Институты и инструменты

В сфере ОВПБ и ОПБО государства-члены наделили Союз чрезвычайно широкой компетенцией. В предметном отноше­нии она ничем не ограничена. В ст. 24 ДЕС прямо провозгла­шается: «Компетенция Союза по вопросам общей внешней по­литики и политики безопасности распространяется на все об­ласти внешней политики и все, относящееся к безопасности Союза, включая поступательное формирование общей оборон­ной политики, которая может привести к общей обороне». Пойдя на столь масштабную передачу Союзу суверенных пол­номочий, государства-члены вместе с тем сосредоточили всю полноту ответственности за осуществление ОВПБ в институтах межправительственного сотрудничества. Свобода рук не была ими утрачена. И хотя в п. 3 этой же статьи, а также косвенно в ст. 32, 34, 35 ДЕС и др. говорится об обязанностях государств-членов строго следовать принятым решениям, не предпри­нимать подрывающих их действий, крепить политическую со­лидарность и т. п., все эти положения выглядят как аморфные рамочные предписания. Вместе с тем ничто не мешает им при­обрести сугубо императивное звучание. Ведь относительная свобода государств в сфере ОВПБ связана лишь с наличием блокирующего голоса при принятии решений и отсутствием механизма принуждения. Но по мере конвергенции внешнепо­литических интересов и сближения приоритетов, по мере выра­ботки общей внешнеполитической культуры и традиций их значение будет падать.

Формально, как следует из ст. 13 ДЕС, в ЕС действует еди­ная институциональная система. На практике в сфере ОВПБ и ОПБО роль институтов Союза существенно отличается от той, которую они играли в рамках Европейского Сообщества. Рас­полагаемые ими полномочия также совершенно различны. В сфере ОВПБ и ОПБО сложилась властная вертикаль, идущая от Европейского совета к Совету ЕС, от Совета — к Высокому представителю, Комитету постоянных представителей и КПБ и

Часть IV. Правовые основы общей внешней политики

Глава 22. Институты, инструменты и основные направления

далее — к разветвленной системе политических, вспомогатель­ных, технических и рабочих органов. ЕК до последнего време­ни лишь обслуживала вертикаль, хотя под влиянием Лиссабон­ского договора ее положение меняется. Европарламент оказы­вает на вертикаль в основном морально-политическое влияние. Правда, в отдельных случаях такое влияние становится доми­нирующим. Но и без этого и Совет ЕС, и Европейский совет предпочитают учитывать мнение Европарламента. ОВПБ и ОПБО чуть ли ни полностью выведены из-под юрисдикции Суда ЕС.

Подобное распределение полномочий находит отражение прежде всего в использовании инструментария ОВПБ. Соглас­но ст. 25 ДЕС ЕС осуществляет ОВПБ «путем определения об­щих ориентиров», принятия решений о действиях и позициях Союза и организационных мерах по их осуществлению, а также «усиления систематического сотрудничества между государст­вами-членами в проведении политики». В систему инструмен­тов ОВПБ и ОПБО входит также заключение международных со­глашений с одним или несколькими государствами или между­народными организациями (ст. 37). Реализации основного инструментария служат взаимное информирование и консуль­тирование при принятии и осуществлении политических реше­ний (ст. 34, 35); представительство различными структурами Союза его интересов на международной арене (ст. 34); осуще­ствляемая ими дипломатическая деятельность, в том числе в рамках политического диалога с третьими странами и междуна­родными организациями; координация действий в междуна­родных организациях и на международных конференциях (ст. 35); сотрудничество дипломатических и консульских мис­сий государств-членов и делегаций Комиссии в третьих странах и на международных конференциях; обмен данными, фактоло­гической и аналитической информацией, в том числе в рамках общей системы шифропереписки. К интенсивно используемо­му рабочему инструментарию ОВПБ относятся также деклара­ции и демарши. В декларациях ЕС излагает внешнему миру свои подходы к широкому спектру международных проблем и собы­тий и внутренних процессов в отдельных странах и регионах, затрагивающих его интересы. Ежегодно Союз выступает более чем с сотней деклараций. С помощью демаршей он доводит свое мнение или выдвигаемые им требования непосредственно до адресатов. Какие-то демарши предпринимаются в условиях

конфиденциальности. Каким-то, напротив, придается характер публичной политики.

В системе институтов ОВПБ и ОПБО фактически «царст­вующим» является Европейский совет. Он всем руководит. Над всем главенствует. Никому не подконтролен. Вправе изменять по своему собственному усмотрению принятые ранее решения. И связан в принципе только закрепленными в учредительных договорах общими и специальными нормами-целями и нор­мами-принципами. Европейский совет направляет всю дея­тельность ЕС в сфере ОВПБ и ОПБО и контролирует их осу­ществление. Европейский совет внес решающий вклад в оформление и становление ОВПБ и ОПБО. Их дальнейшая эволюция также полностью зависит именно от него. Согласно п. 1 ст. 26 ДЕС Европейский совет определяет стратегические интересы, устанавливает цели и утверждает общие ориентиры ОВПБ, в том числе по вопросам, имеющим последствия для обороны, и принимает необходимые решения. При этом стра­тегические интересы и цели ОВПБ позиционируются как одна из разновидностей более общих стратегических интересов и це­лей, определяемых Европейским советом для всей сферы об­щих действий ЕС в целом (ст. 22 ДЕС).

Общее управление, координация и осуществление ОВПБ и ОПБО в рамках институциональной системы Союза концен­трируются в руках Совета ЕС. Он собирается на регулярные ежемесячные и внеочередные заседания в составе министров иностранных дел государств-членов. Таким образом, в сфере ОВПБ и ОПБО государства-члены остаются суверенными иг­роками. Это подчеркивается тем, что принятие решений по формированию и осуществлению внешней политики на осно­ве указаний Европейского совета вверено только и исключи­тельно Совету ЕС. Вместе с тем межправительственные начала ее осуществления Лиссабонский договор несколько баланси­рует передачей значительных полномочий Высокому предста­вителю, являющемуся одновременно заместителем председате­ля ЕК. Пункт 2 ст. 26 ДЕС возлагает на Высокого представи­теля наряду с Советом ЕС ответственность за обеспечение «единства, последовательности и эффективности действий Союза».

Основными инструментами, используемыми Советом для установления политико-правовых рамок и осуществления об­щей внешней политики и политики в области обороны и без-

Часть IV. Правовые основы общей внешней политики

опасности, являются решения о действиях и позициях. Ранее они именовались совместными или общими, что подразумевало их осуществление самими государствами-членами при одновре­менном объединении предпринимаемых ими усилий и выде­ляемых ресурсов. Теперь упор делается на том, что они являют­ся именно действиями и позициями ЕС. Решения первого типа принимаются Советом при особых обстоятельствах, если сочте­но, что эти обстоятельства требуют оперативных действий со стороны Союза. Совет определяет цели действий ЕС, их пред­мет, временные рамки, условия их применения и средства, ко­торые должны быть предоставлены Союзу (п. 1 ст. 28 ДЕС). По мере изменения обстоятельств Совет может пересматривать все основные параметры действий ЕС (п. 1 ст. 28) и принимать до­полнительные решения, учитывающие трудности, с которыми столкнулись отдельные государства-члены при их осуществле­нии (п. 5 ст. 28). Решения о позициях ЕС принимаются Сове­том для определения подхода Союза к конкретным междуна­родным проблемам (ст. 29). Если этого требуют интересы ОВПБ, Совет заключает соответствующие соглашения с одной или несколькими странами или международными организация­ми (ст. 37).

В тех случаях, когда решения о действиях, позициях или ме­рах, необходимых для их осуществления, основываются на об­щих ориентирах или когда решения касаются реализации уже одобренных действий или позиций ЕС и касаются только об­щей внешней политики, они принимаются Советом квалифи­цированным большинством. Назначение специального пред­ставителя также производится квалифицированным большин­ством (п. 2 ст. 31). Помимо этого Лиссабонский договор предусматривает процедуру квалифицированного большинства в случаях, когда решения о действиях или позиции принимают­ся на основе предложения Высокого представителя, подготов­ленного им по поручению Европейского совета, которое может быть инициировано как Европейским советом, так и самим Высоким представителем (п. 2 ст. 31). Во всех остальных случа­ях для принятия решения по вопросам общей внешней полити­ки требуется единогласие (п. 1 ст. 31). Решения по вопросам ОПБО всегда принимаются Советом единогласно (п. 2 ст. 44). Но и тогда, когда для принятия решения в Совете требуется квалифицированное большинство, любое государство-член мо­жет его заблокировать, сославшись на «важные и определенные

Глава 22. Институты, инструменты и основные направления 485

причины национальной политики» (п. 2 ст. 31). При этом оно мало чем рискует. Если Высокому представителю не удастся отыскать приемлемый компромисс, максимум, что могут сде­лать другие страны, это передать вопрос квалифицированным большинством на рассмотрение Европейского совета. Но там он будет решаться при строгом следовании принципу единогла­сия.

Действующий в ЕС механизм принятия решений в сфере ОВПБ обладает повышенной жесткостью. Придание ему боль­шей гибкости осуществляется путем исключения одного, не­скольких или части государств-членов с их согласия из участия в осуществлении ОВПБ на тех или иных направлениях, в тех или иных областях внешнеполитической деятельности Союза. Помимо указанных изъятий ДЕС предусматривает вариант об­хода требования единогласия. Он влечет изменение обя­зательств, принимаемых на себя государствами-членами в от­ношении осуществления ОВПБ. С тем чтобы не блокировать принятие решения, любое государство-член может пойти на конструктивное воздержание. Сделав официально заявление с изложением своей позиции, оно снимает с себя обязанности по его выполнению. Вместе с тем оно соглашается с тем, чтобы решение носило обязательный характер для всех остальных стран и институтов Союза. Такое решение связывает его лишь в отношении недопущения негативных действий. «В духе вза­имной солидарности» соответствующее государство-член авто­матически принимает на себя обязательство не предпринимать никаких мер, «которые могли бы прийти в противоречие или воспрепятствовать действиям Союза, основанным на этом ре­шении» (п. 1 ст. 31). Механизм конструктивного воздержания срабатывает, если в итоге решение пользуется поддержкой стран, обладающих не менее 2/3 голосов в Совете и представ­ляющих не менее 2/3 населения Союза.

Чрезвычайно важную роль в осуществлении ОВПБ от имени Европейского совета и Совета ЕС ДЕС отводит Высокому пред­ставителю. Высокий представитель совместно с Советом ми­нистров следит за тем, чтобы государства соблюдали обязатель­ства, накладываемые на них учредительными договорами и вто­ричным правом ЕС в сфере ОВПБ (ст. 27 ДЕС). На него возложены функции председателя Совета министров иностран­ных дел (п. 1 ст. 27). Он вносит предложения по формирова­нию ОВПБ и готовит решения, выносимые на утверждение Ев-

Часть ГУ. Правовые основы общей внешней политики

ропейского совета и Совета министров. Во изменение п. 2 ст. 18 ДЕС в редакции Ниццского договора, по которому пред­седательствующее государство-член отвечает за осуществление принятых ими решений в сфере ОВПБ, предусмотрено, что их имплементация теперь обеспечивается Высоким представите­лем (п. 1 ст. 27). Аналогичным образом Высокий представи­тель, а не руководство председательствующей страны представ­ляет Союз в вопросах, относящихся к ОВПБ (п. 2 ст. 27). Он ведет политический диалог с третьими странами и международ­ными организациями. Он «выражает позицию Союза в между­народных организациях и на международных конференциях» (п. 2 ст. 27). Причем закрепляется гораздо более высокая сте­пень доверия к фигуре Высокого представителя со стороны го­сударств-членов, нежели это имело место в отношении руко­водства председательствующей страны. Раньше считалось, что при определенных обстоятельствах председательствующей стра­не оказывается содействие и она лишь «в принципе» выражает позицию Союза. В отношении Высокого представителя эти оговорки снимаются.

Происходит объединение функций Высокого представителя по ИДПБ и комиссара ЕК, отвечавшего в прошлом за внешние действия Европейского Сообщества. Они вверяются Высокому представителю по ИДПБ, назначаемому в соответствии с про­цедурой, отличной от назначения всех остальных членов Комиссии, заместителем Председателя которой он становится. При этом различия в самих функциях сохраняются. В тех слу­чаях, когда Высокий представитель содействует формированию ОВПБ и ОПБО, занимается их осуществлением и действует на основе мандата, полученного от Совета ЕС, он выступает как самостоятельная сила. Требование коллегиальности, которому подчинена вся деятельность Комиссии, на него не распростра­няется. В тех же случаях, когда Высокий представитель отправ­ляет свои обязанности, реализуя компетенцию Союза, которая до этого относилась к коммунитарной опоре, он выступает в качестве одного из членов ЕК и должен подчиняться принятым в ней правилам подготовки и принятия решений. Вместе с тем и в области ОВПБ он может опираться на поддержку Комис­сии, внося предложения о внешнеполитических инициативах на рассмотрение институтов межправительственного сотрудни­чества ЕС одновременно от своего имени и от имени ЕК. Лю­бые иные предложения о внешних действиях, подготавливав -

Глава 22. Институты, инструменты и основные направления 487

мые совместно Высоким представителем и ЕК, передаются в Совет ЕС и Европейский совет самой Комиссией. В рамках ОВПБ Высокий представитель отвечает за переговоры или сам ведет переговоры о заключении любых международных согла­шений, связывающих ЕС.

Наряду с государствами-членами Высокий представитель по ИДПБ обладает правом инициативы. Ему поручается в приори­тетном порядке заниматься согласованием и координацией по­зиций государств-членов. В этом находят выражение новые ак­центы применительно к ОВПБ, сделанные еще Конвентом из анализа иракского кризиса. В Лиссабонском договоре четко за­фиксированы признаваемые за Высоким представителем пол­номочия по формированию повестки дня заседаний соответст­вующего Совета. Он уполномочивается выносить на его рас­смотрение любые относящиеся к ОВПБ вопросы и проекты решений. Он может делать это индивидуально или опираясь на поддержку ЕК (п. 1 ст. 30). В случаях, требующих незамедли­тельного решения, Высокий представитель «по собственной инициативе или по просьбе любого из государств-членов созы­вает чрезвычайное заседание Совета в течение сорока восьми часов или, в экстренных случаях, в более короткий срок» (п. 2 ст. 30). В тех случаях, как отмечалось выше, когда проекты ре­шений, за исключением касающихся ОПБО, вносятся Высоким представителем по прямому поручению Европейского совета, единогласия Совета не требуется. Достаточно квалифицирован­ного большинства, кроме тех случаев, когда государство-член настаивает на использовании блокирующего голоса, считая, что задеты его жизненно важные интересы (ст. 31).

Фактически Высокому представителю выражено очень боль­шое доверие. Ведь, приобретая институциональную возмож­ность частично обходить принцип единогласия, он получает чрезвычайно мощный рычаг воздействия на ОВПБ. По своему статусу его предложения приравниваются к тем, которые кон­кретизируют решения Европейского совета и решения о дейст­виях и позициях. По сути дела, презюмируется, что Высокий представитель или совместно Высокий представитель и ЕК вы­ражают интересы, общие для всех государств-членов и Союза в целом. А ради общего блага не возбраняется релятивизировать пожелания и предпочтения меньшинства. Это ключевой мо­мент для понимания того нового места, которое отводится Вы­сокому представителю в институциональной системе ЕС. Дан-

488 Часть IV. Правовые основы общей внешней политики

ный момент является определяющим также и для уяснения но­вого качества, которое со временем должна приобрести ОВПБ, если на это пойдут государства-члены.

В ней чуть больше начинают присутствовать черты надна­циональности. Благодаря наделению Высокого представителя весьма широкими полномочиями усиливается автономный ха­рактер ОВПБ. Но не в ущерб добровольности обязательств, принимаемых на себя государствами-членами, а равно прису­щим ОВПБ императивам координации, согласованности, поис­ка взаимоприемлемых компромиссов. В какой-то степени уси­ление роли Высокого представителя и расширение практики применения процедур принятия решений квалифицированным большинством компенсируются положениями, предписываю­щими Высокому представителю первостепенное внимание уде­лять вопросам согласования интересов государств-членов и ко­ординации их действий на международной арене. Так, п. 2 ст. 31 поручает Высокому представителю в случаях, когда ка­кое-либо государство препятствует принятию решения квали­фицированным большинством, пытаться в тесном контакте с ним отыскать устраивающий его компромисс. Только если та­кие попытки окажутся неудачными, вступает в действие поло­жение, позволяющее другим государствам передать вопрос, вы­звавший столь острые разногласия, на усмотрение Европейско­го совета. Решения должны быть плодом координации. Но и их надлежащее исполнение также нуждается в постоянной и по­следовательной координации на всех уровнях. Согласно ст. 32 и до, и после того, как государства-члены сформулировали пози­цию ЕС, они и Высокий представитель координируют свои действия в рамках Совета. Дипломатические миссии госу­дарств-членов и делегации ЕС в третьих странах и при между­народных организациях должны сотрудничать между собой и вносить вклад в формулирование и осуществление общих пози­ций. В частности, как предписывает ст. 35 ДЕС, им необходимо координировать усилия с тем, чтобы не отходить от согласован­ных ими действий и позиций ЕС и обеспечивать их воплоще­ние в жизнь. Кроме того, на Высокого представителя возлагает­ся ответственность за координацию действий государств-чле­нов в международных организациях и на международных конференциях, за то, чтобы государства-члены следовали пози­циям ЕС.

Высокий представитель становится в какой-то степени свя­зующим звеном между отдельными государствами-членами и между институтами ЕС в сфере ОВПБ. Государства-члены, вхо­дящие в состав Совета Безопасности ООН, в полном объеме информируют другие государства-члены и Высокого представи­теля. А если в повестку дня включен вопрос, в отношении ко­торого имеется утвержденная позиция ЕС, они предпринимают необходимые процедурные шаги для того, чтобы она была из­ложена в Совете Безопасности ООН именно Высоким предста­вителем (п. 2 ст. 34 ДЕС). На Высокого представителя возложе­на обязанность по поддержанию контактов с Европарламентом, обеспечивавшемуся в прошлом председательствующим в ЕС го­сударством-членом. Согласно ст. 36 он должен регулярно ин­формировать Европарламент, консультироваться с ним, обес­печивать должный учет его мнения, отвечать на поступающие письменные и устные парламентские запросы.

Важными дополнительными полномочиями наделяется Вы­сокий представитель в сфере ОПБО. Он обеспечивает коорди­нацию гражданских и военных аспектов всех проводимых ЕС операций (п. 2 ст. 43 ДЕС). Спектр таких операций расширен. В их перечень включены совместные операции по разоруже­нию, задачи гуманитарного и спасательного характера, задачи по военному консультированию и поддержке, по предотвраще­нию конфликтов и поддержанию мира, задачи ударных сил в условиях кризисного регулирования, включая миротворчество и постконфликтную стабилизацию. Всем этим операциям при­дано самостоятельное значение. Вместе с тем указывается, что с их помощью ЕС может вносить вклад в противодействие тер­роризму, наряду с поддержкой, которую он готов оказывать третьим странам в борьбе с терроризмом на их территории (п. 1 ст. 43 ДЕС). Если Совет доверяет ответственность за проведе­ние конкретной операции группе государств-членов, обладаю­щих необходимыми военными возможностями и волей, или группировке стран, вовлеченных в структурированное военное сотрудничество, то Высокий представитель подключается к предпринимаемой ими работе по созданию необходимых си­стем управления (п. 1 ст. 44 ДЕС).

Осуществляя все это многообразие функций, Высокий пред­ставитель опирается на колоссальный по мощности аппарат. Под его началом формируется дипломатическая служба ЕС, со­стоящая из центрального аппарата и переподчиняемых ему де-

Часть IV. Правовые основы общей внешней политики

Глава 22. Институты, инструменты и основные направления

легаций ЕС, в которые преобразуются делегации ЕК в третьих странах и при международных организациях. В дипломатиче­скую службу вливаются части Генерального секретариата Сове­та ЕС и секретариата ЕК и специалисты, командируемые на­циональными властями.

Передача Высокому представителю ключевых полномочий в сфере ОВПБ и внешних действий ЕС, концентрация в его ру­ках властных функций, предоставление ему широкой автоно­мии, перевод под его начало значительной части европейской бюрократии не означают, что ослабляется система сдержек и противовесов. Высокий представитель может эффективно дей­ствовать, лишь опираясь на поддержку государств-членов и следуя получаемым от них директивам. Он обладает свободой маневра лишь в том, что касается реализации внешнеполитиче­ской линии, определяемой политическими институтами ЕС, и подготовки предложений, выносимых на их одобрение. Приня­тие решений полностью остается за Европейским советом и Советом министров. Не обладает Высокий представитель и мо­нополией на инициативу. Лиссабонский договор закрепляет порядок, при котором предложения о принятии внешнеполи­тических решений вносятся на обсуждение Совета ЕС как Вы­соким представителем, так и государствами-членами. В том, что касается иных, нежели ОВПБ, внешних действий, то Высоко­го представителя связывает правило коллегиальности. Парал­лельно с Высоким представителем на высшие политические институты ЕС работает вертикаль органов межправительствен­ного сотрудничества. Особенно выделяется КПБ и Военный комитет. Так, КПБ следит за развитием международной ситуа­ции, участвует в формировании ОВПБ, осуществляет контроль за исполнением европейских решений. На него возлагается по­литический контроль и стратегическое руководство военно-гражданскими операциями ЕС и т. д. Весомую конкуренцию Высокому представителю составит постоянно действующий Председатель Европейского совета, которому также поручается представлять ЕС в международных делах. Причем он будет представлять Союз, что особенно важно, на уровне глав госу­дарств и правительств (п. 6 ст. 15 ДЕС). В связи с этим не очень понятно, кто в реальности станет фигурой, персонифи­цирующей Союз на международной арене, — Высокий предста­витель или Председатель Европейского совета. Составит им конкуренцию и Председатель ЕК.

Причем с учетом того, как и кем в конце 2009 г. замещались высшие посты в ЕС, позиции Председателя ЕК представляются предпочтительными. Жозе Мануэля Баррозу переизбрали на второй срок еще до того, как Лиссабонский договор был ра­тифицирован последней, слегка подзадержавшейся тройкой государств-членов: Ирландией, Польшей и Чехией. За него вы­сказались все главы государств или правительств, входящие в Европейский совет. Он провел мощную избирательную кампа­нию. В итоге получил поддержку абсолютного большинства де­путатов Европарламента нового созыва, став в какой-то степе­ни надпартийным кандидатом. Более того, им фактически бы­ли соблюдены более строгие квалификационные требования к избранию, предусматриваемые новыми учредительными до­говорами. Позже Председатель ЕК принял самое активное участие в межгосударственном обсуждении, результатом кото­рого стало согласование Европейским советом вполне устраи­вающих его фигур на посты Председателя Европейского совета и Высокого представителя — бывших премьер-министра Бель­гии Хермана ван Ромпея и члена ЕК от Великобритании, ответственной за торговые переговоры, баронессы Кэтрин Эш-тон. Если судить по их послужному списку, ван Ромпей скон­центрируется на поисках консенсуса среди членов Европейско­го совета и не станет претендовать на проведение самостоя­тельной политической линии внутри ЕС, а К. Эштон будет строго придерживаться командных принципов в своей деятель­ности, которые она усвоила, работая под началом Жозе Ману­эля Баррозу в Комиссии предыдущего состава. Таким образом, не исключено, что в плеяде новых лидеров ЕС наиболее влия­тельной фигурой, в том числе при определении всего спектра внешних действий интеграционного образования, окажется Председатель ЕК.

И все же наличие данных двусмысленностей не меняет об­щей направленности эволюции ОВПБ. Высокий представитель приобретает очень весомое институциональное влияние. От его дипломатических способностей, авторитета и напористости во многом будет зависеть, реализуются ли надежды ЕС и стран-членов на то, что внешнеполитический вес ЕС удастся приве­сти в соответствие с его экономической мощью.

На Совет ЕС и Высокого представителя по ОВПБ работает разветвленный комплекс институциональных и рабочих орга­нов. Он постоянно обрастает новыми временными комитетами,

Часть IV. Правовые основы общей внешней политики

в том числе создаваемыми для реализации тех или иных планов действий. Некоторые из них упоминались выше. Но основная пирамида институциональных и рабочих органов складывается из Комитета постоянных представителей, КПБ, сети европей­ских корреспондентов, генерального директората и группы со­ветников по внешним действиям (КЕЬЕХ), ВК, ВШ, Поли­тико-военной группы, Комитета по гражданским аспектам кри­зисного регулирования, конгломерата страновых, региональных и функциональных рабочих групп.

Комитет постоянных представителей собирается не реже од­ного раза в неделю. Он отвечает за подготовку заседаний Сове­та ЕС и согласование выносимых на его утверждение решений. КПБ, созданный первоначально в целях осуществления ОПБО, несколько лет действовал параллельно с Политическим коми­тетом. Ниццский договор осуществил их объединение. В со­ответствии со ст. 38 ДЕС КПБ в целом следит за развитием международной обстановки и готовит для Совета ЕС по его за­просу, по запросу Высокого представителя или по своей собст­венной инициативе предложения относительно осуществления ОВПБ и ОПБО. Он следит также за реализацией согласованной политики. В случаях, когда Совет делегирует ему соответствую­щие полномочия, КПБ осуществляет политический контроль и стратегическое руководство операциями по урегулированию кризисов и принимает необходимые для этого решения. Госу­дарства-члены представлены в КПБ на высоком уровне, обыч­но на уровне послов, которые включаются в структуру постоян­ных представительств стран-членов. КПБ может проводить за­седания на уровне политических директоров министерств иностранных дел. По вопросам, относящимся к ОПБО, КПБ опирается на В К, подготавливаемые им предложения, заключе­ния и рекомендации. В К состоит из начальников штабов госу­дарств-членов или их представителей. Он осуществляет руко­водство всей военной деятельностью в рамках ЕС. Председа­тель ВК приглашается на все заседания Совета, на которых рассматриваются решения, влекущие военные последствия. ВК руководит работой ВШ. К ведению ВШ отнесено обслужива­ние ОПБО, включая управление военными операциями ЕС по урегулированию кризисов. Он отвечает за раннее предупреж­дение, оценку развития кризисных ситуаций и стратегическое планирование возможной реакции Союза. Он занимается, в частности, планированием того, какие национальные и много-

Глава 22. Институты, инструменты и основные направления 493

национальные силы и средства потребуется привлекать для проведения тех или иных операций. Политике-военная группа занимается анализом военно-политических аспектов любых предложений по осуществлению ОВПБ. Комитет по граждан­ским аспектам кризисного регулирования готовит предложения по превентивной дипломатии, предотвращению конфликтов, невоенным аспектам их урегулирования. Первоначально он сконцентрировался на проработке полицейской составляющей гражданских операций ЕС. Однако к сфере его ведения отно­сятся все типы гражданских операций. Основное внимание он уделяет проблематике обеспечения целей утверждения господ­ства права в результате их проведения. Остальные из перечис­ленных выше звеньев обслуживают собственно ОВПБ. Сеть ев­ропейских корреспондентов отвечает за рутинную координа­цию действий государств-членов по осуществлению ОВПБ с использованием шифропереписки и подготовку внешнеполити­ческих пунктов повестки дня заседаний КПБ, Совета ЕС и Ев­ропейского совета. Группа советников по внешним действиям проводит институциональную, юридическую и финансовую экспертизу предложений по осуществлению ОВПБ и прораба­тывает вопросы подведомственности с учетом пределов компе­тенции Союза. Подготавливаемые ею заключения ложатся в ос­нову решений по действиям ЕС, согласовываемым Комитетом постоянных представителей. Помимо перечисленных звеньев к структуре органов ОВПБ следует отнести созданный при Высо­ком представителе Отдел политического планирования и под­чиненный ему Генеральный секретариат Совета ЕС. В 2009 г. с учетом новых потребностей в Генеральном секретариате созда­на единая структура гражданско-военного планирования опера­ций и миссий ЕС на стратегическом уровне.

Длительное время ЕК оставалась на периферии институцио­нальной системы ОВПБ. С 2002 г., после того, как Европей­ский совет поставил задачу улучшения координации между ОВПБ, ОПБО и внешними действиями Сообщества, все чаще ЕК вносит предложения по приоритетам и стратегиям ОВПБ. Интеграция Высокого представителя в структуру ЕК позволяет обеспечивать согласованность их внешней деятельности в об­щем контексте внешних отношений, политики в сферах безо­пасности, экономики и содействия развитию. ЕК всегда, во всех организационных рамках и на всех уровнях принимала участие в координации действий: в международных организа-

Часть IV. Правовые основы общей внешней политики

Глава 22. Институты, инструменты и основные направления

циях и на международных конференциях, в рамках политиче­ского диалога, во всех институциональных и рабочих органах, обслуживающих подготовку, принятие и осуществление реше­ний по вопросам ОВПБ и ОПБО. Неудивительно, что когда ус­луги Комиссии в сфере ОВПБ оказались востребованными, она смогла активно подключиться к ее формулированию. Подклю­чение Комиссии было объективно обусловлено. Сфера ОВПБ и ОПБО стремительно разрастается. Для ее качественного обслу­живания нужен мощный бюрократический аппарат. В Союзе им обладает только ЕК. К тому же материальной опорой внеш­неполитических амбиций Союза является его экономическая мощь. Без использования инструментария внешнеторговой по­литики, содействия развитию и т. д. их не реализовать. А это уже во многом задача Комиссии. Наконец, сфера ОПБО начи­нает распространяться на закупки и производство вооружений, слияния, субсидии, конкуренцию. В этом отношении ОПБО все теснее смыкается с классическими вопросами функциони­рования единого рынка. Здесь авторитет ЕК непререкаем.

Объективный характер носит и процесс усиления роли Европарламента в сфере ОВПБ. ДЕС практически не преду­сматривает его участия в процессе подготовки, принятия и контроля за исполнением внешнеполитических решений. Тем не менее Договор дает ему рычаги влияния и на институты межправительственного сотрудничества, и на осуществляемые ими ОВПБ и ОПБО. Главное — за Европарламентом признает­ся право на должный учет его мнения и право на получение информации из первых рук от руководства Европейского сове­та, Совета ЕС и Высокого представителя. Согласно ст. 36 ДЕС Высокий представитель обязан консультироваться с ним по важнейшим аспектам и основным направлениям ОВПБ и регу­лярно отчитываться о ходе ее осуществления. Кроме того, в ар­сенале Европарламента письменные и устные запросы, прове­дение дебатов по любым вопросам двусторонних отношений и повестки дня региональных и глобальных форумов, направле­ние Совету принимаемых им рекомендаций. В Договоре, в частности, фиксируется, что «он дважды в год проводит обсуж­дение с целью оценки прогресса, достигнутого в осуществле­нии ОВПБ, включая ОПБО». Хотя до полновесного пар­ламентского контроля над ОВПБ довольно далеко, но опреде­ленные его элементы присутствуют. Ведь нужно учитывать общий контекст отношений между институтами ЕС, громкий

политический и медиарезонанс деятельности Европарламента, его растущую вовлеченность в законотворчество, в том числе затрагивающее внешние действия ЕС и устанавливающее пол­номочия Европарламента в бюджетной сфере. Да и косвенное влияние Европарламента на сферу ОВПБ нельзя не учитывать. Ведь ему помогают национальные парламенты. Он ведет ин­тенсивный межпарламентский диалог с парламентскими струк­турами третьих стран на двусторонней основе и в международ­ных межпарламентских организациях. Он теснейшим образом связан с деятельностью европейских политических партий.

В связи с этим изучение позиционных документов и реко­мендаций Европарламента по вопросам ОВПБ представляет не­сомненный интерес. Некоторые моменты в них не совпадают с официальной позицией Союза. Другие выписаны несколько иначе. Но очень часто позиционные документы и рекоменда­ции Европарламента раскрывают истинное отношение ЕС к международным проблемам наиболее рельефно и обнаженно, без дипломатических прикрас, указывают, в каком направле­нии будет развиваться ОВПБ, дают понять, какой ОВПБ пред­ставляется изнутри и какой ее хотел бы видеть истеблишмент Союза. Наиболее показательна в этом отношении ежегодная резолюция Европарламента о прогрессе в реализации ОВПБ. Последние по счету из таких резолюций вполне определенно расставляют акценты. ЕС должен все больше и больше прини­мать на себя глобальную ответственность за состояние дел на планете. Его интересам соответствует укрепление многосторон­них структур сотрудничества, и прежде всего ООН. Он должен тесно взаимодействовать с остальными ключевыми игроками в мировой политике, даже тогда, когда их подходы разнятся, — США, НАТО, Китаем, Индией, Россией и др. Хорошую отдачу на практике дает политический квартет в составе США, ЕС, России и ООН. Для противодействия новым вызовам и реше­ния застарелых международных проблем нужны политический диалог, превентивные действия, борьба с бедностью и отчужде­нием, укрепление демократических структур, реальное урегули­рование международных и внутренних кризисов. Растущее вни­мание должно уделяться борьбе с изменениями климата и ре­формированием мировых финансов. Чтобы действовать на международной арене максимально эффективно, ЕС должен умело сочетать весь имеющийся в его распоряжении инстру-

Часть IV. Правовые основы общей внешней политики

Глава 22. Институты, инструменты и основные направления

ментарий, включая содействие развитию, внешнюю торговлю и дипломатию.

Среди наиболее острых региональных, субрегиональных и ло­кальных проблем, требующих скорейшего решения, резолюции Европарламента перечисляют: Косово, ближневосточное урегу­лирование, улучшение отношений между Индией и Пакистаном, снятие напряженности вокруг Тайваня, стабилизацию Закавка­зья, улучшение отношений с Ираном. К примерам успешных действий Союза Европарламент относит Балканы. В числе про­валов ОВПБ указывает Ирак, Зимбабве, Дарфур, Афганистан. Среди приоритетов ОПБО в ней называются гражданско-военные операции на Балканах и в других регионах, формализа­ция всего спектра отношений с НАТО, повышение готовности, мобильности и оснащенности Сил быстрого реагирования и ус­коренного развертывания, переход от проведения ограниченных операций к выполнению в перспективе любых военных миссий миротворческого характера по мандату ООН. Лейтмотив озабо­ченности, выражаемой Европарламентом, — растущее военное превосходство США в НАТО и в мире в целом. Предлагаемый от­вет — дальнейшее объединение усилий и разделение труда между странами ЕС в военной сфере, увеличение военных бюджетов, укрепление промышленной и технологической базы военного производства в Европе. В резолюциях неизменно подчеркивает­ся важность ведущегося Союзом политического диалога. В част­ности, упоминается диалог со Средиземноморскими странами, Африкой, Латинской Америкой и Юго-Восточной Азией, поли­тика соседства и Восточное партнерство. К разряду крупнейших международных проблем резолюции относят предотвращение вооруженных конфликтов, борьбу с терроризмом и нераспро­странение ОМП.