Тема 7. Організація і методика аудиту виконання бюджету

Державний фінансовий аудит виконання місцевих бюджетів (окремого бюджету конкретної адміністративно-територіальної одиниці або зведеного бюджету областей, АР Крим, міст Києва та Севастополя, зведених бюджетів міст та районів) здійснюється згідно з Методичними рекомендаціями з організації та проведення державного фінансового аудиту виконання місцевих бюджетів (наказ ГоловКРУ від 13.03.2007 № 50).

Основними завданнями державного фінансового аудиту виконання місцевих бюджетів (далі – аудит виконання бюджету) є:

1. надання оцінки формування і рівню виконання місцевого бюджету;

2. встановлення причин, що негативно впливають на виконання місцевого бюджету;

3. визначення шляхів удосконалення управління бюджетними коштами, державним та комунальним майном, в тому числі можливості збільшення доходів бюджету.

Період аудиту виконання бюджету має бути обраний таким чином, щоб дозволяти оцінити показники місцевого бюджету у динаміці, визначити характер причин, що впливають на ефективність виконання бюджетного процесу. Цей термін має бути не менший ніж 2 роки, а іноді і більший період для порівняння окремих показників бюджету у динаміці.

Джерела інформаціїдля здійснення аудиту виконання бюджету: соціально-економічні паспорти розвитку районів (міст); статистичні бюлетені стану соціально-економічного розвитку регіонів; звіти (зведені звіти) про виконання місцевих бюджетів; розписи бюджетів та витяги з них; паспорти бюджетних програм та звіти про їх виконання; кошториси; плани асигнувань; документи з проведення процедури державних закупівель; первинні документи, облікові регістри і звітність бюджетних установ, комунальних підприємств та одержувачів коштів відповідного бюджету.

Організація аудиту виконання бюджету передбачає підготовчу діяльність до його проведення; вибір та застосування прийомів і процедур, збирання даних щодо факторів, які впливають на формування доходів місцевого бюджету, використання бюджетних коштів, державного і комунального майна.

Безпосередньо процес аудиту виконання бюджету складається з трьох основних етапів: попередній аудит; проведення аудиту; реалізація результатів аудиту.

Етап попереднього аудиту розпочинається зі збору фонової інформації для формування загальної уяви про досліджуваний бюджет (основні соціально-економічні показники території, загальні обсяги доходів та видатків, джерела доходів, структура головних розпорядників бюджетних коштів, мережа бюджетних установ та розподіл видатків між ними).

Потім здійснюють оцінку стану виконання досліджуваного бюджету шляхом порівняння фактично виконаних та запланованих обсягів доходів (у розрізі податкових і неподаткових надходжень, доходів від операцій з капіталом, трансфертів) та видатків (окремо за загальним та спеціальним фондами) бюджету. Бажано оцінити стан і забезпеченість надання громадянам соціальних гарантій та послуг (у динаміці, порівняно з середніми регіональними значеннями, їх відповідність нормативам тощо).

На підставі фонової інформації та оцінки стану виконання місцевого бюджету визначається проблема аудиту – основне питання, яке буде досліджуватись.

Визначаються ризикові напрями у формуванні та виконанні досліджуваного бюджету, на підставі чого формулюються можливі причини прорахунків у формуванні ресурсної бази самоврядної території та/або її неефективного використання – гіпотези аудиту (можливі причини існування визначеної проблеми, які доводяться в ході аудиту).

Готується доповідна записка керівництву регіонального органу ДФІУ щодо доцільності проведення ревізій фінансово-господарської діяльності, перевірки державних закупівель головних розпорядників, розпорядників та одержувачів бюджетних коштів досліджуваного бюджету, комунальних підприємств з наведенням визначених ризикових операцій. Може бути ініційовано проведення державних фінансових аудитів виконання окремих регіональних програм, діяльності суб’єктів господарювання комунальної форми власності.

З метою визначення заходів, які необхідно виконати під час проведення аудиту виконання бюджету, та надання детальної інструкції з роботи, розробляється програма аудиту, у якій наводяться:

- фонова інформація;

- оцінка рівня виконання досліджуваного бюджету;

- проблема аудиту;

- гіпотези аудиту або орієнтовні питання для опрацювання в ході аудиту виконання бюджету, методи їх дослідження.

До програми доцільно додавати таблиці, анкети тощо для спрощення процесу збору та узагальнення інформації.

Програма аудиту, як правило, узгоджується з керівником органу місцевого самоврядування та/або місцевої державної адміністрації, виконавчого органу відповідної ради. В окремих випадках програма аудиту може погоджуватись з ініціатором його проведення.

Організація проведення аудиту виконання бюджетів охоплює такі процедури:

1) збір даних, їх узагальнення та аналіз з метою доказу визначених гіпотез або дослідження орієнтовних питань програми аудиту;

2) підготовка висновків та пропозицій, реалізація яких підвищила б рівень ефективності використання державних ресурсів;

3) підготовка аудиторського звіту та обговорення результатів аудиту.

При виконанні I та II етапів аудиту у органів влади, підприємств, установ та організацій запитують дані, необхідні для доказу гіпотез.

Доцільно отримати дані від:

а) органів ДПСУ щодо наявної податкової заборгованості за досліджуваним бюджетом (в розрізі джерел надходжень та найбільших неплатників), кількості зареєстрованих договорів оренди землі, водоймищ, ставок місцевих податків та зборів, наданих пільг по сплаті податків та зборів тощо;

б) органів місцевого самоврядування щодо наявної комунальної власності, стану виплати заробітної плати в регіоні тощо.

При дослідженні проблем у виконанні доходної частини місцевого бюджету та доведенні причин їх існування доцільно:

- дослідити ступінь відповідності затверджених та уточнених показників бюджету розрахунковим показникам МФУ, прогнозним показникам органів ДПСУ, обґрунтованість відхилень та їх вплив на стан виконання надходжень бюджету;

- визначити можливі причини невиконання (значного перевиконання) затверджених та уточнених обсягів окремих видів надходжень;

- встановити правильність визначення складу доходів місцевого бюджету і дослідити чи не надходили до бюджету кошти за статтями доходів, що належать іншим бюджетам;

- оцінити вплив пільг, наданих органом місцевого самоврядування суб’єктам господарювання по сплаті податків, зборів на виконання доходної частини бюджету (дослідити чи визначалось цільове спрямування коштів, що вивільняються при наданні таких пільг, та їх фактичне використання суб’єктами господарювання; наявність фактів списання за рішеннями органу місцевого самоврядування недоїмок по податках та зборах в частині, що належить цьому бюджету, вплив цих рішень на стан доходів бюджету);

- визначитись щодо наявності фактів списання позик, які надавались з місцевого бюджету, неврахування у складі надходжень бюджету позик, що мають бути повернуті;

- провести порівняння даних податкових органів щодо зареєстрованих платників орендної плати за землю та органів землевпорядкування щодо укладених договорів оренди землі для надання висновку щодо повноти охоплення контролем орендарів земельних ресурсів, визначити причини розбіжностей та проаналізувати вплив цього на виконання доходної частини бюджету;

- проаналізувати стан відчуження майна та земельних ділянок несільськогосподарського призначення, що належать до комунальної власності, стан розрахунків за цими операціями, застосування конкурсних засад при здійсненні відчуження;

- дослідити стан організації обліку комунального майна, розрахунків з оплати його використання, в тому числі своєчасність розрахунків, нарахування штрафних санкцій за порушення умов договорів, відповідність встановлених ставок орендної плати комерційним розцінкам. Зробити порівняння доходних надходжень від оренди комунального майна з витратами на утримання цього майна, зокрема на проведення ремонтів, тощо;

- проаналізувати відповідність та періодичність змін цін (тарифів), встановлених на послуги, що надаються бюджетними установами та комунальними підприємствами, витратам на їх надання, обрахувати втрати (недонадходження) до бюджету з цієї причини;

- дослідити методику розробки, затвердження та справляння ставок єдиного податку для суб’єктів підприємницької діяльності місцевими радами за місцем їх державної реєстрації залежно від виду діяльності;

- визначити інші фактори, що впливають на формування доходної частини місцевого бюджету.

При дослідженні проблем у виконанні видаткової частини місцевого бюджету та доведенні причин їх існування доцільно:

- провести аналіз формування показників місцевого бюджету (у розрізі бюджетних галузей та за кодами економічної класифікації видатків бюджету) на заходи, що не передбачені розрахунковими показниками МФУ, на предмет відповідності виділених асигнувань потребам;

- проаналізувати обґрунтованість висновків при внесенні змін до бюджету;

- проаналізувати пропорційність забезпечення асигнуваннями головних розпорядників коштів місцевого бюджету, стан погашення наданих кредитів, обґрунтування напрямів витрачання коштів резервного фонду. На прикладі конкретних головних розпорядників бюджетних коштів доцільно провести аналіз критеріїв розподілу та забезпеченості різних установ в межах галузі бюджетними ресурсами, пропорційності розподілу коштів між установами;

- встановити наявність можливості спрямовування видатків спеціального фонду бюджету на покриття зобов’язань, взятих за загальним фондом бюджету, та факти такого спрямування;

- визначити причини утворення вільних залишків коштів на рахунках бюджету та проаналізувати напрями їх використання у наступному бюджетному році;

- проаналізувати стан дебіторської/кредиторської заборгованості бюджетних установ (не бюджетної також) в розрізі головних розпорядників бюджетних коштів та кодів економічної класифікації видатків бюджету, стан претензійної роботи щодо зменшення обсягів дебіторської заборгованості, наявність випадків її списання;

- проаналізувати потребу та стан надходження дотацій та субвенцій з державного бюджету, надання та погашення короткотермінових позичок, надання дотацій і субвенцій місцевим бюджетам нижчих рівнів, стану взаємних розрахунків з бюджетами нижчого рівня;

- здійснити аналіз забезпечення органом місцевого самоврядування незмінності призначень за захищеними статтями видатків місцевого бюджету;

- у разі наявності узагальнити факти здійснення видатків на утримання установ, що мають або можуть фінансуватись з бюджетів інших рівнів, інших джерел;

- проаналізувати доцільність надання коштів на кредитування підприємницької діяльності та інші не першочергові видатки;

- за результатами попередніх ревізій обрахувати обсяг коштів, спрямований бюджетними установами на закупівлю товарів понад потребу (без потреби), у довготривалу дебіторську заборгованість;

- розглянути питання вдосконалення мережі бюджетних установ, які забезпечують надання основних соціальних послуг;

- дослідити інші питання, що впливають на ефективність використання бюджетних коштів.

Після дослідження доходної та видаткової частини бюджету необхідно оцінити вплив стану фінансової дисципліни на виконання досліджуваного бюджету. Зокрема, доцільно:

- отримати дані від органів ДПСУ щодо обсягів донарахувань до місцевого бюджету, органів ДКСУ щодо кількості відмов розпорядникам бюджетних коштів в оплаті рахунків та причин цього;

- визначити, за результатами проведених органами ДФІУ контрольних заходів, обсяги незаконного, нецільового та неефективного використання бюджетних коштів (окрім порушень, що наводитись при аналізі доходної та видаткової частини), провести аналіз стану відшкодування встановлених порушень – для визначення слабких сторін в організації внутрішнього контролю;

- провести наради з представниками органів державної влади, підприємств, установ та організацій – для отримання різних точок зору на існуючі проблеми досліджуваного бюджету;

- провести спільні періодичні наради керівників груп з проведення ревізій та аудиту для визначення питань, на яких необхідно зосередити увагу.

Результати аудиту виконання бюджету відображаються в аудиторському звіті. Типовий аудиторський звіт має таку структуру: резюме (супровідний лист); вступ (фонова інформація); структура аудиту; оцінка досліджуваного бюджету; результати аудиту; висновки аудиту; пропозиції; джерела інформації; додатки.

До додатків аудиторського звіту долучається аналітична записка, складена за результатами проведених ревізій та перевірок державних закупівель розпорядників й одержувачів бюджетних коштів досліджуваного бюджету та комунальних підприємств.

Аудиторський звіт має містити тільки зрозумілу, конструктивну й об’єктивну інформацію, отриману з компетентних джерел, забезпечену надійними та достовірними доказами. Звіт не повинен містити будь-яких обвинувачень з приводу порушень, помилок або невідповідностей.

За результатами проведення аудитів виконання окремих (індивідуальних) бюджетів на певній території (наприклад, району чи області) готується загальний аудиторський звіт.

Реалізація результатів аудиту виконання місцевого бюджету (III етап процесу аудиту) може здійснюватись разом з матеріалами комплексної ревізії виконання цього бюджету у встановленому законодавством порядку.

Аудиторський звіт виконання місцевого бюджету може виноситись на розгляд колегії місцевої державної адміністрації та/або сесії відповідної ради, а у випадку проведення аудиту виконання бюджету області – і МФУ. За рішенням керівництва органу ДФІУ, що проводив аудит, аудиторський звіт може бути оприлюднено.

Орган ДФІУ здійснює моніторинг та облік стану впровадження відображених в аудиторському звіті пропозицій.