принципиально новые возможности разви­вать отношения с его ближайшим окружением. Они должны

строиться на долгосрочной основе таким образом, чтобы не до­пустить появления в Европе новых разделительных линий. Стержневая идея ЕПД — Союз является образцом современной цивилизации, экономическим гигантом, островком стабильно­сти, демократии, законности и благополучия. Призвание ЕС состоит в том, чтобы нести ценности и идеалы, на которых он основан, вовне, распространяя зону стабильности и процвета­ния на его ближайшее окружение. Остальные страны и регио­ны должны стремиться к тому, чтобы усвоить модель, предла­гаемую ЕС, проводить необходимые политические, экономиче­ские и институциональные преобразования, ориентировать свое законодательство на сближение с правом ЕС, следовать рекомендациям ЕС в отношении контроля за миграцией, борь­бы с коррупцией и организованной преступностью, сотрудни­чать с Брюсселем по широкому спектру внешнеполитических вопросов. В качестве награды при условии выполнения подроб­но прописанных требований им будет открыт доступ к плодам экономической интеграции. В случае их реального продвиже­ния по намеченному пути Союз предоставит сопредельным странам «перспективу участия во внутреннем рынке, а равно продолжения интеграции и либерализации с тем, чтобы содей­ствовать свободному передвижению людей, товаров, услуг и ка­питалов (четыре свободы)». Однако решения по каждой отдель­ной стране будут приниматься дифференцированно. В долго­срочной перспективе он готов будет пойти на самое тесное сближение, возможное без предоставления полноправного членства и участия в институциональной системе ЕС.

Согласно ЕПД оценку прогресса, достигнутого соседними странами, и определение форм, инструментов, направлений и интенсивности сотрудничества Брюссель оставил за собой. Формально договоренности, достигнутые с отдельными страна­ми Средиземноморья и СНГ, фиксировались в двусторонних планах действий. К их составлению, одобрению и регулярному последующему обновлению подключились органы сотрудниче­ства, созданные на основе договоров об ассоциации или парт­нерстве. На первом этапе заключение новых договоров не пре­дусматривалось. Не исключалась вместе с тем возможность их разработки впоследствии. Через какое-то время, если бы это было сочтено целесообразным, на смену договорам об ассоциа­ции или партнерстве могли бы прийти соглашения о добросо­седстве или о продвинутом партнерстве и сотрудничестве.

Часть IV. Правовые основы общей внешней политики

Глава 22. Институты, инструменты и основные направления

К концу 2009 г. первое из таких соглашений — с Украиной — было почти готово. Им предусматривалось, в частности, фор­мирование между ЕС и Украиной зоны свободной торговли с отдельными элементами интеграции.

Для финансовой подпитки ЕПД Союз использовал систему программ технического содействия и трансграничного сотруд­ничества. Кроме того, ЕС обеспечил получение странами Сре­диземноморья и СНГ кредитов по линии ЕИБ, ЕБРР, других международных финансовых организаций. Так, в 2004 и 2008 гг. ЕС принял активное участие в организации междуна­родных конференций доноров в пользу Грузии.

С точки зрения Брюсселя ЕПД, до того как она была заме­нена на политику формирования Средиземноморского союза и Восточное партнерство, несмотря на всю ее незрелость, явля­лась важным шагом в консолидации ОВПБ. Она помогала ЕС преодолеть случайность и неопределенность в осуществлении внешнеполитического курса в отношении различных стран и регионов, уйти от ситуации, когда он раз за разом становился заложником несовпадающих приоритетов меняющихся предсе-дательств, установить общие критерии и ориентиры внешнепо­литического планирования. Вместе с тем в ее первоначальном виде ЕПД оказалась нежизнеспособной. ЕС попытался приме­нить ее к слишком разным регионам. В результате она вызвала недовольство как у южных, так и восточных соседей ЕС. К то­му же и в стане ЕС не было единства в отношении ее проведе­ния. Вектор интересов различных групп государств внутри ЕС оказался уж очень разнонаправленным.

Вполне логично, что, воспользовавшись своим председа­тельством в ЕС во второй половине 2008 г., Франция навяза­ла остальным идею создания Средиземноморского союза в развитие и дополнение средиземноморской политики ЕС. Эта политика насчитывает уже несколько десятилетий. Еще в ок­тябре 1972 г. на встрече в г. Париже на высшем уровне при­нимается решение о «целостной» средиземноморской полити­ке Европейского Сообщества, обеспечивающей определенную степень единообразия в отношениях со странами региона. С большинством из них заключаются практически единооб­разные соглашения, основывавшиеся на ст. 238 Римского до­говора. В соответствии с ними создаются органы сотрудниче­ства: советы министров, заседающие раз в год, и комитеты послов. Вводится льготный режим доступа товаров из среди-

земноморских стран, прежде всего промышленных, на рынок Западной Европы и въезда рабочих-мигрантов. Средиземно­морским странам предоставляется финансовое и техническое содействие, включая займы и субсидии из бюджета Сообще­ства и по линии ЕИБ.

В 1990 г. ЕК выступает с инициативой «новой средиземно­морской политики». 27—28 ноября 1995 г. в г. Барселоне прово­дится Евро-средиземноморская конференция с участием 15 стран ЕС, 11 средиземноморских государств и главы Пале­стинской автономии. ЕС запускает «барселонский процесс». В принятой декларации провозглашается установление «всеобъ­емлющего» евро-средиземноморского партнерства. Оно склады­вается из трех элементов: интенсивного политического диалога, экономического сотрудничества и человеческого измерения, включая его социальные и культурные аспекты. Главная целе­вая установка: партнерство должно привести к созданию зоны свободной торговли к 2010 г. и возникновению общего про­странства мира и стабильности в регионе. Для ее достижения формируется соответствующий организационный механизм. Его слагаемыми становятся встречи глав государств или прави­тельств 27 стран — участниц конференции и министров иност­ранных дел, которые со временем приобретают регулярный ха­рактер, Евро-средиземноморский комитет по барселонскому процессу на уровне старших должностных лиц и экспертные группы. Он достраивается межпарламентскими контактами, ко­торые затем перерастают в создание Евро-средиземноморского парламента. В его состав входят депутаты Европарламента, на­циональных парламентов государств — членов ЕС и третьих стран Средиземноморья. На своей второй сессии 8—9 февраля 2001 г. он преобразует себя в постоянно действующую струк­туру.

Союз пытается активно использовать барселонский про­цесс для построения евро-средиземноморского энергетическо­го комплекса, развития транссредиземноморской комплекс­ной транспортной сети, решения текущих вопросов экономи­ческого развития региона, пресечения каналов незаконной миграции, обеспечения внутренней и внешней безопасности. ЕС идет на провозглашение стратегического партнерства со Средиземноморьем. Однако по-настоящему значительного продвижения ни по одному из направлений достичь не уда­ется. Постоянные противоречия возникают в связи с арабо-

Часть IV. Правовые основы общей внешней политики

Глава 22. Институты, инструменты и основные направления

израильским конфликтом. Очень мешают острейшие разно­гласия между отдельными странами Южного Средиземномо­рья. Но и диалог по линии Север—Юг тоже идет тяжело. ЕС регулярно сталкивается с обвинениями в политической пред­взятости, неоколониализме, протекционизме, пренебрежении интересами региона, приносимыми в жертву расширению на Восток, переброске ресурсов и инвестиций в Юго-Восточную Азию.

При формулировании ЕПД Союз несколько переставил ак­центы в проводимой им средиземноморской политике. В ука­занных сообщениях ЕК подчеркивалось, что ЕС будет настой­чиво поддерживать интенсификацию сотрудничества между странами Южного Средиземноморья, добиваться построения евро-средиземноморской зоны свободной торговли, вовлечения в нее всех государств региона и ее распространения на Турцию. Вместе с тем в них указывалось, что Брюссель ждет от своих стратегических партнеров реального продвижения по пути де­мократизации, реформ, формирования гражданского общества и правового государства вне зависимости от того, в каком на­правлении пойдет ближневосточное урегулирование. Время по­кажет, в какой степени Средиземноморский союз ЕС окажется чем-то новым, а в какой — станет очередным переизданием барселонского процесса.

Согласно нормативным документам Союза ЕПД распро­странялась и на политику ЕС в отношении Российской Федера­ции, Однако Москва предпочла выстраивать отношения с ЕС вне ее рамок. Отход от принципа равноправия, обусловлен­ность сотрудничества и возможность одностороннего приня­тия решений, предполагаемые ЕПД, были ею категорически отвергнуты как противоречащие совместно провозглашенному курсу на развитие отношений стратегического партнерства. В его основу положена концепция создания четырех совмест­ных пространств. Ими должны стать Общее европейское эко­номическое пространство, из которого ЕС предпринимает по­пытку удалить зауживающее его понимание определение «эко­номическое»; Общее пространство внутренней безопасности (рассматриваемое ЕС как продолжение своего пространства свободы, безопасности и законности); пространства внешней безопасности, а также научных исследований и образования, включая культурные аспекты. К ОЕЭП относятся также углуб­ление энергодиалога и отраслевого сотрудничества и фор-

мирование трансъевропейских сетей. Соответствующее реше­ние было принято в мае 2003 г. на саммите Россия—ЕС в г. Санкт-Петербурге. 6 ноября 2003 г. Римская встреча в вер­хах утвердила концепцию ОЕЭП. Спустя год на 14-м саммите в г. Гааге и 9—10 мая 2005 г. на 15-м саммите в г. Москве стороны обсудили план действий по построению ОЕЭП и всех остальных пространств.

Концепция ОЕЭП определяет его цели, принципы, исполь­зуемые средства и базовые составляющие. В соответствии с ней Россия и ЕС приступают к строительству совместного «откры­того и интегрированного рынка», сближению и постепенной интеграции социальных и экономических структур. Все делает­ся поэтапно «в рамках хорошо структурированного процесса». Рынком охватываются трансграничная торговля товарами, предоставление услуг, свобода учреждения и деятельности ком­паний, движение капитала и перемещение физических лиц. Стратегическими целями ОЕЭП являются устойчивое эконо­мическое развитие сторон, повышение конкурентоспособности их экономик, рост благосостояния, повышение уровня и каче­ства жизни, укрепление политической стабильности в регионе и во всем мире. Ближайшая задача состоит в установлении «стабильного и предсказуемого торгового режима, основанного на общих, гармонизированных или совместимых правилах», создание новых возможностей для хозяйствующих субъектов, стимулирование торговли и инвестиций. Среди важнейших ин­струментов, используемых для построения и обслуживания ОЕЭП, концепция перечисляет «более тесное и структуриро­ванное взаимодействие между соответствующими институтами, как государственными, так и частными», облегчение торговли и инвестиций, взаимное открытие рынков, кооперация, развитие инфраструктурных систем, «высокий уровень сближения в об­ласти законодательства и правил регулирования», включая «со­вместимую административную практику».

В целом правовой режим, формируемый с поиощью ОЕЭП, должен быть более выгодным для сторон и более либеральным но сравнению с предусматриваемым правилами ВТО и положе­ниями Соглашения о партнерстве и сотрудничестве между Рос­сийской Федерацией и Европейскими Сообществами и их го­сударствами-членами. По мере интенсификации сотрудничест­ва и в случае необходимости согласно концепции ОЕЭП к С ПС прилагались бы дополнительные протоколы. Могли раз-

Часть IV. Правовые основы общей внешней политики

Глава 22. Институты, инструменты и основные направления

рабатываться и отдельные соглашения. Не исключалась со вре­менем замена С ПС на договор нового поколения. По мнению российских политиков, он мог бы принять форму договора о стратегическом партнерстве, где был бы сделан акцент на ра­венстве сторон, углубленном политическом диалоге, оптимиза­ции органов управления интеграционными процессами, совме­стной борьбе с глобальными вызовами, стоящими перед чело­вечеством. Он отражал бы ту роль, которую Россия и ЕС играют в мировой политике.

В настоящее время сотрудничество между Россией и ЕС ре­гулируется СПС и рядом отраслевых соглашений: о стали, тек­стиле, науке и технике, сотрудничестве с Европолом, защите секретной информации. Политико-правовая база сотрудничест­ва дополняется совместными политическими заявлениями, декларациями, программами и планами действий. Активно ис­пользуются также односторонние акты, такие, например, как стратегии развития двусторонних отношений. Коллективная стратегия ЕС по отношению к России была одобрена Европей­ским советом на сессии в г. Кельне в июне 1999 г. Ее действие было продлено спустя четыре года. Основная направленность документа — оказание поддержки проводимой Москвой поли­тике реформ. Россия утвердила свою среднесрочную стратегию в отношении ЕС в 2000 г. В ней упор сделан на хозяйственных вопросах. Особенно большой вклад в модернизацию политико-правовой базы сотрудничества вносят совместные заявления по итогам саммитов Россия—ЕС. В них устанавливаются приори­теты и ориентиры взаимодействия, краткосрочные и более от­даленные цели, сроки и методы выполнения поставленных за­дач. Сильно повлияло на атмосферу и перспективы двусторон­них отношений Совместное заявление о расширении ЕС и отношениях между Российской Федерацией и ЕС, подписанное министрами иностранных дел России и 25 стран ЕС в г. Люк­сембурге 27 апреля 2004 г. В нем закреплены обязательства ЕС по учету российских экономических интересов, затрагиваемых расширением Союза. Из односторонних актов наибольшее зна­чение имело решение ЕС предоставить России статус страны с рыночной экономикой и закрепить его во внутреннем законо­дательстве Европейского Сообщества.

Соглашение о партнерстве и сотрудничестве подписано в 1994 г. Вступило в силу в 1997 г. Оно заключено на 10 лет с возможностью продления. С 2007 г. его действие продлевается

в автоматическом режиме. На основе СПС был сформирован разветвленный механизм политического диалога и реализации Соглашения. Его верхним этажом служат регулярные встречи на высшем уровне. Они проводятся дважды в год между лиде­рами России и ЕС (по формуле «1 + 2»). Периодически Прези­дент России приглашается на заседания в рамках Европейского совета. Вплоть до 2004 г. механизм включал также встречи на уровне министров в формате Совета сотрудничества, заседания старших должностных лиц, образующих Комитет сотрудничест­ва, встречи парламентских делегаций, собирающихся в рамках Комитета парламентского сотрудничества, и многочисленных экспертных групп. Спустя почти 10 лет после его подписания по решению лидеров России и ЕС без формального внесения в СПС поправок и дополнений предусмотренный им механизм управления партнерством и сотрудничеством пересматривается. Центральным его звеном провозглашаются Постоянные советы партнерства. Первым примером заседания в новом формате становится встреча министра иностранных дел России с колле­гами из стран ЕС 27 апреля 2004 г. К 2010 г. их насчитывается уже около двух десятков, хотя они работают менее эффективно, нежели рассчитывала российская сторона. Постепенно они до­страиваются многочисленными отраслевыми и специальными диалогами, формирующимися под цели реализации дорожных карт.

По своему юридическому содержанию СПС приближается к европейским договорам ЕС. Только вместо перспективы вступ­ления в ЕС — отличительной черты таких договоров — в нем предусматривается возможность создания впоследствии зоны свободной торговли. Решения саммитов о создании четырех со­вместных пространств подправляют СПС и в этом отношении. Главное достоинство СПС заключается в том, что оно заклады­вает твердые и стабильные правовые основы взаимодействия между Россией и ЕС в области торговли товарами и услугами, взаимного доступа на рынки и учреждения компаний. Задолго до вступления в ВТО Россия получает в отношениях с ЕС вы­годы и преимущества, предусматриваемые членством в этой ор­ганизации. В СПС найден разумный баланс между использова­нием применительно к различным сферам регулирования ре­жима наибольшего благоприятствования, национального режима и режима изъятий из правила взаимности. СПС уста­навливает правовые рамки межотраслевого сотрудничества в

Часть IV. Правовые основы общей внешней политики

Глава 22. Институты, инструменты и основные направления

области промышленной политики, добычи полезных ископае­мых, энергетики, атомной промышленности, сельского хозяй­ства, транспорта, связи, банковского и таможенного дела, ту­ризма, использования космического пространства и некоторых других. Оно создает правовые предпосылки для сотрудничества в области инвестиций, государственных закупок, унификации стандартов, защиты прав потребителей, науки и техники, обра­зования, культуры, статистики, информатики, экологии, а так­же в социальной сфере. На базе СПС утверждены программы совместной работы правоохранительных органов России и ЕС. В соответствии с ними развернуто взаимодействие в борьбе с терроризмом, незаконным оборотом наркотических средств и психотропных веществ, отмыванием денег, контрабандой, не­легальной иммиграцией, другими видами международной пре­ступности. Статья 55 СПС закрепляет «мягкое» обязательство России стремиться к постепенному достижению совместимости национального законодательства с правом ЕС.

В 2005 г. ЕС и Россия согласовали решение о запуске совме­стной работы над новым базовым соглашением, которое долж­но прийти на смену СПС. Летом 2008 г. они приступили к практическим переговорам, договорились о создании рабочих групп, периодичности заседаний, общей структуре документа. Все это время Совету ЕС потребовалось на утверждение ман­дата Комиссии на их ведение. Однако после конфликта в Гру­зии переговоры были отложены и возобновились только через несколько месяцев. К июню 2010 г. состоялись первые девять раундов переговоров. Их существенно осложнило отсутствие решения по членству России в ВТО. К тому же ЕС и Россия не смогли преодолеть серьезные различия в концептуальных под­ходах к новому базовому соглашению. Москва видела его как достаточно компактный документ, который впоследствии будет дополнен многочисленными отраслевыми и иными соглаше­ниями. Брюссель выступил за то, чтобы в нем были зафиксиро­ваны конкретные правовые режимы регулирования взаимодей­ствия в некоторых ключевых областях продвинутого сотрудни­чества и партнерства между сторонами. Новые перспективы в отношениях между Россией и ЕС открыл саммит в Ростове-на-Дону, прошедший 31 мая — 1 июня 2010 г. На нем был дан старт инициативе «Партнерство для модернизации».

Внешние связи ЕС охватывают все страны и регионы плане­ты. По своему содержанию, насыщенности и интенсивности

они варьируются в очень широких пределах. Партнером номер один для ЕС являются США. По сути союзнические отноше­ния ЕС поддерживает также с Канадой, Японией и другими промышленно развитыми странами, входящими в ОЭСР. ЕС активно развивает связи с Китаем, Индией, Бразилией, други­ми странами Латинской Америки и Юго-Восточной Азии, а равно с созданными ими региональными и субрегиональными объединениями. Преимущественно под углом зрения содейст­вия развитию строятся отношения со странами АКТ. Однако правовой инструментарий обслуживания и обеспечения этих отношений, несмотря на все их разнообразие, и создаваемые для управления ими органы и механизмы сравнительно одно­типны и мало отличаются от описанных выше. Так, Союз име­ет соглашения о партнерстве и сотрудничестве, во многом по­вторяющие СПС между Россией и ЕС и государствами-члена­ми, с большинством стран СНГ.

Наряду с многочисленными секторальными соглашениями и взаимодействием в рамках международных организаций право­вой основой отношений ЕС с США служат Трансатлантическая хартия 1990 г., Трансатлантическая повестка дня 1995 г. и про­грамма трансатлантического экономического партнерства 1998 г. В них определены сферы, основные направления и фор­мы сотрудничества. Пред