Внешняя деятельность

Международная правосубъектность ЕС, т. е. способность приобретать и самостоятельно, от своего собственного лица осуществлять права и нести обязанности на международной арене, вступать в договорные отношения с третьими государст­вами и международными организациями и учреждать совмест­но с ними новые международные структуры, прямо закрепляет­ся лишь в Лиссабонском договоре. До этого ею пользовались только Европейские Сообщества. Союз ее осуществлял как бы явочным путем. Наделение его международной правосубъект-ностью относится к числу наиболее значимых новаций, преду­сматриваемых Лиссабонским договором. Но, что не менее су­щественно, ДР передает Союзу в порядке правопреемства всю ту правосубъектность, которой обладали Сообщества. Изна­чально государства-основатели наделили Сообщества компе­тенцией по ведению международных дел в области торговли и содействия развитию и поддержанию связей с международ­ными организациями. Постепенно им были переданы полно­мочия по осуществлению внешней деятельности и в некоторых других областях международных отношений. Кроме того, Суд ЕС установил, что, помимо прямо закрепленной в Договоре о Сообществе внешней компетенции, оно обладает подразуме­ваемыми полномочиями по осуществлению внешней деятель­ности и заключению международных соглашений, если они не-

Часть IV, Правовые основы общей внешней политики

Глава 22. Институты, инструменты и основные направления

обходимы для достижения целей и реализации его внутренней компетенции или сказываются на применении коммунитарного права. Соответственно п. 2 ст. 3 ДЕС закрепляет, что ЕС «обла­дает исключительной компетенцией заключать международные соглашения, когда их заключение предусматривается законода­тельным актом Союза, или необходимо для отправления Сою­зом его внутренней компетенции, или может либо затронуть общие нормы, либо изменить сферу их действия». А п. 2 ст. 216 в более широком плане устанавливает, что международные со­глашения заключаются также как по предписанию Договоров и текущего законодательства, так и для «достижения целей, ука­занных в Договорах».

Согласно п. 1 ст. 133 Договора о Сообществе, сейчас п. 1е ст. 3 ДФЕС, общая торговая политика, или, иначе, внешнетор­говая политика, была отнесена к его исключительной компе­тенции. Передав на наднациональный уровень свои суверенные полномочия в данной сфере, государства-члены утратили право предпринимать противоречащие им самостоятельные и одно­сторонние действия. Без наделения Сообщества исключитель­ной компетенцией на ведение внешней торговли было бы невозможно создание таможенного союза, а в дальнейшем — и общего рынка. Исключительная компетенция Сообщества распространялась в основном на торговлю товарами, трансгра­ничными услугами и некоторыми крайне специфическими объ­ектами интеллектуальной собственности. Однако п. 5 ст. 133 делал ее предметную сферу гораздо более всеобъемлющей. В нем предусматривалась возможность единогласным решени­ем Совета ЕС включить в эту сферу «переговоры и междуна­родные соглашения, касающиеся услуг и прав интеллектуаль­ной собственности». Ниццский договор 2001 г. сделал важный шаг на пути к ее дальнейшему расширению. Он в целом рас­пространил исключительную компетенцию ЕС на торговлю услугами и коммерческие аспекты интеллектуальной собствен­ности. Исключение составляли торговля культурными, образо­вательными и аудиовизуальными услугами, социальное и ме­дицинское обслуживание людей. Они были в совместной компетенции Сообщества и государств-членов. Лиссабонский договор завершил этот процесс.

Основными инструментами внешнеторговой политики ЕС являются соглашения о торговом сотрудничестве с третьими

государствами и международными организациями и набор ав­тономных (односторонних) юридических инструментов. К их числу относятся, например, акты таможенного законодательст­ва, такие как Таможенный кодекс, регламенты, устанавливаю­щие ставки пошлин единого таможенного тарифа, акты анти­демпингового законодательства, в том числе регламенты о за­щите от демпингового импорта из стран, не являющихся членами ЕС, и т. д.

Внешнеторговые полномочия ЕС реализуются главным об­разом ЕК. Она готовит предложения для Совета ЕС по осуще­ствлению внешнеторговой политики. От Комиссии исходит инициатива заключения соглашения с одним или несколькими государствами или международными организациями. Она вно­сит на рассмотрение Совета ЕС предложения по переговорным позициям. После их одобрения (в форме директив) ЕК непо­средственно ведет сами переговоры. При этом она находится в постоянном контакте с подотчетным Совету ЕС специальным комитетом. Проект соглашения утверждается Советом ЕС. Но ответственность за практическое выполнение соглашения все­ми сторонами, так же как и за повседневную реализацию об­щей торговой политики, лежит на ЕК. Правда, считается, что она работает в тесном контакте с Советом ЕС при поддержке собирающегося на регулярные заседания специализированного межправительственного комитета. Очень важно, что решения по вопросам внешнеторговой политики принимаются Советом ЕС квалифицированным большинством голосов, как закрепля­ет п. 4 ст. 207 ДФЕС (бывшая ст. 133 Договора о Сообществе). Исключения касаются сферы предоставления услуг и коммер­ческих аспектов интелектуальной собственности, а также пря­мых иностранных инвестиций, если внутренние нормы ЕС предусматривают по затрагиваемым вопросам единогласие в качестве процедуры принятия решения. Единогласие также требуется тогда, когда соглашения касаются торговли культур­ными и аудиовизуальными услугами и могут нанести ущреб культурному и лингвистическому разнообразию Союза или торговли социальными, образовательными и медицинскими ус­лугами, которая может повлечь серьезную дезорганизацию их предоставления на национальном уровне. Европарламент в прошлом был подключен к внешнеторговой деятельности ЕС относительно слабо. Он на регулярной основе получал отчеты,

Часть IV. Правовые основы общей внешней политики

Глава 22. Институты, инструменты и основные направления

проекты соглашений и другую соответствующую информацию. Совет и ЕК с ним консультировались. Но формальными пол­номочиями в сфере внешней торговли Европарламент не рас­полагал. Лиссабонский договор устранил и этот перекос, рас­пространив на определение рамок для осуществления общей торговой политики общую законодательную процедуру (п. 2 ст. 207 ДФЕС).

Чрезвычайно важную роль в правовой защите и обоснова­нии исключительной компетенции, международной правосубъ-ектности и внешних полномочий интеграционного объедине­ния всегда играл Суд ЕС. В частности, Суд сформулировал концепцию внешнего сопровождения. В соответствии с ней во всех тех случаях, когда ЕС обладает конкретными внутренними полномочиями, признанными за ним в целях построения об­щего, а затем единого внутреннего рынка, он обладает и анало­гичными полномочиями в том, что касается внешних действий. Что очень важно, Суд ЕС обеспечивает единообразное приме­нение и толкование коммунитарного права всеми государст­вами-членами, их учреждениями, юридическими и физически­ми лицами и институтами ЕС.

Хорошо прописанный правовой режим в сфере внешнетор­говой политики, его авторитетное юрисдикционное обеспече­ние, четкое распределение полномочий и ответственности как между государствами-членами и ЕС, так и между институтами интеграционного образования, их концентрация в одних руках, наделение Союза возможностью говорить одним голосом при­несли в прошлом очень неплохой результат. Он сумел в полной мере реализовать в мировой торговле совокупную экономиче­скую мощь входящих в него государств. Влияние ЕС в мировой торговле и международных структурах, занимающихся ее регу­лированием, бесспорно. Наглядным тому подтверждением слу­жит его лидерство в ВТО. С учетом того, что сфера ответствен­ности ВТО выходит далеко за рамки общей торговой политики, институты ЕС и государства-члены нашли устроившее всех прагматическое решение, отвечающее общей обязанности ин­ститутов ЕС и государств-членов сотрудничать между собой. Суть решения: ЕК ведет переговоры по всему спектру вопро­сов, поднимаемых в ВТО, и отвечает за использование дейст­вующего в ВТО механизма разрешения споров.

После вступления в силу Лиссабонского договора положе­ния о внешней торговле стали основой части пятой ДФЕС. Они содержатся в гл. 2 «Общая внешняя политика». Редакция включенных в нее статей ранее действовавших учредительных договоров стала проще и доступнее. Но их содержание оста­лось неизменным. К новациям относится наделение Европар-ламента полномочиями, позволяющими ему играть более за­метную роль как в разработке соответствующего законодатель­ства, так и заключении международных соглашений.

Помимо вопросов внешней торговли, часть пятая ДФЕС по­священа сотрудничеству ЕС с третьими странами, режиму санкций, заключению международных соглашений и сотрудни­честву с международными организациями. В гл. 3 «Сотрудниче­ство с третьими странами и гуманитарная помощь» определя­ются порядок и формы такого сотрудничества и оказания со­действия. В нее включены статьи, касающиеся сотрудничества в целях развития, экономического, финансового и техническо­го сотрудничества с третьими странами и предоставления гума­нитарной помощи. Они выстроены таким образом, чтобы дей­ствия ЕС и государств-членов дополняли и усиливали друг дру­га, а тем самым органически включались в общую систему мер, осуществляемых ЕС на международной арене. Вводятся отсут­ствовавшие ранее специальные правовые основания для оказа­ния срочной финансовой помощи и для незамедлительного предоставления гуманитарной помощи. Подтверждается, что гуманитарная помощь должна носить беспристрастный харак­тер. На Комиссию возлагается ответственность за ее координа­цию с усилиями международных организаций, прежде всего входящих в семейство ООН. Создается Европейский волонтер­ский корпус гуманитарной помощи. Глава 4 «Ограничительные меры» приводит порядок введения финансовых и экономичес­ких санкций в соответствии с измененной правовой базой осу­ществления ОВПБ. Предусматривается, что соответствующие исполнительные акты и решения принимаются Советом ЕС квалифицированным большинством на основании предложе­ния, совместно вносимого Высоким представителем и ЕК. В гл. 5 «Международные соглашения» объединены все разроз­ненные положения, касающиеся их типов и порядка заключе­ния. В ней кодифицирована устоявшаяся практика Суда ЕС о внешнем сопровождении внутренней компетенции Сообществ.

Часть IV. Правовые основы общей внешней политики

Глава 22. Институты, инструменты и основные направления

В гл. 6 «Отношения Союза с международными организациями и третьими странами и делегации Союза» подтверждается, что на международной арене привилегированными партнерами ЕС остаются ООН, Совет Европы, ОБСЕ и ОЭСР. Делегации ЕК в третьих странах и при международных организациях перепод­чиняются Высокому представителю и преобразуются в полно­масштабные посольства и дипломатические представительства Союза.

Вслед за общей торговой политикой часть пятая ДФЕС под­робно регламентирует проводимую ЕС политику содействия развитию. Она основывается на ст. 208—211 (бывшие ст. 177, 179—181 Договора о Сообществе), дополняет соответствующую политику государств-членов и способствует ее координации. Осуществляемые ЕС долгосрочные программы и сотрудничест­во с третьими странами и международными организациями в целях содействия ра:\витию не ограничивают полномочия госу­дарств-членов от своего имени вести переговоры в междуна­родных организациях и заключать международные соглашения. Политика содействия призвана способствовать «устойчивому экономическому и социальному развитию» экономически от­сталых стран, особенно находящихся в наиболее неблагоприят­ных условиях; их «плавной и постепенной интеграции в миро­вую экономику»; «борьбе с бедностью»; «развитию и консоли­дации демократии и правового государства, уважению прав человека и основных свобод». Политика содействия развитию во многом связана со специфической для ЕС политикой осо­бых отношений со странами Африки, бассейнов Карибского моря и Тихого океана (АКТ), берущей истоки в колониальном прошлом. Содействие развитию этих стран осуществляется в рамках конвенции Котону между странами АКТ, ЕС и государ­ствами-членами. Конвенция имеет смешанный характер. Ее сторонами являются не только ЕС, но и государства-члены, по­скольку в ней регламентируются отношения, выходящие за рамки его исключительной компетенции. Она заключена на ос­нове ст. 310 Договора о Сообществе, ставшей ст. 217 ДФЕС, согласно которой «Сообщество может заключать с одним или несколькими государствами или международными организа­циями соглашения, учреждающие ассоциацию, предполагаю­щую взаимные права и обязанности, совместные действия и особые процедуры». Несколько иной характер носят програм-

мы технического содействия (сотрудничества). Они касаются стран, не относящихся к разряду развивающихся. Первоначаль­но правовой основой их заключения служила статья, содержа­щая общую норму о подразумеваемых полномочиях ЕС. После вступления в силу Ниццского договора правовая база содейст­вия развитию пополнилась новым разд. XXI «Экономическое, финансовое и техническое сотрудничество с третьими страна­ми», кодифицирующим сложившуюся практику. С небольшими дополнениями он стал гл. 2 разд. III «Сотрудничество с третьи­ми странами и гуманитарная помощь» ДФЕС. Входящая в нее ст. 212 (бывшая ст. 181А) предусматривает, что меры, осущест­вляемые ЕС и государствами-членами, «дополняют и усилива­ют друг друга». Они должны быть, в частности, «совместимыми с политикой развития» и отвечать общим целям внешней дея­тельности ЕС.

Союз ежегодно тратит на содействие развитию порядка 6 млрд евро, включая 1 млрд — на экстренную и гуманитарную помощь. Это без учета расходов на помощь государствам, гото­вящимся к вступлению в ЕС. Кроме того, содействие странам АКТ осуществляется по линии Европейского фонда развития, средства которого не включаются в бюджет ЕС (в дальнейшем ситуация должна измениться). Кредиты третьим странам выде­ляются Европейским инвестиционным банком. Как и в случае с внешней торговлей, инструментами сотрудничества в целях развития, технического, финансового и экономического содей­ствия, называемого сотрудничеством, являются как соглашения с третьими странами и международными организациями, так и акты институтов ЕС.

Такие акты принимаются в порядке общей законодательной процедуры (п. 2 ст. 212). Это означает, что, принимая решение о мерах по содействию развитию и сотрудничеству в целях раз-пития, а равно об их финансировании на основе предложения, вносимого ЕК, Совет ЕС принимает решения совместно с Европарламентом. Осуществление мер и управление содействи­ем отнесены к компетенции Комиссии. Реализуя полномочия, делегируемые ей решением Совета ЕС, ЕК руководствуется фиксируемыми в нем правилами. Государства-члены сохраня­ют обычно определенную степень контроля над тем, как реше­ние выполняется.

Часть IV. Правовые основы общей внешней политики

Глава 22. Институты, инструменты и основные направления

Еще в ряде областей ЕС обладает компетенцией осуществлять внешние действия совместно с государствами-членами. К ним от­носятся валютная политика (ст. 219 ДФЕС), научные исследова­ния (ст. 186 ДФЕС) и защита окружающей среды (ст. 191 ДФЕС). В качестве примера областей, где ЕС обладает внешней компе­тенцией, признанной за ним решениями Суда ЕС, можно при­вести рыболовство, транспорт, сельское хозяйство.

Основным инструментом осуществления внешней деятель­ности в этих областях являются смешанные соглашения с одной или несколькими третьими странами и международными орга­низациями. Процедура их заключения установлена ст. 218 ДФЕС, заменившей ст. 300 Договора о Сообществе. Зачастую смешанные соглашения регулируют самый широкий круг во­просов двустороннего или многостороннего сотрудничества. В них включаются положения о расширении торговых отноше­ний, содействии развитию, сотрудничестве в социальной сфере, управлении миграцией, защите окружающей среды, проведении научных исследований и т. д. Они служат основой создания раз­нообразных механизмов управления сотрудничеством и контро­ля за выполнением обязательств, принимаемых на себя сторо­нами. В соответствии с ними осуществляется политический диалог. Он ведется на уровне глав государств или правительств, парламентских делегаций, министров, старших должностных лиц, правительственных экспертов. В зависимости от предмета консультаций в них принимают участие представители Комис­сии или Совета ЕС. Заключено множество таких соглашений. Многие из них продлевались, пересматривались, актуализиро­вались, дополнялись новыми разделами. Включая некоторый набор общих положений, они тем не менее варьируются в весь­ма широких пределах.

Управление внешней деятельностью в указанных областях находится в ведении и ЕК, и Совета ЕС, и государств-членов. Комиссия, а теперь и Высокий представитель по иностранным делам и политике безопасности отвечают за подготовку соглаше­ний. Они выступают с инициативой проведения переговоров и ведут их на основе мандата, полученного от Совета ЕС. Кто яв­ляется основным переговорщиком, определяется им. Заключе­ние соглашений — также прерогатива Совета ЕС. До принятия соответствующего решения Совет получает согласие Европар-ламента или консультируется с ним. Соглашения вступают в за-

конную силу после их ратификации ЕС и государствами-члена­ми. Процедура довольно громоздкая, она может надолго затяги­ваться. На длительность влияют внутренние процессы в государствах-членах, появление новых раздражителей в отноше­ниях с его сторонами, расхождения в оценках их выгодности. С учетом этого предусматривается возможность временного вве­дения в действие отдельных разделов смешанных соглашений, относящихся к ведению интеграционного образования.

Важной сферой внешней деятельности ЕС является участие в работе международных организаций, международных конфе­ренций и других международных форумов. Судить о ее эффек­тивности достаточно сложно. Ее трудно отделить от вклада го­сударств-членов. Статус ЕС в международных организациях и на международных конференциях весьма изменчив, расплывчат и не всегда понятен. Наряду с упоминавшимися договорными положениями правовая основа сотрудничества ЕС с междуна­родными структурами закрепляется в ст. 220 ДФЕС, заменив­шей ст. 302—304 Договора о Сообществе. Она поручает Комис­сии и Высокому представителю обеспечивать все необходимые формы сотрудничества с органами ООН и с ее специализиро­ванными учреждениями, Советом Европы, ОБСЕ и ОЭСР. Рас­пределение полномочий между ЕС и государствами-членами, а также его положение в международных организациях и на меж­дународных форумах учредительными договорами не регламен­тированы. Уставные документы ООН, ОБСЕ, Совета Европы, универсальных финансовых организаций, а также таких между­народных форумов, как С8 и О20, предусматривают, что их членами могут быть только государства. Правового статуса ЕС в них вроде бы не имеет. Тем не менее, находя самые различ­ные, когда правовые, когда прагматические решения, ЕС ут­вердился в них в качестве самостоятельного игрока. Причем максимально влиятельного. Иногда это у него получалось не­сколько лучше, иногда — несколько хуже. Опираясь на свою исключительную компетенцию, ЕС получил полноправное членство в ВТО, ФАО, ЕБРР, международных рыболовных ор­ганизациях. Так, ст. 2 Устава ВТО признала за ним статус пер­воначального члена. ЕС добился «полного участия» в ОЭСР. Но в Совете Безопасности и Суде ООН или ЮНИСЕФ ЕС не имеет никакого статуса. Он является наблюдателем в Генераль­ной Ассамблее ООН, ЭКОСОС, большинстве вспомогательных

Часть IV. Правовые основы общей внешней политики

Глава 22. Институты, инструменты и основные направления

органов ООН. Комиссия пользуется статусом наблюдателя в Совете Европы и ОБСЕ. Она допущена к работе большинства структур, действующих в рамках С8 и С20. В тех случаях, когда председательство в ЕС переходит к стране, не представленной в О8 и С20, соответствующий глава государства или премьер-ми­нистр и профильные министры приглашаются на заседания Группы.

Признание за ЕС определенного статуса в международных организациях никоим образом не сказывается на правовом по­ложении в них стран — членов ЕС и не влечет ограничения их прав и обязанностей в качестве участников этих организаций. Наиболее наглядно запутанность ситуации проявляется в уни­версальных финансовых структурах. Государства-члены в не­формальном порядке координируют свои позиции в их испол­нительных органах: В этих целях представители национальных делегаций собираются на регулярные встречи. В них принима­ют участие представители ЕК. По некоторым вопросам коорди­нация ведется на уровне Экономического и финансового коми­тета ЕС или Совета ЕС, заседающего в формате Совета мини­стров финансов. Но, например, в МВФ и МБРР она налажена слабо. К ежегодной совместной сессии МВФ и МБРР каждое государство-член готовит свой собственный письменный док­лад. Текст общего выступления от имени ЕС представляет председатель ЭКОФИН. На открытой части заседаний в каче­стве наблюдателей присутствуют ЕК и ЕЦБ. Кроме того, ЕК представляет текст выступления в Комитете по развитию.

Становление ОВПБ и ОПБО упрочило позиции и расши­рило возможности ЕС проводить свою линию и отстаивать свои интересы как в отдельных международных организациях, на международных конференциях и на других форумах, так и на мировой политике в целом. Но оно не сняло ни проблемы координации действий между институтами Союза и государст­вами-членами, между самими институтами ЕС, особенно вы­ступающими в разных качествах, ни проблемы распределения полномочий, обязанностей и ответственности между ними, ни проблемы запутанности, громоздкости и множественности процедур. Эти задачи призвана решить институциональная ре­форма, запущенная Лиссабонским договором, и предусмот­ренная им унификация целей и принципов ОВПБ и внешних действий ЕС в целом.

22.2. Цели и принципы

При осуществлении ОВПБ и внешней деятельности в целом ЕС решает стоящие перед ним задачи, руководствуясь целями и принципами, как общими для Союза, так и специально сфор­мулированными в гл. 1 разд. V ДФЕС. Цели и принципы име­ют высшую юридическую силу в иерархии норм права ЕС. И вторичное право, формируемое институтами Союза, и зако­нодательство государств-членов, и управленческие решения должны им соответствовать. Точно так же им должны соответ­ствовать все практические действия институтов Союза и власт­ных органов государств-членов. Пункт 3 ст. 4 ДЕС (бывшая ст. 10 Договора о Сообществе) устанавливает обязательство го­сударств-членов «предпринимать все надлежащие меры общего или частного характера, чтобы обеспечить выполнение обяза­тельств, вытекающих из настоящего Договора или из актов, принимаемых институтами Союза». И далее: «Все государства-члены должны содействовать выполнению задач Союза и воз­держиваться от принятия любых мер, способных поставить под угрозу достижение его целей». Аналогичным образом согласно п. 3 ст. 24 ДЕС (бывшая ст. 11 Договора о Сообществе) госу­дарства-члены обязаны «активно и безоговорочно» поддержи­вать внешнюю политику и политику безопасности Союза «в ду­хе лояльности и взаимной солидарности». Они воздерживаются «от любых действий, которые противоречат интересам Союза или могли бы ослабить его действенность как сплачивающей силы в международных отношениях». Наднациональные и на­циональные нормативные и распорядительные акты, противо­речащие целям и принципам ЕС, могут быть признаны ни­чтожными или недействительными. Действия или бездействие наднациональных и национальных властей, противоречащие им, могут быть оспорены.

Нормы-цели и нормы-принципы, включенные в учреди­тельные договоры, устанавливают рамки компетенции Союза и являются одновременно одним из важнейших ее источников. Согласно главному правилу, сформулированному в ст. 5 ДЕС, заменившей ст. 5 Договора о Сообществе, «Союз действует только в пределах полномочий, которые государства-члены пе­редали ему на основе Договоров для достижения поставленных в них целей... Действия Союза не должны выходить за пределы

необходимого для достижения целей настоящих Договоров». Вместе с тем учредительные договоры позволяют ЕС действо­вать в интересах достижения поставленных в них целей и тогда, когда тот или иной вопрос прямо не включен ими в компетен­цию интеграционного образования. В общем виде положение о подразумеваемых полномочиях содержится в ст. 352 (а также ст. 353), заменившей ст. 308 Договора о Сообществе. Она гла­сит: «Если доказана необходимость в принятии мер Союзом в рамках политик, определенных Договорами, для достижения целей, установленных Договорами, и если Договоры не преду­сматривают необходимых полномочий для таких действий, Со­вет по предложению Комиссии и после получения согласия Ев­ропейского парламента принимает надлежащие меры на основе единогласия». Статья 24 ДЕС формулирует компетенцию Сою­за в области безопасности как открытую опцию. Для того что­бы расширить ее, распространив на вопросы обеспечения об­щей обороны, Европейскому совету достаточно принять соот­ветствующее решение, не внося изменений в текст Договора. С учетом того, что нормы-цели учредительных договоров сфор­мулированы в самом общем виде, их особое место в правовой системе ЕС придает ей дополнительную гибкость. Одновремен­но нормы-цели задают вектор развития как самого Союза, так и всех направлений его деятельности, включая ОВПБ.

Перечень целей деятельности ЕС дается в ст. 3 ДЕС и по­вторяется в ДФЕС. В качестве основополагающих целей ЕС про­возглашаются «укрепление мира, продвижение его ценностей и обеспечение благополучия его жителей». Далее предусматрива­ются цели социально-экономического, внешнеполитического, гуманитарного, правоохранительного и культурного характера. Социально-экономические цели — «устойчивое развитие Европы, основанное на сбалансированном экономическом росте и ста­бильности цен, высоко конкурентоспособной социально ори­ентированной рыночной экономике, ставящей своей целью полную занятость, социальный прогресс, высокий уровень за­щиты и улучшение качества окружающей среды». Единый ры­нок, ЭВС названы средствами их достижения. Также провоз­глашаются цели борьбы с десоциализацией и дискриминацией, содействие экономическому, социальному и территориальному сплочению, солидарности государств-членов. Внешнеполитиче­ские цели по сравнению с предыдущими редакциями расшире-

ны: «отстаивать и продвигать ценности и интересы Союза и вносить вклад в защиту его граждан; способствовать миру, безопасности и устойчивому развитию на Земле, солидарности и взаимному уважению между людьми, свободной и честной торговле, искоренению бедности и защите прав человека, в частности прав детей, а также строгому соблюдению и разви­тию международного права, включая уважение к принципам Устава ООН». В одном ряду с ними идут правоохранительные цели: «создать для граждан Союза пространство свободы, безо­пасности и законности без внутренних границ, где гарантиро­вано свободное передвижение лиц в сочетании с необходимы­ми мерами в отношении контроля на внешних границах, права убежища, иммиграции, а также предупреждения и борьбы с преступностью». Систему общих целей, закрепленных в указан­ной статье ДЕС, фактически дополняют нормы-цели, касаю­щиеся защиты и всемерного продвижения идеалов уважения человеческого достоинства, свободы, демократии, равноправия, господства права, уважения прав человека, включая права меньшинств, — принципов, лежащих согласно ст. 2 Договора в основании ЕС.

Все указанные цели имеют исключительное значение для формирования и осуществления ОВПБ и внешних действий ЕС в целом, объясняя многие их специфические особенности. Они накладывают заметный отпечаток на внешнеполитические ини­циативы ЕС, ведущуюся им рутинную дипломатическую рабо­ту, направленность проводимых им гражданско-военных опера­ций, политический диалог с третьими странами и активность в международных организациях.

Специальные цели и принципы ОВПБ изложены в ст. 21 ДЕС. К числу принципов отнесены: «демократия, господство права, универсальность и неотъемлемость основных прав и свобод че­ловека, уважение человеческого достоинства, принципы равен­ства и солидарности, а также уважение к принципам Устава ООН и соблюдение международного права». Целями ОВПБ на­званы «защита ценностей, фундаментальных интересов, безо­пасности, независимости и целостности Союза; консолидация и поддержка демократии, верховенства права, уважения к пра­вам человека и принципам международного права; сохранение мира, предотвращение конфликтов и укрепление междуна­родной безопасности в соответствии с целями и принципами Устава Организации Объединенных Наций, равно как и прин-

Часть IV. Правовые основы общей внешней политики

ципами Хельсинкского Заключительного акта и целями Па­рижской хартии, включая те, что относятся к внешним грани­цам; поддержка устойчивого экономического и социального развития, благоприятного для окружающей среды, в развиваю­щихся странах, включая в качестве первоочередной цели пре­одоление бедности; поощрение интеграции всех стран в миро­вую экономику, в .том числе путем постепенной отмены огра­ничений в международной торговле; оказание помощи в разработке международных мер по сохранению и улучшению качества окружающей среды и сбалансированному управлению глобальными природными ресурсами с тем, чтобы обеспечить устойчивое развитие; оказание поддержки населению, государ­ствам и регионам, пострадавшим от природных или техноген-ных катастроф; формирование международной системы, осно­ванной на интенсивном многостороннем сотрудничестве и над­лежащем глобальном управлении». Большинство из этих целей рассчитаны на перспективу.

В свете этих целей ЕС предстает как формирующаяся миро­вая держава с глобальной ответственностью. К практической реализации многих из них он еще только приступает. Лишь не­давно ЕС смог обрести политические и материальные возмож­ности для уточнения приоритетов своей внешней политики и политики в области обороны и безопасности, определения со­держания и соподчиненности внешнеполитических интересов, разработки всеобъемлющей и регулярно обновляемой внешне­политической стратегии и стратегии безопасности. Точно так же, только после обретения относительной самостоятельности в военной сфере, Союз счел, что в основном располагает необ­ходимым инструментарием для решения задач всемерного укрепления своей собственной безопасности и проведения ак­тивной автономной политики поддержания международного мира и безопасности, подкрепляемой в случае необходимости обращением к силовым акциям.

Насколько непосредственное значение нормы-цели имеют для формирования внешнего курса Союза и его каждодневной внешнеполитической деятельности, видно на примере все бо­лее интенсивно проводимой им политики продвижения про­блематики господства права, плюралистической демократии и уважения прав человека, а равно надлежащего управления, контроля над миграцией, устойчивого развития, искоренения бедности и противодействия изменению климата в повестку

Глава 22. Институты, инструменты и основные направления 481

дня самых различных международных форумов и политическо­го диалога с третьими странами и международными организа­циями. Самое непосредственное отражение они находят также в растущем числе гражданско-военных операций, успешно проведенных и проводимых в различных уголках планеты.