И ОБОРОНЫ
В главе прослеживается становление общей внешней политики и политики в области безопасности и обороны как самостоятельного направления деятельности ЕС и анализируются особенности ее правового регулирования
ЕС играет все более весомую роль на международной арене. За последние десятилетия им накоплен внушительный опыт координации усилий государств-членов во внешнеполитической сфере. Отработаны механизмы принятия и осуществления решений. Установлена иерархия институтов. Определены обязанности государств-членов применительно к их взаимодействию в этой области с ЕС. Во многих специальных сферах международных отношений ЕС выступает в качестве геополитического лидера. Политической элитой стран-членов намечена дальнейшая передача Союзу определенных полномочий по ведению внешней политики и политики в области обороны и безопасности от имени и в интересах всего интеграционного образования. Этим целям призваны служить совершенствование механизмов продвинутого сотрудничества, более частое использование квалифицированного большинства при принятии решений, создание поста фактического министра иностранных дел ЕС, переход к назначению Постоянного председателя Европейского совета, реформа дипломатических миссий ЕС в третьих странах и при международных организациях.
До сих пор весомость внешнеполитических акций ЕС стра-мала из-за отсутствия у них силовой компоненты — ограниченных возможностей ЕС в области принуждения к миру и кризисного регулирования. Другая слабость заключалась в от-рыис собственно внешней политики ЕС от других составляющих его внешней деятельности — общей торговой политики, содействия развитию, гуманитарной помощи и проч. Однако ситуация меняется. ЕС предпринимает кардинальные меры по усилению координации имеющихся в его распоряжении инструментов внешней деятельности. Наращивается военный потенциал.
Усиливая свою роль на международной арене, ЕС опирается на инструментарий правового регулирования. Учредительные договоры ЕС составлены таким образом, чтобы не ограничи-иать его внешнеполитическую экспансию. Одновременно они чадают правовые рамки для формирования политико-правовой базы активизации ЕС в данной области. Без их изучения невозможно по-настоящему разобраться в содержательных аспектах мпешней политики и политики в области обороны и безопасности ЕС.
Внешняя политика ЕС постоянно эволюционирует. ОВПБ и ОПБО (до конца 2009 г. называлась европейской — ОЕПБО) проходят несколько этапов своего становления. Их сравнительно легко выделить, каждый связан с ключевыми вехами на пути европейского строительства. Переход к следующему этапу подготавливался разработкой и согласованием основополагающих международно-правовых, политико-правовых актов и программных документов, обслуживающих европейскую интеграцию, определяющих взаимные права и обязанности ее участников и регламентирующих функционирование общих институтов. В большинстве случаев он находил закрепление в изменениях и дополнениях, вносимых в учредительные договоры ЕС.
Этапы становления общей внешней политики и политики в области обороны и безопасности не во всем совпадают с теми, которые проходит в своем развитии европейская интеграция в целом. Внешняя политика и оборона составляют сердцевину государственного суверенитета. На отказ от какой-то части прерогатив в столь важной для них и деликатной сфере и на придание классическому международному сотрудничеству элементов наднациональности европейские страны идут медлен-
428________Часть IV. Правовые основы общей внешней политики
нее. Предпринимая какие-либо шаги в данном направлении, они действуют с повышенной осторожностью. К тому же интеграция в области внешней политики и обороны не воспринимается ими как безальтернативная. Фактор евроатлантического пространства, наличие НАТО и гарантий безопасности, предоставляемых США, вынуждают их оценивать ее выгоды и преимущества гораздо более критично, нежели в случае с региональной экономической интеграцией. Отсюда отставание с юридическим и институциональным оформлением ОВПБ и ОПБО от прогресса в области создания единого рынка, ЭВС, предпочтение, отдаваемое межправительственному, а не наднациональному инструментарию выработки, принятия и реализации решений.
Послевоенные планы создания политического союза
Первоначальные попытки группы западноевропейских стран форсировать создание политического и оборонительного союза оказались безрезультатными. Предназначение союза виделось в том, чтобы противостоять потенциальной внешней угрозе своими собственными силами и одновременно полностью устранить возможность новых вооруженных конфликтов между бывшими противниками по Второй мировой войне. Союз мыслился как подготавливающий объединение входящих в него стран в дальнейшем на федеративных или конфедеративных основах.
17 марта 1948 г. в г. Брюсселе Францией, Великобританией, Бельгией, Нидерландами и Люксембургом был подписан Договор об экономическом, социальном и культурном сотрудничестве и коллективной самообороне (известный как Брюссельский пакт). 24 октября 1950 г. премьер-министр Франции Рене Плевен выступил в Национальном собрании с развернутыми предложениями о «создании в целях общей обороны европейской армии, подчиненной политическим институтам единой Европы». Реализация плана Плевена привела к подписанию в г. Париже 27 мая 1952 г. Договора об учреждении Европейского оборонительного сообщества (ЕОС). Его участниками должны были стать Франция, Германия, Италия и страны Бенилюкса. Был подготовлен и проект Европейского политического сообщества. Проект предусматривал создание двухпалатной пар-
I лава 21. Становление общей внешней политики
наментской ассамблеи, исполнительного совета, комитета министров и суда. Предполагалось, что Европейское политическое сообщество будет обладать чрезвычайно широкими полномочиями и со временем поглотит ЕОС.
Однако Договор об учреждении ЕОС так и не вступил в силу. Отношение к нему во Франции изменилось. Национальное собрание его не ратифицировало (хотя остальные пять участников завершили необходимые национальные процедуры). От-нергло оно и проект учреждения Европейского политического сообщества. Создание же в мае 1955 г. на основе пересмотренного Брюссельского пакта Западноевропейского союза мало что спасало. Членами ЗЕС наряду с первоначальной «пятеркой» стали Италия и ФРГ. В соответствии с Парижскими соглашениями, подписанными ими 23 октября 1954 г., государства-участники объединяли свои усилия и ресурсы в решении вопросов обороны и безопасности и предоставляли друг другу военные гарантии в случае вооруженного нападения. Однако на практике ЗЕС получил весьма ограниченные полномочия. Его ресурсные возможности были минимальными. Реально встать на ноги, завоевав сколько-нибудь весомое политическое влияние, ему не удалось.
Такая же незавидная участь постигла и оба плана Фуше несколько лет спустя. Ими предусматривалось ускоренное продвижение к тесному политическому сотрудничеству, союзу государств, общей внешней и оборонной политике. Комитет, созданный для их воплощения в жизнь, с большим трудом выработал компромиссные предложения. Тем не менее, когда пришла пора принимать решения на правительственном уровне, они не были поддержаны. Не столь амбициозные, как раньше, эти предложения все равно представляли собой забегание вперед. В них шла речь, в частности, о формировании независимого секретариата, переходе к принятию решений квалифицированным большинством голосов и т. п. В 1962 г. комитет Фуше прекратил существование. Межгосударственные переговоры закончились ничем.
Лидеры западноевропейских стран не смогли форсировать формирование политического и оборонительного союза волевыми методами, поскольку объективные предпосылки для него на тот период еще не сложились. Материальной базы под союз подведено не было. Экономическая и социальная общность отсутствовали. Многоаспектное сотрудничество только налажива-
430 Часть IV. Правовые основы общей внешней политики
лось. Исторически укоренившееся психологическое недоверие сохранялось. В частности, во Франции верх взяли опасения по поводу того, что Договор об учреждении ЕОС откроет путь к перевооружению ФРГ, поскольку в отличие от первоначально обсуждавшегося текста он допускал параллельное существование «европейских сил обороны» (ст. 9) и национальных вооруженных сил (ст. 10). Наконец, планы опережающего политического и оборонительного обустройства Европы игнорировали господствующую роль США в обеспечении военной безопасности западноевропейских стран. В той же части, в которой такие планы учитывали военно-политическое лидерство США (под-контрольность НАТО европейских сил обороны по ст. 18 Договора об учреждении ЕОС) и доминирование Североатлантического альянса в Европе, они оказались неприемлемы для части политических элит этих же стран.
Дата добавления: 2015-07-18; просмотров: 726;