И ОБОРОНЫ

В главе прослеживается становление общей внешней политики и политики в области безопасности и обороны как самостоятель­ного направления деятельности ЕС и анализируются особенности ее правового регулирования

ЕС играет все более весомую роль на международной арене. За последние десятилетия им накоплен внушительный опыт координации усилий государств-членов во внешнеполитиче­ской сфере. Отработаны механизмы принятия и осуществления решений. Установлена иерархия институтов. Определены обя­занности государств-членов применительно к их взаимодейст­вию в этой области с ЕС. Во многих специальных сферах меж­дународных отношений ЕС выступает в качестве геополитиче­ского лидера. Политической элитой стран-членов намечена дальнейшая передача Союзу определенных полномочий по ве­дению внешней политики и политики в области обороны и безопасности от имени и в интересах всего интеграционного образования. Этим целям призваны служить совершенствова­ние механизмов продвинутого сотрудничества, более частое использование квалифицированного большинства при приня­тии решений, создание поста фактического министра иностран­ных дел ЕС, переход к назначению Постоянного председателя Европейского совета, реформа дипломатических миссий ЕС в третьих странах и при международных организациях.

До сих пор весомость внешнеполитических акций ЕС стра-мала из-за отсутствия у них силовой компоненты — ограни­ченных возможностей ЕС в области принуждения к миру и кризисного регулирования. Другая слабость заключалась в от-рыис собственно внешней политики ЕС от других составляю­щих его внешней деятельности — общей торговой политики, содействия развитию, гуманитарной помощи и проч. Однако ситуация меняется. ЕС предпринимает кардинальные меры по усилению координации имеющихся в его распоряжении инст­рументов внешней деятельности. Наращивается военный потенциал.

Усиливая свою роль на международной арене, ЕС опирается на инструментарий правового регулирования. Учредительные договоры ЕС составлены таким образом, чтобы не ограничи-иать его внешнеполитическую экспансию. Одновременно они чадают правовые рамки для формирования политико-правовой базы активизации ЕС в данной области. Без их изучения невоз­можно по-настоящему разобраться в содержательных аспектах мпешней политики и политики в области обороны и безопасно­сти ЕС.

Внешняя политика ЕС постоянно эволюционирует. ОВПБ и ОПБО (до конца 2009 г. называлась европейской — ОЕПБО) проходят несколько этапов своего становления. Их сравнитель­но легко выделить, каждый связан с ключевыми вехами на пути европейского строительства. Переход к следующему этапу под­готавливался разработкой и согласованием основополагающих международно-правовых, политико-правовых актов и про­граммных документов, обслуживающих европейскую интегра­цию, определяющих взаимные права и обязанности ее участни­ков и регламентирующих функционирование общих инсти­тутов. В большинстве случаев он находил закрепление в изменениях и дополнениях, вносимых в учредительные догово­ры ЕС.

Этапы становления общей внешней политики и политики в области обороны и безопасности не во всем совпадают с теми, которые проходит в своем развитии европейская интеграция в целом. Внешняя политика и оборона составляют сердцевину государственного суверенитета. На отказ от какой-то части прерогатив в столь важной для них и деликатной сфере и на придание классическому международному сотрудничеству эле­ментов наднациональности европейские страны идут медлен-

⁴²⁸________Часть IV. Правовые основы общей внешней политики

нее. Предпринимая какие-либо шаги в данном направлении, они действуют с повышенной осторожностью. К тому же инте­грация в области внешней политики и обороны не восприни­мается ими как безальтернативная. Фактор евроатлантического пространства, наличие НАТО и гарантий безопасности, предо­ставляемых США, вынуждают их оценивать ее выгоды и пре­имущества гораздо более критично, нежели в случае с регио­нальной экономической интеграцией. Отсюда отставание с юридическим и институциональным оформлением ОВПБ и ОПБО от прогресса в области создания единого рынка, ЭВС, предпочтение, отдаваемое межправительственному, а не надна­циональному инструментарию выработки, принятия и реализа­ции решений.

Послевоенные планы создания политического союза

Первоначальные попытки группы западноевропейских стран форсировать создание политического и оборонительного союза оказались безрезультатными. Предназначение союза виделось в том, чтобы противостоять потенциальной внешней угрозе своими собственными силами и одновременно полностью уст­ранить возможность новых вооруженных конфликтов между бывшими противниками по Второй мировой войне. Союз мыс­лился как подготавливающий объединение входящих в него стран в дальнейшем на федеративных или конфедеративных основах.

17 марта 1948 г. в г. Брюсселе Францией, Великобританией, Бельгией, Нидерландами и Люксембургом был подписан До­говор об экономическом, социальном и культурном сотрудни­честве и коллективной самообороне (известный как Брюссель­ский пакт). 24 октября 1950 г. премьер-министр Франции Рене Плевен выступил в Национальном собрании с развернутыми предложениями о «создании в целях общей обороны европей­ской армии, подчиненной политическим институтам единой Европы». Реализация плана Плевена привела к подписанию в г. Париже 27 мая 1952 г. Договора об учреждении Европейского оборонительного сообщества (ЕОС). Его участниками должны были стать Франция, Германия, Италия и страны Бенилюкса. Был подготовлен и проект Европейского политического сооб­щества. Проект предусматривал создание двухпалатной пар-

I лава 21. Становление общей внешней политики

наментской ассамблеи, исполнительного совета, комитета ми­нистров и суда. Предполагалось, что Европейское политиче­ское сообщество будет обладать чрезвычайно широкими полномочиями и со временем поглотит ЕОС.

Однако Договор об учреждении ЕОС так и не вступил в си­лу. Отношение к нему во Франции изменилось. Национальное собрание его не ратифицировало (хотя остальные пять участни­ков завершили необходимые национальные процедуры). От-нергло оно и проект учреждения Европейского политического сообщества. Создание же в мае 1955 г. на основе пересмотрен­ного Брюссельского пакта Западноевропейского союза мало что спасало. Членами ЗЕС наряду с первоначальной «пятеркой» стали Италия и ФРГ. В соответствии с Парижскими соглаше­ниями, подписанными ими 23 октября 1954 г., государства-участники объединяли свои усилия и ресурсы в решении во­просов обороны и безопасности и предоставляли друг другу во­енные гарантии в случае вооруженного нападения. Однако на практике ЗЕС получил весьма ограниченные полномочия. Его ресурсные возможности были минимальными. Реально встать на ноги, завоевав сколько-нибудь весомое политическое влия­ние, ему не удалось.

Такая же незавидная участь постигла и оба плана Фуше не­сколько лет спустя. Ими предусматривалось ускоренное про­движение к тесному политическому сотрудничеству, союзу государств, общей внешней и оборонной политике. Комитет, созданный для их воплощения в жизнь, с большим трудом вы­работал компромиссные предложения. Тем не менее, когда пришла пора принимать решения на правительственном уров­не, они не были поддержаны. Не столь амбициозные, как рань­ше, эти предложения все равно представляли собой забегание вперед. В них шла речь, в частности, о формировании незави­симого секретариата, переходе к принятию решений квалифи­цированным большинством голосов и т. п. В 1962 г. комитет Фуше прекратил существование. Межгосударственные пере­говоры закончились ничем.

Лидеры западноевропейских стран не смогли форсировать формирование политического и оборонительного союза воле­выми методами, поскольку объективные предпосылки для него на тот период еще не сложились. Материальной базы под союз подведено не было. Экономическая и социальная общность от­сутствовали. Многоаспектное сотрудничество только налажива-

430 Часть IV. Правовые основы общей внешней политики

лось. Исторически укоренившееся психологическое недоверие сохранялось. В частности, во Франции верх взяли опасения по поводу того, что Договор об учреждении ЕОС откроет путь к перевооружению ФРГ, поскольку в отличие от первоначально обсуждавшегося текста он допускал параллельное существова­ние «европейских сил обороны» (ст. 9) и национальных воору­женных сил (ст. 10). Наконец, планы опережающего политиче­ского и оборонительного обустройства Европы игнорировали господствующую роль США в обеспечении военной безопасно­сти западноевропейских стран. В той же части, в которой такие планы учитывали военно-политическое лидерство США (под-контрольность НАТО европейских сил обороны по ст. 18 До­говора об учреждении ЕОС) и доминирование Североатланти­ческого альянса в Европе, они оказались неприемлемы для ча­сти политических элит этих же стран.