Особенности формирования пространства свободы, безопасности и законности по Лиссабонскому договору

Нормы, относящиеся к ПСБЗ, в основном содержатся в разд. V ДФЕС (ст. 67—89), который так и называется — «Про­странство свободы, безопасности и законности». Он включает пять глав: «Общие положения», «Политика в отношении погра­ничного контроля, предоставления убежища и иммиграции», «Судебное сотрудничество по гражданским делам», «Судебное сотрудничество по уголовным делам» и «Полицейское сотруд­ничество».

В ст. 67 ДФЕС подчеркивается, что «Союз образует про­странство свободы, безопасности и законности при уважении основных прав и различных правовых систем и традиций госу­дарств-членов». Он обеспечивает устранение контроля в отно­шении лиц на внутренних границах и развивает общую полити­ку предоставления убежища, иммиграции и контроля внешних границ. Союз стремится поддерживать высокий уровень без­опасности с помощью предотвращения преступности, проявле­ний расизма и ксенофобии, а также мер по координации и со­трудничеству полицейских, судебных и других компетентных органов. К таким мерам относится также взаимное признание судебных решений по уголовным делам и сближение уголовных законодательств, судебных и внесудебных решений по граждан­ским делам.

Таким образом, в ст. 67 определяются цели и средства по­строения ПСБЗ, акцентируется внимание на защите основных прав и уважении правовых традиций государств-членов. Суще­ственно возрастает эффективность общеевропейской политики в сфере внутренних дел. Среди важнейших направлений разви­тия ПСБЗ можно отметить создание интегрированной системы контроля над внешними границами (прообраз общеевропей­ской пограничной охраны), установление единого порядка предоставления убежища, выработку общих мер по регулирова­нию иммиграции и интеграции иностранцев.

Стратегические направления или ориентиры законодатель­ной и оперативной деятельности в сфере ПСБЗ определяет Ев­ропейский совет. Тем самым признается особая роль этого ин­ститута в формировании ПСБЗ.

Лиссабонский договор заметно повышает роль националь­ных парламентов в создании ПСБЗ. В частности, национальные

Глава 23. Пространство свободы, безопасности и законности ЕС 539

парламенты в соответствии с Протоколом к ДР о применении принципов субсидиарное™ и пропорциональности контролиру­ют соблюдение этих принципов в отношении законодательных предложений, касающихся сотрудничества полиции и служеб­ных органов в уголовно-правовой сфере. По некоторым оцен­кам, это своего рода компенсация за утрату полномочий, кото­рые парламенты государств-членов имели при ратификации конвенций международно-правового характера в области СПСО. Ввиду длительности процедур принятия таких конвен­ций в ЕС еще на Конвенте по подготовке проекта Конституции для Европы решили от них оказаться в пользу регулирования сотрудничества в вышеуказанных сферах с помощью актов вто­ричного права. Отныне национальные парламенты на основе принципа субсидиарности могут активно влиять на процесс принятия решений в сфере ПСБЗ. Они обладают контрольными функциями над Европолом и Евроюстом и будут информиро­ваться о работе постоянного Комитета оперативного сотрудни­чества по вопросам внутренней безопасности.

Статья 70 ДФЕС предусматривает механизм объективной и беспристрастной оценки государствами-членами политики Союза в отношении ПСБЗ. Такая оценка производится госу­дарствами-членами в сотрудничестве с ЕК и призвана способ­ствовать полноценной реализации принципа взаимного при­знания судебных решений, усилению доверия государств-чле­нов, на котором основывается принцип взаимного признания. Национальные парламенты, как и Европарламент, информиру­ются о содержании и результатах этой оценки.

Постоянный комитет оперативного сотрудничества по во­просам внутренней безопасности будет включать старших должностных лиц органов государств-членов в сфере ПСБЗ, ответственных за национальную безопасность (полиция, раз­ведка, таможня, охрана внешних границ, судебные органы и т. п.), и координировать деятельность этих органов.

В состав Комитета должны входить представители соответ­ствующих организаций Союза (Европол, Евроюст, Европейское бюро по борьбе с мошенничеством и др.). Его статус согласно ст. 242 ДФЕС определяется Советом простым большинством голосов после консультации с ЕК. О деятельности Комитета должны информироваться Европарламент и национальные парламенты.

540 Часть IV. Правовые основы общей внешней политики

По некоторым оценкам, подобный комитет может стать прообразом «штаба» или главного органа общеевропейской по­лиции. В его компетенцию входят практически все аспекты ГТСБЗ, включая контроль за внешними границами. В том, что касается дальнейшей «институционализации» ПСБЗ, Лисса­бонским договором предусматриваются также регулярные сове­щания представителей различных комитетов и рабочих групп Совета и других европейских институтов и органов.

Договор о реформе уточняет разграничение компетенции Союза и его членов в сфере ПСБЗ. Так, ст. 72 определяет, ка­кие именно вопросы остаются в национальной компетенции. Это прежде всего поддержание общественного порядка и обес­печение внутренней безопасности. По инициативе государств-членов возможно сотрудничество на взаимной основе их ком­петентных служб, ответственных за национальную безопас­ность.

Предусмотренный учредительными актами вид взаимодейст­вия государств — членов ЕС в сфере СПСО, которое вначале развивается вне институциональных рамок Союза, дает соот­ветствующие импульсы для развития права ЕС в целом и для создания ПСБЗ. Примером тому является Конвенция о расши­рении трансграничного сотрудничества для борьбы с террориз­мом, трансграничной преступностью и нелегальной миграцией, подписанная в г. Прюм 27 мая 2005 г. Основные положения этой Конвенции затем вошли в проект соответствующего реше­ния Совета ЕС.

Что касается компетенции государств — членов ЕС заклю­чать соглашения с третьими странами по вопросам сотрудни­чества полиции и судебных органов в уголовно-правовой и гражданско-правовой сферах, а также по вопросам охраны внешних границ, то она сохраняется. Примером действующих двусторонних соглашений полицейского характера с участием не члена ЕС является германо-швейцарский договор 1999 г., в рамках которого, например, немецкие полицейские участвуют в охране порядка в ходе массовых мероприятий на территории Швейцарии.

Важным нововведением ДФЕС стало положение о замора­живании фондов, финансовых активов и экономических дохо­дов, принадлежащих физическим или юридическим лицам, в целях предотвращения терроризма и связанной с ним преступ­ности. Оно позволяет принять данные административные меры

Глава 23. Пространство свободы, безопасности и законности ЕС 541

в отношении различных групп или негосударственных образо­ваний, подозреваемх в террористической деятельности. Эти ме­ры осуществляются посредством регламентов, принимаемых Европарламентом и Советом в соответствии с общей законода­тельной процедурой. (Следует отметить, что подобные меры уже принимались, в частности, на основании ст. 60, 301 и 308 Договора об учреждении Европейского Сообщества, однако це­лями подобных действий были лишь государства.) Норма об ограничительных мерах в отношении частных лиц появилась в праве ЕС по требованию ряда государств-членов, прежде всего Испании после произошедших в этой стране террористических актов, а также в результате известных событий 11 сентября 2001 г.

В статьях ДФЕС об ограничительных мерах отмечается, что предусмотренные акты должны содержать необходимые юриди­ческие гарантии. Данное обязательство подкрепляется и разъ­ясняется в приложенной к ДР декларации № 25, согласно кото­рой необходимо соблюдение основных прав и свобод заинтере­сованных физических лиц и организаций. «С этой целью, — говорится в декларации, — и чтобы гарантировать строгий су­дебный контроль решений, налагающих на физическое лицо или образование ограничительные меры, подобные решения должны опираться на ясные и четкие критерии». Не совсем яс­но, впрочем, кто и как их будет определять.

Тем не менее принятие ограничительных мер против физи­ческих и юридических лиц будет контролироваться Судом ЕС, что должно послужить гарантией соблюдения их основных прав и свобод.

Значительное внимание в ДР уделяется пограничному кон­тролю, предоставлению убежища и иммиграции. Согласно уч­редительным актам Союз обеспечивает свободу передвижения жителей государств-членов независимо от гражданства при пересечении ими границ внутри ЕС. В то же время преду­смотрен контроль и эффективное наблюдение за пересекаю­щими внешние границы. Политика пограничного контроля означает «постепенное введение в действие интегрированной системы управления внешними границами» (ст. 77 ДФЕС). Очевидно, что задача ее формирования является важным ша­гом к созданию единой системы охраны внешней границы Союза.

542 Часть IV. Правовые основы общей внешней политики

Этим же целям должна отвечать общая политика в отноше­нии виз для краткосрочного пребывания, контроля на внешних границах, условий, на которых граждане третьих стран могут свободно передвигаться по Союзу в период краткосрочного пребывания. В ДР подчеркивается, что подобная деятельность Союза не затрагивает компетенцию государств-членов, касаю­щуюся делимитации своих границ, в соответствии с междуна­родным правом.

Лиссабонский договор содержит специальные постановле­ния, касающиеся политики Союза по вопросам предоставления убежища гражданам третьих стран. Одновременно указывается, что эта политика должна соответствовать Женевской конвен­ции от 28 июля 1951 г. и Протоколу от 31 января 1967 г. о ста­тусе беженцев, а также другим относящимся к этим вопросам международным договорам.

Общая европейская система предоставления убежища долж­на включать:

единообразный статус убежища;

общие процедуры предоставления и лишения такого статуса; критерии определения государства-члена, ответственного за рассмотрение ходатайства о предоставлении убежища;

стандарты условий приема ходатайствующих о предостав­лении убежища;

временные меры поддержки государств-членов, оказавшихся в чрезвычайной ситуации из-за внезапного притока граждан третьих стран.

В гл. 2 разд. V ДФЕС содержатся положения об общей им­миграционной политике ЕС, включающей эффективное управ­ление миграционными потоками; справедливое обращение с гражданами третьих стран, законно находящимися в государст­вах-членах; меры по предотвращению нелегальной иммиграции и торговли людьми; положения, касающиеся условий въезда и проживания, порядка выдачи государствами-членами виз и долгосрочных видов на жительство, в том числе в целях воссо­единения семьи; определение прав законно находящихся в ЕС граждан третьих стран и т. п.

Данная глава предусматривает право Союза заключать с третьими странами соглашения о реадмиссии¹ в отношении об-

¹ Реадмиссия — возвращение нелегального иммигранта в страну, из кото­рой он въехал на территорию ЕС.

Глава 23. Пространство свободы, безопасности и законности ЕС 543

ратного приема иностранных граждан, которые не отвечают ус­ловиям пребывания на территории государства-члена.

Отвечая требованиям государств — членов ЕС, опасающихся излишней централизации иммиграционной политики на уров­не ЕС, составители Лиссабонского договора включили в До­говор положение о сохранении права государств-членов уста­навливать квоты на въезд граждан третьих стран, прибывающих с целью поиска работы.