Шенгенские соглашения и их роль

Важным слагаемым ПСБЗ стало так называемое шенгенское право. Это условный термин, означающий обширный массив норм, начало которому положили Шенгенское соглашение о постепенной отмене проверок на общих границах 1985 г. и Конвенция о его применении 1990 г.

Шенгенское право появилось и действовало первоначально вне учредительных договоров и правовой системы ЕС. Затем Шенгенские соглашения и все, что относится к содержанию так называемых шенгенских достижений, стали частью учре­дительных договоров Сообщества и Союза. Юридической ос­новой стал Протокол к Амстердамскому договору «Об инте­грации «шенгенских достижений» в право Европейского Сою­за». Произошла инкорпорация «шенгенских достижений» в право ЕС.

Часть IV. Правовые основы общей внешней политики

В отличие от первых Шенгенских соглашений современные источники шенгенского права издаются в формах вторичного права, предусмотренных учредительными договорами ЕС, т. е. в виде регламентов, директив и решений. Таким образом, шенгенское право, возникнув в виде международных договоров формально вне наднационального права ЕС, став позднее не­отъемлемым компонентом этого права, развивается в основном в традиционных европейских правовых формах — нормативных актах институтов Союза.

Положения Шенгенских соглашений, а также большое ко­личество установлений и правил, появившихся позже, в част­ности в результате деятельности Шенгенского исполкома и Со­вета ЕС, в специальной литературе именуются шенгенским за­конодательством, шенгенским правом или шенгенскими достижениями. Все эти термины также весьма условны.

Шенгенское право — это комплекс юридических норм, пред­ставляющий собой особый компонент европейского права и регу­лирующий правоотношения, связанные с обеспечением свободы пе­редвижения граждан ЕС и граждан третьих стран в пределах шенгенского пространства.

Посредством Шенгенских соглашений были частично урегу­лированы три важные сферы обеспечения свободы и безопас­ности: визовая политика, предоставление убежища и миграцион­ная политика. Вопросы внутренней безопасности остались в ве­дении национальных государств.

Три государства — члена ЕС — Великобритания, Ирландия и Дания — отказались участвовать в этой новой сфере сотруд­ничества. Дания вступила в шенгенское пространство позд­нее — 19 декабря 1996 г., сохраняя при этом особый статус, ко­торый определяется специальным Протоколом, прилагаемым к учредительным договорам. Великобритания и Ирландия оста­ются вне шенгенской зоны до сегодняшнего дня. Однако пред­ставители этих трех государств, особенно Великобритании, ак­тивно участвуют в обсуждении развития ПСБЗ во всех органах и институтах ЕС. В то же время окончательное решение они принимают, исходя из собственных национальных интересов, оставаясь в стороне от мероприятий, согласованных большин­ством государств-членов. Таким образом, Великобритания, с одной стороны, влияет на создание норм, формирующих ПСБЗ, но с другой — не участвует в их реализации.

Глава 23. Пространство свободы, безопасности и законности ЕС 531

Великобритания и Ирландия не взяли на себя многих обяза­тельств, следующих из «Шенгенских достижений» и, стало быть, ими не связаны. Однако ст. 4 Протокола — приложения к Амстердамскому договору — «Об интеграции «шенгенских достижений» в право Европейского Союза» позволяет им в лю­бое время обратиться с просьбой об участии во всех или неко­торых шенгенских договоренностях. Совет ЕС решает данный вопрос на основе принципа единогласия. Великобритания и Ирландия воспользовались этой возможностью и на основании Решения № 2000/365/СЕ от 29 мая 2000 г. участвуют в осущест­влении общих мер по борьбе с наркоторговлей, в работе Шен­генской информационной системы и некоторых других. Они обязаны принимать участие во всех мероприятиях, касающихся только данных вопросов, но не вправе влиять на принятие но­вых норм, развивающих «шенгенские достижения». Так, Вели­кобритания не была допущена к принятию и реализации регла­мента, учредившего агентство Фронтекс (контроль на внешних границах). Изъятия для Дании были сохранены Лиссабонским договором. Они закреплены в новой редакции приложенного к ДР Протокола «О позиции Дании».

Таким образом, отдельные государства-члены не участвуют либо участвуют частично в такой важной составляющей ПСБЗ, как шенгенское пространство. В то же время к шенгенской системе присоединились в качестве ассоциированных членов Норвегия и Исландия, а в 2008 г. — Швейцария и Лихтен­штейн. Данные государства не являются членами ЕС, однако на их территорию можно въехать по шенгенской визе.

Факт нахождения в шенгенском пространстве не членов ЕС — Норвегии и Исландии, входящих в Северный паспорт­ный союз, а также Швейцарии и Лихтенштейна говорит о том, что европейское право формируется не только на основе учре­дительных договоров и нормативных актов институтов ЕС, но и путем включения в свою систему отдельных международных договоров и региональных организаций, в которых участвуют страны, не входящие в ЕС. В результате некоторые положения европейского права действуют и за пределами территории госу­дарств — членов ЕС.

Первое и второе шенгенские соглашения вначале были под­писаны лишь пятью из 10 государств-членов (Бельгией, Нидер­ландами, Люксембургом, ФРГ и Францией). Впоследствии к

Часть IV. Правовые основы общей внешней политики

ним присоединилось большинство членов ЕС (13 из 15), а с на­чала 2008 г. в европейскую зону безвизового режима вошли еще девять стран — «новичков» ЕС. По состоянию на конец 2009 г. в шенгенском пространстве 22 государства — члена ЕС, а также не члены ЕС — Норвегия, Исландия, Швейцария и Лихтен­штейн — итого 26 государств. Не входят в это пространство (по разным причинам) государства — члены ЕС: Великобритания, Ирландия, Кипр, Болгария и Румыния. Фактически частью шенгенского пространства являются и малые страны Европы, не входящие в Союз: Андорра, Монако, Сан-Марино и госу-дарствоподобное образование Ватикан.

Россия, исходя из Шенгенской конвенции, является «треть­им государством». Соответственно граждане России согласно дефинициям, содержащимся в разд. I Конвенции, являются «иностранцами». В то же время иностранцами не считаются граждане государств — членов Союза, даже если эти страны не участвуют в Шенгенских соглашениях.

27 мая 2005 г. семью европейскими государствами¹ в г. Прюм (Германия) была подписана Конвенция о расширении транс­граничного сотрудничества для борьбы с терроризмом, транс­граничной преступностью и нелегальной миграцией. Конвен­ция условно, особенно в средствах массовой информации, име­нуется «Шенген III» или «Шенген плюс». Неофициально по месту подписания ее именуют также Прюмской конвенцией.

Она, в частности, предусматривает обмен оперативной ин­формацией, дактилоскопическими и генетическими данными, касающимися лиц, представляющих потенциальную опасность. С точки зрения проблематики ПСБЗ Прюмская конвенция ук­репляет полицейское сотрудничество участвующих сторон. Формально, как и Шенгенские соглашения, данная Конвенция была подписана без участия институтов ЕС. В то же время нор­мы подобных актов могут стать общими для всех государств — членов ЕС. Так, основные положения Прюмской конвенции вошли в проект одного из решений Совета ЕС.

Из других важнейших актов, развивающих «шенгенские до­стижения», следует назвать регламент, принятый Европар-ламентом и Советом 15 марта 2006 г., учреждающий Кодекс ЕС

Австрия, Бельгия, Германия, Испания, Люксембург, Нидерланды, Фран-

ция.

Глава 23. Пространство свободы, безопасности и законности ЕС 533

о режиме пересечения границ (Шенгенский кодекс о границах с поправками 2009 г.). Это первый в истории ЕС кодифициро­ванный акт, в котором собраны воедино правила пересечения физическими лицами внутренних и внешних границ госу­дарств — членов Союза. Кодекс вступил в силу 13 октября 2006 г. Правила, устанавливающие порядок выдачи виз, скон­центрированы в Визовом кодексе ЕС 2009 г.

Два названных акта являются результатом правовой кодифи­кации и заменяют собой множество ранее принимавшихся до­кументов, включая соответствующие главы Шенгенской кон­венции и Общей консульской инструкции.