Оборонная политика
Амстердамская редакция Положений об ОВПБ в некоторой своей части устарела еще до того, как Договор вступил в силу. Однако благодаря ее рамочному характеру и универсализации ннешней компетенции ЕС она не только не воспрепятствовала, но и способствовала последующему развитию событий. Точкой отсчета послужила совместная декларация, принятая на англофранцузской встрече в верхах в г. Сен-Мало (Франция) 3— 4 декабря 1998 г. С нее оборонная политика Союза фактически и ведет свою историю.
До этого Великобритания всячески блокировала любые попытки франко-германского тандема подтолкнуть ЕС к созданию собственной военной машины. Лондон делал однозначную ставку на особые отношения с Вашингтоном и доминирование НАТО в Европе. Вскоре после прихода к власти правительства Тони Блэра Великобритания решительно взяла курс на усиление своего влияния в Союзе. Инструментом новой политики Лондона стало форсированное обустройство отсутствовавшего ранее военного измерения его деятельности — области, в которой страна обладала рядом очевидных преимуществ по сравнению со всеми остальными ее европейскими партнерами.
В г. Сен-Мало лидеры Великобритании и Франции выступили с призывом оснастить ЕС всем необходимым для того, чтобы «он был в состоянии играть в полном объеме свою роль на международной арене». Под всём необходимым имелись в виду собственные и достаточно мощные вооруженные силы, способность быстро принимать решения об их использовании и готовность применять их для урегулирования международных кризисов. Программа действий ЕС, предложенная в совместной декларации, не выходя за установленные Амстердамским договором правовые рамки, радикально меняла его ориентацию и устанавливала следующее. Для решения стоящих перед ним стратегических задач ЕС полагается на свои собственные силы
Часть IV. Правовые основы общей внешней политики
1,1 на 21. Становление общей внешней политики
и свой собственный институциональный механизм. Вся полнота власти в области осуществления оборонной политики концентрируется в руках Европейского совета (без каких-либо опосре-дующих звеньев). Политико-правовые и организационные основы оборонной политики формируются методами межправительственного сотрудничества. Соответствующая работа ведется ускоренными темпами. Цель предпринимаемых усилий состоит в том, чтобы наделить ЕС возможностями для самостоятельных действий. Опорой самостоятельных действий служат достаточно мощные вооруженные силы, способные выполнять задачи, адекватные новым рискам, с которыми сталкиваются страны ЕС и все интеграционное образование в целом. Собственные вооруженные силы будут использоваться в том числе в интересах коллективной обороны. Они позволят укрепить НАТО. Их можно будет задействовать при ведении Союзом самостоятельных военных действий в случаях, когда Альянс от таких действий воздерживается. Для этого ЕС обзаводится необходимыми структурами, аналитическими подразделениями, средствами получения разведданных, органами стратегического планирования. ЕС получает доступ к самостоятельному использованию европейских вооруженных сил и средств, включенных в европейскую опору НАТО. В его распоряжение выделяются также не входящие в Альянс национальные и многонациональные силы. На укрепление военного потенциала Союза работает повышение конкурентоспособности европейской военной промышленности и военных НИОКР.
Англо-французская инициатива была активно поддержана остальными странами ЕС. К тому времени конвергенция принятых ими моделей военного строительства и отстаиваемых ими военно-политических приоритетов зашла сравнительно далеко. Все крупные страны взяли курс на создание профессиональных армий. Они сократили свои вооруженные силы. Главным требованием, предъявляемым к ним, стали мобильность и маневренность. Германия сняла большинство из введенных после Второй мировой войны ограничений на использование своих вооруженных сил. Испания полностью освоилась в НАТО. Франция в основном вернулась в военные структуры Альянса, которые покинула во времена генерала Ш. де Голля. Нейтральный статус ряда стран Союза и проводимая ими политика неприсоединения были приспособлены к потребностям участия в миротворческих акциях. Кроме того, по времени англо-фран-
нучская инициатива почти совпала с завершением формирования л) ВС и переходом на единую валюту. К тому же все страны < ою:за очень болезненно восприняли как события, приведшие к нойне в Косово в 1999 г., так и свою военную «беспомощность» и еще большее, чем раньше, военное превосходство, продемонстрированное США. Таким образом, на этот раз имение ь все предпосылки для форсированного формирования оборонной политики ЕС.
После некоторых колебаний позитивную позицию в отношении планов ЕС заняли США и Североатлантический альянс. И решениях юбилейного Вашингтонского саммита НАТО 23— М апреля 1999 г. была выражена поддержка «решимости Европейского Союза обладать способностью самостоятельных дей-гтний, предполагающей принятие решений и утверждение военных акций тогда, когда Альянс как таковой не задействован». НАТО обязалась сформировать механизмы взаимных консультаций, взаимодействия и транспарентности с ЕС, а также предоставлять силы и средства для проведения «европейских» операций.
Пока ЗЕС еще сохранял некоторую самостоятельность, работа над формированием ОПБО велась параллельно в ЗЕС и ГС. 10 мая 1999 г. Совет ЕС по согласованию с ЗЕС принял решение о связанных процессах консультаций, совместных заседаниях, гармонизации председательства, координации деятельности генеральных секретариатов. Структуры ЕС получили доступ к возможностям Военного штаба, Спутникового центра и Института исследований ЗЕС в области безопасности. Был налажен обмен информацией с Западноевропейской группой вооружений.
Официальное оформление ОПБО закрепила сессия Европейского совета в г. Кельне (ФРГ) в июне 1999 г. Саммит ушел от туманной формулировки «европейская идентичность в области обороны и безопасности», имевшей хождение в НАТО с 1994 г., и четко провозгласил ОПБО целью Союза. На нем устанавливалось, что «ЗЕС как организация завершит свою миссию» к концу 2000 г. Были приняты также решения, полностью интегрирующие Австрию, Данию, Ирландию, Финляндию и Швецию, ранее дистанцировавшихся от ЗЕС, в новый оборонный союз. Закреплялось, что все государства-члены, в том числе нейтральные и неприсоединившиеся, принимают «полное и
Часть IV. Правовые основы общей внешней политики |
равное участие в операциях» ЕС. Главное, были созданы организационные структуры ОПБО.
Ими стали Комитет по политике и безопасности (КПБ), Военный комитет (ВК) и Военный штаб (ВШ) ЕС. На КПБ возлагается ответственность за повседневную координацию ОПБО. Ему доверяется следить за развитием международной ситуации, способствовать выработке и осуществлению ОВПБ. КПБ состоит из представителей стран-членов, имеющих опыт деятельности в военной и политической областях. В 2005 г. в помощь КПБ Генеральный секретариат Совета ЕС усиливается постоянной структурой по планированию гражданских операций и возможностям их осуществления. Военный комитет становится консультативным органом при КПБ. В него на постоянной основе входят начальники (их заместители или представители) штабов родов войск государств-членов. Он готовит предложения и рекомендации для КПБ. Военному штабу фактически поручается роль секретариата структур ОПБО. Он обслуживает заседания министров, оказывает помощь КПБ и ВК, занимается рутинной работой по проведению политики в области обороны и безопасности. В него частично вливается персонал ЗЕС. Для облегчения организационного и функционального включения ЗЕС в ЕС Генеральный секретарь Союза — Высокий представитель по ОВПБ — назначается также и Генеральным секретарем ЗЕС. Наряду с ВК начинает действовать Комитет по гражданским аспектам кризисного регулирования.
Дальнейшее оформление ОПБО получила на сессии Европейского совета в г. Хельсинки (Финляндия) в декабре 1999 г. На ней были определены общие принципы и модальности подключения шестерки европейских стран — членов НАТО, не входивших в ЕС, к планированию и проведению операций Союза и утверждена перспективная программа военного строительства.
По итогам переговоров внутри НАТО и ЕС в развитие принципов, утвержденных в г. Хельсинки, схема подключения европейских стран, не входящих в Союз, к планированию и проведению его операций выглядит так. Перед тем как принимать решение о начале операции, ЕС проводит консультации с не входящими в него членами НАТО. В этих целях создаются структуры для диалога и информации по вопросам, связанным с политикой в области обороны и безопасности и урегулированием кризисных ситуаций. Наряду с членами НАТО в них вхо-
I лава 21. Становление общей внешней политики |
лит вступающие в ЕС государства. Формальное решение о начале операции принимает Совет ЕС. За европейскими странами НАТО, не входящими в Союз, признается право на участие м операции, когда при ее проведении используются ресурсы НАТО. Во всех других случаях они могут подключаться к операции по решению Совета. Вступающие в Союз государства, а также Россия, Украина и другие заинтересованные страны, ведущие политический диалог с ЕС, также могут приглашаться Советом к участию в операции. Все страны, подтвердившие свое участие в операции развертыванием значительных вооруженных сил, имеют на протяжении всего срока ее проведения те же права и несут те же обязанности, что и члены ЕС. Из представителей всех участников операции создается временный комитет. Он осуществляет текущее руководство операцией. Право присутствовать на его заседаниях признается за всеми членами ЕС вне зависимости от того, принимают ли они в ней участие. В рамках комитета проводятся консультации также и по вопросам завершения операции. Однако окончательное решение и в этом случае Совет ЕС принимает самостоятельно.
Хельсинкский саммит наметил общие ориентиры «невоенного» строительства, необходимого для принятия ЕС срочных мер по предотвращению кризисов или их урегулированию без обращения к военной силе. К разряду таких мер относятся, в частности, развертывание в районе кризиса гражданской полиции, направление гуда сотрудников правоприменительных органов, подготовка местных административных кадров и т. д. Они получили в дальнейшем необходимую конкретизацию и существенно расширили оперативные возможности ЕС. Так, осенью 2000 г. было принято решение о подготовке 5 тыс. полицейских в целях урегулирования кризисов.
Наиболее важным решением, принятым в г. Хельсинки (и подтвержденным затем на сессии Европейского совета в Ницце), стало провозглашение Главной программной цели Союза о развертывании в течение нескольких лет своих собственных Сил быстрого реагирования. Их предназначение — проведение военных операций по разрешению международных кризисов. Первоначальная численность — порядка 60 тыс. человек (15 бригад). В перспективе — до 100 тыс. Эти силы должны быть укомплектованы всем необходимым в военном отношении. Они должны иметь свое командование (фактиче-
Часть IV. Правовые основы общей внешней политики
I ллиа 21. Становление общей внешней политики
ски три корпусных штаба или иные командные структуры), средства управления и разведки, тыловое обеспечение, службы боевой поддержки, авиационные и военно-морские компоненты. Формирование Сил быстрого реагирования осуществляется путем добровольного выделения государствами-членами в их состав вооруженных сил и вооружений без утраты ими своей национальной принадлежности. Предполагается, что государства-члены будут способны в течение 60 дней полностью развернуть войска в таких масштабах, а в пределах этого срока — выделять по ходу дела более компактные части ускоренного реагирования, которые находились бы в высокой степени готовности. Развернутые таким образом войска по крайней мере на протяжении года обеспечиваются всем необходимым для поддержания их боеготовности. Для их своевременной замены создается совместный резерв воинских и вспомогательных частей.
Начиная с сессии Европейского совета в г. Санта-Мария-да-Фейра (Португалия) в июне 2000 г. ЕС приступил к разработке детальных позиций по всем вопросам практического взаимодействия с НАТО, без которого европейские силы не могли бы состояться, и запуску последующих переговоров. Принятые на ней решения касались работы четырех специализированных групп при лидирующей роли КПБ по подготовке комплекса договоров и соглашений между ЕС и Альянсом. Группа по соглашению о безопасности занялась вопросами обмена информацией, ее защиты и доступа в органы планирования НАТО. Группа военного потенциала занялась корреляцией воинских частей и вооружений, выделяемых в состав НАТО и ЕС, и мер контроля. Группа по доступу Союза к ресурсам и возможностям НАТО приступила к детализации вашингтонских договоренностей на этот счет, прописанных в документах Вашингтонского саммита Альянса. Еще одна группа работала над формированием механизмов постоянной связи между ЕС и НАТО при обычных обстоятельствах и в условиях кризиса.
Первые итоги становления ОПБО в рамках ОВПБ подвела сессия Европейского совета в г. Ницце в декабре 2000 г. Она поддержала внесение изменений в Положения об ОВПБ, направленных на дальнейшую универсализацию компетенции ЕС во внешней сфере и придание осуществлению внешней политики и политики в области обороны и безопасности максимальной гибкости. Кроме того, она утвердила ряд приложений
к Ниццскому договору, регламентирующих различные аспекты оборонной политики Союза. По итогам ноябрьской Конференции по обязательствам, на которой правительства государств-членов объявили, какие воинские контингента они обязуются мы делить в состав Сил быстрого реагирования, были приняты Декларация об обязательствах предоставления вооруженных сил и документ о механизмах проверок в процессе достижения главной программной цели, а также приложения об усилении потенциала ЕС, используемого для решения гражданских проблем урегулирования кризисных ситуаций, о КПБ, ВК, ВШ, связях между странами ЕС и членами НАТО, не входящими в Союз, и о постоянном режиме консультаций между ЕС и НАТО. В нем, в частности, предусматривалось, что в заседаниях Совета по общим вопросам, особенно в случае присутствия министров обороны, принимает участие Генеральный секретарь НАТО, а в заседаниях ВК — председатель Военного комитета НАТО и Заместитель верховного главнокомандующего объединенными вооруженными силами НАТО в Европе. Подробно излагался порядок поддержания регулярных контактов между КПБ и Североатлантическим советом НАТО (на уровне постоянных представителей), двумя генеральными секретарями, двумя военными комитетами и двумя военными штабами. Кроме того, в приложении к нему оговаривались условия доступа ЕС к системам планирования НАТО, другим ресурсам и командным структурам Альянса.
Ниццский саммит закрепил институциональную и организационную структуры ОПБО в рамках ОВПБ, задал траекторию ее развития на последующий период. В приложениях к Договору он фактически подтвердил основные приоритеты ускоренного внедрения ОПБО. Институты ЕС и государства-члены обязывались в возможно более короткие сроки обеспечить подведение под ОПБО материальной базы, отладить механизмы ее осуществления, подключить к их функционированию другие европейские страны, установить необходимое взаимодействие с НАТО, облечь его в надлежащую договорную форму.
В первоочередном порядке Брюссель занялся реализацией Европейского плана действий по наделению ЕС военными возможностями. После стартовой серии конференций по выделению национальных сил и средств и обобщению полученных
Часть IV. Правовые основы общей внешней политики
лана 21. Становление общей внешней политики
результатов он сосредоточил свои усилия на придании национальным вкладам комплексного, целостного и стандартизированного характера, адаптации первоначальных заявок к требованиям, постоянно уточняющимся органами Союза. В этих целях под эгидой КПБ и ВК было создано почти два десятка специализированных рабочих групп. Они подготовили предложения, альтернативы и варианты восполнения пробелов в комплектовании Сил быстрого реагирования и их материальном обеспечении. ЕС и государства-члены выбрали устроившие их решения и приступили к конкретизации и оформлению своих взаимных обязательств в рамках Главной программной цели. Были также предусмотрены возможности совместной подготовки воинских контингентов, выделяемых в состав Сил быстрого реагирования.
С середины 2002 г. ЕС сосредоточился на опережающем формировании в составе Сил быстрого реагирования подразделений ускоренного развертывания. Их предназначение, по замыслу Брюсселя, — служить инструментом предотвращения и урегулирования международных кризисов, спасения населения и проведения гуманитарных акций в срок от пяти до 30 дней с момента принятия соответствующего политического решения и, если потребуется, даже несколько скорее.
Кроме того, ЕС дополнил Главную программную цель задачами координации усилий в производстве вооружений. В соответствующих ориентациях председательства и заключениях Совета ЕС указывалось, что государства-члены должны стремиться избегать дублирования и сотрудничать в данной сфере, следуя принципам добровольности и транспарентности. К механизмам сотрудничества, и прежде всего их информационным составляющим, подключились национальные директора по вооружениям и частный бизнес.
Регулярными сделались заседания министров обороны стран ЕС, их встречи с коллегами из стран — кандидатов на вступление и стран — членов НАТО, не входящих в интеграционные объединения. 13 мая 2002 г. Совет ЕС утвердил решение о процедурах консультаций и сотрудничества в кризисном регулировании с Канадой, Россией и Украиной. Процедуры распространяются на консультации и сотрудничество в докризисной фазе и непосредственно в период кризисов. Ими покрываются до-операционная и собственно операционная фазы взаимодейст-
иия и участия партнеров по операции в Комитете стран, предоставляющих свои национальные контингенты в состав сил по ее проведению.
17 июня 2002 г. Совет ЕС утвердил Общее положение о финансировании операций с военными или оборонными составляющими. В соответствии с ними все расходы по проведению операций делятся на две группы. В первую попадают общие расходы, они оплачиваются из бюджета операций. Ко второй отнесены индивидуальные расходы, они возлагаются на участ-мующие в операции государства.
Однако, несмотря на интенсивное военное строительство, ЕС гораздо раньше оказался готовым к проведению небольших гражданских и военно-гражданских операций. Это было констатировано в документах Конференции министров иностранных дел государств-членов по гражданским возможностям кризисного регулирования и принятой на их основе Декларации Совета ЕС от 19 ноября 2002 г. В них отмечалось: страны ЕС с опережением графика выполнили и перевыполнили целевые установки Европейского совета по выделению в распоряжение интеграционного объединения гражданских контингентов, необходимых для ведения Союзом широкого спектра гражданских миротворческих операций. У ЕС имеются достаточные силы и средства для поддержания порядка в зоне проведения гражданских операций, обеспечения господства права, защиты гражданского населения, обеспечения гражданского правления. Среди новых задач, требующих первоочередного решения, назывались улучшение координации между ОПБО и внешними действиями ЕС, гражданским и военным инструментарием, различными составляющими гражданской операции и обеспечение единой системы соподчинения всех звеньев командования миссиями. С учетом этого ЕС форсировал работу над Планом действий по усилению граж-данско-военной организации, которая была завершена к концу следующего года.
В последующий период ЕС подготовил и провел целую серию гражданских и военно-гражданских операций. Каждая из них дала ему важный практический опыт. Первой стала полицейская миссия в Боснии и Герцеговине (БиГ). ЕС приступил к ней с 1 января 2003 г. Переход ответственности за операцию от ООН к ЕС был оформлен резолюцией Совета Безопасности.
454________Часть IV. Правовые основы общей внешней политики
В состав миссии вошло всего 500 полицейских. Под эгидой ЕС в миссии приняли участие посланцы 33 стран. В нее вошли контингенты 18 государств, не являющихся членами Союза. С ними были заключены соглашения об участии в данной конкретной операции на основании ст. 24 ДЕС в редакции Ницц-ского договора.
Вскоре ЕС взял под свою эгиду международную военную операцию в Македонии, санкционированную резолюцией № 1371 СБ ООН. Ранее она осуществлялась силами НАТО. Операция «Конкордия» была оформлена решением Совета ЕС о совместных действиях от 27 января 2003 г. Ее специфика состояла в том, что она базировалась на договоренности с НАТО и проводилась с использованием ресурсов и возможностей Альянса. Система соглашений с НАТО заработала на практике Брюссель заключил соглашения с НАТО о гарантированном доступе к планированию, возможности использования заранее определенных совместных сил и средств, вариантах европейских структур командирования в рамках НАТО, защите информации. По выполнении военной операции ЕС развернул в Македонии операцию «Проксима». Вслед за полицейской миссией в БиГ и военной операцией «Конкордия» в Македонии ЕС по поручению ООН приступил к проведению операции «Артемис» в Демократической Республике Конго (ДРК). На саммите НАТО в г. Стамбуле в июне 2004 г. ЕС получил одобрение того, чтобы возглавить международные силы в БиГ и заменить миротворческие силы НАТО в этом качестве. О своей готовности взять на себя ответственность за международное военное присутствие в БиГ Совет ЕС официально заявил уже 24 февраля 2003 г. К лету 2004 г. Брюссель подготовил также все необходимое для развертывания качественно новой миссии «Правовое государство» в Грузии, новой операции такого рода ЕС в рамках ОПБО.
Таким образом, в 2004 г. значительная часть первоначальных целей, поставленных ЕС на момент провозглашения и запуска ОПБО, была достигнута. Соглашения с НАТО заключены Сотрудничество с европейскими странами, не входящими в интеграционное образование, и третьими международными организациями налажено. У Союза появились достаточные силы и другие материальные возможности для проведения в автономном режиме ограниченных гражданских и военных операций
лапа 21. Становление общей внешней политики
но поддержанию и установлению мира. Он приступил к их практическому осуществлению, частично принимая эстафету от ООН и НАТО, частично вытесняя их. Накапливая опыт подготовки и проведения таких операций, Союз использовал его для совершенствования своих гражданских и военных миротворческих возможностей. Одновременно он продолжал наращивать уже более комплексно и скоординированно свой военно-гражданский потенциал превентивных действий и кризисного регулирования.
К 2010 г. количество операций разного типа, проведенных или проводимых ЕС, достигло 23. Ими были охвачены все регионы планеты, за исключением, может быть, только Латинской Америки и Дальнего Востока. Особую активность ЕС проявил на Балканах, в Центральной и Восточной Африке, на Ближнем и Среднем Востоке. В 2009 г. сменяющееся председательство ЕС так отчитывалось перед Европейским советом за продолжающиеся операции. Миссия по мониторингу в Грузии сыграла важную стабилизирующую роль. Она смогла добиться существенного прогресса в выполнении всех поставленных перед ней задач. Миссия на границе между Молдовой и Украиной продолжила оказывать содействие властям в решении пограничных, таможенных и налоговых вопросов. Силы ЕС в БиГ численностью в 2200 военных, в которые была переформатирована в 2007 г. операция «Алтеа», несмотря на очень непростую обстановку, смогли внести весомый вклад в поддержание приемлемого уровня безопасности. Полицейская миссия параллельно обеспечивала должный контроль над реформой полиции в БиГ. Гражданская миссия в Косово, независимость которого так и не признали несколько членов ЕС, была успешно развернута. Ее численность превысила 1700 человек. Она приступила к мониторингу, обучению и консультированию властей Косово, органов правосудия и правоприменительных структур, подменяя их в случае необходимости. Полицейская миссия в Афганистане упрочила свое присутствие не только в столице, но и в почти двух десятках провинций страны. Мандат комплексной миссии по утверждению господства права в Ираке, занятой в основном переподготовкой местного персонала, был продлен на 2010 г. Полицейская миссия на Палестинских территориях сконцентрировала свои усилия прежде всего на формировании уголовно-правовой системы Автономии. Миссия по
Часть IV. Правовые основы общей внешней политики
I лапа 21. Становление общей внешней политики
содействию охране границы для пограничного пункта Рафа, несмотря на то, что она была свернута ранее по политическим мотивам, сохранила оперативные возможности для возобновления деятельности. Крупный вклад в обеспечение свободы судоходства в акваториях, прилежащих к территории Сомали, внесла военно-морская миссия «Аталанта». Для наказания захваченных пиратов ЕС приступил к заключению соглашений со странами региона об их уголовном преследовании и финансированию процессов. По завершении самостоятельной военной операции в Чаде и ДРК контингент ЕС влился в миротворческие силы ООН. Одновременно работу в ДРК продолжили миссия по реформе структур безопасности и восстановлению системы управления страны и полицейская миссия, также призванная помочь властям с осуществлением реформы, но только именно этой части государственного аппарата. Наконец, в Гвинее-Бисау миссия ЕС занялась оказанием комплексной помощи в модернизации силового блока государственного аппарата
страны.
К числу наиболее успешных в Брюсселе относят миссию в Грузии — она была развернута по меркам ЕС в рекордные сроки. Особенно высоко была оценена военно-морская операция по борьбе с пиратством, выводящая общие действия государств-членов по линии ОПБО на качественно новый уровень.
Столь разнообразная деятельность помогла ЕС накопить большой опыт, запустить программы совершенствования структур подготовки операций, обучения, координации и т. д. Новые установки нашли отражение в Декларации по усилению потенциала. Она была принята Европейским советом в декабре 2008 г. Чуть позже, в 2009 г., в ее развитие КПБ утвердил План совершенствования гражданских возможностей. Из них следует в том числе, что в дальнейшем в этих целях все более широко должны использоваться полномочия Европейского агентства обороны в области обобщения опыта, мониторинга, исследований и координации. При планировании последних гражданско-военных операций (в частности, в Гвинее-Бисау) была использована единая цепь командования, которой подчинялись и армейские формирования, и полицейские подразделения, и прокурорские работники.
Вместе с тем характерно, что в Декларации намеренно опущена такая форма вооруженного вмешательства, как «разделение сторон с помощью силы», поскольку она предполагает осуществление длительных широкомасштабных силовых операций. К сценариям высокой интенсивности в ней отнесены только быстрые ответные операции ограниченной продолжительности и масштабах боевой группы. Дело в том, что большинство операций ЕС отличаются малой интенсивностью и малым масштабом. При принятии решений ЕС неизменно склоняется к выбору операций с гарантированным шансом на успех. Больше всего Брюссель заботит одно: как бы не навредить перспективам ОПБО. Он учитывает также общее нежелание государств-членов предоставлять в распоряжение ЕС крупные силы, на длительный срок и для направления туда, где национальные стратегические интересы напрямую не затрагиваются. Внушительный семи-восьмитысячный контингент «голубых касок» из стран ЕС размещен только в Ливане. Он находится там с 2006 г. В ДРК был отправлен контингент численностью всего в 1 тыс. военнослужащих. В конце 2008 г. никакого желания начинать новую переброску сил на восток страны для предотвращения гуманитарной катастрофы ЕС не проявлял. В Дарфур он двинулся только вслед за Африканским Союзом для его тылового обеспечения, как утверждают все официальные документы, но в основном для создания видимости действий.
И тем не менее рывок, который ЕС сделал в области ОПБО всего лишь за одно десятилетие, впечатляет. Особенно если вспомнить, что он начинал практически с нуля.
Достигнутые успехи во многом объясняются тем, насколько активно и слаженно заработал постоянно достраиваемый новыми компонентами институциональный и организационный механизм ОПБО. С марта 2000 г. вертикаль политического мониторинга, подготовки, согласования и принятия решений в области ОПБО была выстроена. ВШ, ВК и КПБ под руководством Высокого представителя заработали в исключительно интенсивном ключе. Вскоре они смогли опереться на широкий круг вспомогательных органов. Растущий вклад в работу стала вносить ЕК. Ежемесячно у Высокого представителя накапливалось достаточно серьезной информации о прогрессе в реализации ОПБО для доклада каждому регулярному заседанию Совета ЕС по общим делам и внешним сношениям. В зависимости от важ-
458 Часть IV. Правовые основы общей внешней политики
I липа 21. Становление общей внешней политики
ности вопроса Совет либо утверждал резолюции, решения об общих позициях и совместных действиях, заключения и совместные декларации, либо принимал к сведению решения и документы, согласованные КПБ. Кроме того, он придавал нормативную силу в качестве внутренних актов ЕС решениям специализированных заседаний отраслевых министров государств-членов. Массив политико-правовых актов ЕС в области ОПБО пополнялся также заключениями председательства. Не реже чем раз в полгода Европейский совет подводил итог проделанной работе по всем направлениям реализации ОПБО. Он дополнял, конкретизировал и уточнял планы военно-гражданского строительства, связанного с задачами ОПБО, актуализировал принципы и ориентиры ее осуществления, обычно в форме поручений новому председательству ЕС и Высокому представителю.
С 2003 г. ЕС взял курс на то, чтобы придать своей деятельности в рамках ОПБО максимально широкий охват. Сессия Европейского совета 19—20 июня 2003 г. в г. Салоники (Греция) утвердила первый из серии ежегодных докладов о реализации Программы ЕС по предотвращению конфликтов, сопровождающихся применением силы. Она дополнила ОПБО такими направлениями деятельности, как борьба с терроризмом и предотвращение и пресечение распространения оружия массового поражения, включая средства доставки ОМП. Кроме того, следуя логике развития складывающегося военно-промышленного комплекса интеграционного образования, заинтересованного в формировании полновесного оборонного союза, она поручила компетентным институтам и органам Союза приступить к формированию общего рынка вооружений и создать в этих целях в течение 2004 г. межправительственное агентство по развитию оборонных возможностей, исследованиям, закупкам и производству вооружений.
Посчитав, что Главная программная цель в основном выполнена, Европейский совет утвердил новую Глобальную цель военного строительства на период до 2010 г. Он оценил прогресс в наращивании военных возможностей ЕС как достаточно весомый. Особое удовлетворение он выразил возросшими возможностями ЕС осуществлять военные операции быстрого развертывания, отвечающие потребностям кризисного регулирования. В этом контексте Европейский совет принял специ-
ильный План действий по гражданскому управлению кризисами. Им была поддержана работа по определению модальностей кыделения военных контингентов, которые ЕС мог бы предоставлять ООН в случае принятия Советом Безопасности решений о проведении соответствующих операций. Ему удалось договориться и относительно решения о совместных действиях по созданию Европейского агентства вооружений, ставшего затем Европейским агентством обороны.
В декабре 2003 г. Европейский совет принял комплекс решений о создании гражданско-военной ячейки в генштабе ЕС, небольшой ячейки ЕС в штабе НАТО и центра управления операциями, а также об установлении связей между генштабом ЕС и НАТО. X. Солана получил добро на реализацию мер, предложенных им в докладе «Европейская оборона: консультации между НАТО и ЕС, планирование и операции».
Спустя полгода на сессии в г. Брюсселе 17—18 июля 2004 г. Европейский совет потребовал, чтобы эти меры были претворены в жизнь в возможно более короткие сроки. Он призвал государства-члены выделить необходимые для этого ресурсы в приоритетном порядке. Европейский совет вновь подтвердил, что центр управления операциями будет иметь мобильный характер. Он не станет постоянно действующим штабом. При проведении небольших отдельных автономных военных операций ЕС по-прежнему собирается опираться на национальные штабы задействованных в них стран. Решения о развертывании коллективного центра будут приниматься в каждом конкретном случае по предложению ВК только тогда, когда это будет вызвано потребностями слаженного гражданско-военного ответа, и ни один национальный генштаб не будет назначен на эту роль. Но средства для развертывания центра управления любыми операциями, отнесенными к компетенции ЕС, масштаба операции «Артемис» должны быть предоставлены Союзу не позднее 1 января 2006 г. Кроме того, Европейский совет зарезервировал за собой право наделить эвентуальную мобильную штабную единицу дополнительными полномочиями или пересмотреть ее природу в свете накопленного опыта. Он также обратил внимание на необходимость четкой координации между всеми органами и структурами, создаваемыми в рамках ОПБО. В итоге по состоянию на 2009 г. ЕС получил в свое распоряжение гражданский потенциал планирования и осуществления
Часть IV. Правовые основы общей внешней политики
Глава 21. Становление общей внешней политики
операций и миссий, расширил полномочия ВШ в области планирования, наделил делегации ЕК дополнительными возможностями кризисного реагирования, утвердил страновые и региональные стратегии на период 2007—2013 гг. Кроме того, он создал инструментарий стабилизации, составил программы учений, запустил механизмы освоения накопленного опыта ведения гражданско-военных операций, внедрил механизм формирования и направления гражданских команд для осуществления вмешательства, создал оборонное агенство в качестве весьма деятельного органа координации и принял ряд деклараций и заявлений, касающихся будущих усилий.
И все же сделать ЕС удалось намного меньше, чем ему хотелось бы.
К 2010 г. Главная программная цель на практике была утеряна. Количество сил, заявленных государствами-членами, фактически невозможно оценить. Они зачастую лишь повторяют цифры их соответствующих обязательств перед НАТО. Поэтому одобренный Брюсселем Каталог заявок государств-членов, в котором утверждается, что средств, передаваемых в распоряжение Союза, вполне достаточно для выполнения всего спектра военных задач, поставленных перед ним, скорее вводит в заблуждение. Правда, его основное предназначение состоит как раз в том, чтобы показать, где и в чем возможности ЕС надо пополнять (в том что касается военно-транспортной авиации, вертолетных частей, электронного оборудования по подавлению средств управления войсками потенциального противника и т. п.). Во всех операциях по линии ОПБО, НАТО, ООН, а также осуществляемых в индивидуальном порядке задействовано 80 тыс. солдат ЕС. Мобилизовать дополнительный 60-тысячный корпус страны ЕС не способны. При этом суммарная численность вооруженных сил «двадцати семи», у которых нет никакой важной, в том числе оборонительной, миссии, по-прежнему превышает 2 млн военнослужащих. Отсюда дублирование структур, низкая эффективность и ограниченные возможности.
Тем не менее за период, прошедший со времени англофранцузской встречи в верхах в г. Сен-Мало, государства-члены, не расставаясь с суверенными полномочиями по проведению внешней политики и оборонному строительству, наделили ЕС многими полномочиями, которыми обладают в данной об-
пасти государственные образования. Институты ЕС включили в сферу его деятельности практически все приоритеты внешней политики, политики обороны и безопасности входящих в него стран.
Дата добавления: 2015-07-18; просмотров: 865;