Тема 8. Організація і методика аудиту ефективності виконання бюджетних програм

Метою аудиту ефективності виконання бюджетних програм є здійснення оцінки досягнення запланованих показників (продукту, ефективності, якості), виявлення проблем у виконанні бюджетної програми та розробка пропозицій щодо підвищення ефективності використання ресурсів держави.

Основними завданнями аудиту ефективностіє:

1. Оцінка ефективності виконання бюджетних програм шляхом порівняння звітних даних щодо виконання програми (виконання результативних показників) із заданими параметрами, у т.ч. зазначеними в паспорті бюджетної програми, порівняння рівня досягнутих показників з рівнем їх фінансування.

2. Виявлення упущень і недоліків організаційного, нормативно-правового та фінансового характеру, які перешкоджають своєчасному і повному виконанню бюджетної програми.

3. Визначення ступеню впливу виявлених упущень і недоліків на досягнення запланованих показників.

4. Підготовка обґрунтованих пропозицій щодо шляхів (форм, засобів) більш раціонального та ефективного використання ресурсів держави, поліпшення організації виконання бюджетної програми з наголосом на можливостях зменшення витрат, підвищення продуктивності програми та якості послуг, її подальшої реалізації із залученням оптимального (або додаткового) обсягу бюджетних коштів чи її припинення.

Державний фінансовий аудит виконання бюджетних програм (аудит ефективності виконання бюджетних програм) здійснюється згідно з Методичними рекомендаціями щодо проведення органами державної контрольно-ревізійної служби аудиту ефективності виконання бюджетної програми, затверджених наказом ГоловКРУ від 15.12.2005 № 444.

У відповідності до Методрекомендацій № 444, організація процесу аудиту ефективності передбачає наступні етапи і процедури його проведення (див.: Методичні рекомендації щодо проведення органами державної контрольно-ревізійної служби аудиту ефективності виконання бюджетної програми. Затв. наказом ГоловКРУ від 15.12.2005 № 444.)

Для проведення аудиту ефективності, як правило, створюється аудиторська група. Аудитори, що входять до складу групи, повинні мати достатньо знань і володіти необхідними навичками для проведення аналізу, написання звітів зі складних питань, що вимагають логічного і ретельного обґрунтованого викладу. У разі необхідності до проведення аудиту ефективності можуть залучатись фахівці підприємств, установ та організацій, оскільки в окремих випадках тільки їхня кваліфікація та компетентність у специфічних питаннях дозволяють зробити відповідні висновки та підготувати аудиторський звіт і обґрунтовані пропозиції. Питання щодо залучення до аудиту таких фахівців, залежно від конкретних обставин, вирішує керівник аудиторської установи (ДФІУ, її територіального органу) з направленням відповідного звернення.

Керівник аудиторської групи проводить інструктаж серед аудиторів та залучених фахівців щодо визначення ключових питань, методів дослідження тощо. У ході ревізій та перевірок розпорядників та/або одержувачів бюджетних коштів (далі – РБК/ОБК) (які можуть бути проведені до початку аудиту ефективності), працівниками ДФІУ, її територіальних органів може бути зібрана корисна для аудиту ефективності інформація. Ця інформація може бути отримана за відповідним зверненням керівника аудиторської групи до керівництва ДФІУ, її територіального органу.

До початку проведення аудиту ефективності головному РБК за досліджуваною програмою (відповідальному виконавцю) не пізніше, ніж за 10 днів до початку проведення аудиту ефективності, надсилається повідомлення про проведення аудиту ефективності.

Підготовка до аудиту (І етап) полягає у попередньому вивченні питань, пов’язаних з досліджуваною програмою (попередній аудит) та подальшій розробці програми аудиту.

Попередній аудит починається із збору даних про досліджувану бюджетну програму для збільшення знань аудитора про неї, визначення результатних показників бюджетної програми або критеріїв оцінки.

Проведення аудиту ефективності (ІІ етап) складається з таких стадій:

- збір даних, їх узагальнення та аналіз з метою підтвердження або спростування висунутих гіпотез аудиту;

- підготовка висновків та пропозицій, реалізація яких підвищила б рівень виконання бюджетної програми;

- обговорення результатів з учасниками аудиту ефективності.

Реалізація результатів аудиту (ІІІ етап) включає стадії:

- підготовка проекту аудиторського звіту;

- обговорення проекту звіту з учасниками бюджетної програми;

- оприлюднення звіту;

- контроль за впровадженням пропозицій.

За критерії оцінки на етапі попереднього аудиту, як правило, обираються результативні показники паспорта бюджетної програми. У разі недостатності таких показників паспорта бюджетної програми або за відсутності чітко визначених показників виконання бюджетної програми необхідно разом з головним розпорядником (відповідальним виконавцем) визначити найбільш значущі звітні дані про надані послуги, виконані роботи, реалізований продукт або фінансовий результат, що можуть характеризувати досягнення мети бюджетної програми.

Збирання інформації може проводитися як за місцезнаходженням учасника бюджетного процесу, так і за письмовим зверненням до нього органів ДФІУ. Збирання інформації за місцезнаходженням учасника бюджетного процесу здійснюється на підставі направлення, виданого керівником органу ДФІУ або його заступником. Направлення на право проведення аудиту ефективності аудитор зобов'язаний пред'явити керівнику учасника бюджетного процесу та на його прохання розписатися в журналі відвідування учасника бюджетного процесу.

З метою вивчення питань, пов’язаних із досліджуваною бюджетною програмою, доцільно збирати дані за декілька років. Це підвищить достовірність оцінки ефективності виконання бюджетної програми.

На підставі зібраних даних необхідно:

- оцінити рівень досягнення результативних показників бюджетної програми через співвідношення фактично отриманих та запланованих результативних показників;

- оцінити ефективність програми порівнянням забезпеченого рівня виконання результативних показників програми до рівня їх фінансування.

Виконання бюджетної програми може бути оцінено як:

- ефективне (рівень показників виконання показників продукту, ефективності, якості перевищував або дорівнював рівню забезпеченого фінансування);

- недостатньо ефективне (рівень виконання деяких показників продукту, ефективності, якості був менший за забезпечений рівень фінансування);

- неефективне (рівень показників виконання показників продукту, ефективності, якості був значно менший за забезпечений рівень фінансування).

Якщо виконання бюджетної програми оцінено як ефективне, на етапі попереднього аудиту керівництвом органу ДФІУ може бути прийнято рішення про відміну проведення аудиторського дослідження.

На основі аналізу виконання результативних показників бюджетної програми, в залежності від того, які показники бюджетної програми виконувались найгірше, необхідно сформулювати проблему, яка існує у виконанні бюджетної програми – проблему аудиту.

Це повинна бути актуальна проблема, яка реально існує, хвилює Уряд, громадян, потребує глибокого вивчення на предмет її усунення.

За результатами проведеної під час етапу попереднього аудиту роботи розробляється програма аудиту, у якій конкретизуються період, мета та процедури аудиту, зазначаються гіпотези аудиту та методи їх дослідження.

Метою розробки програми аудиту є визначення заходів, які необхідно виконати під час проведення аудиту ефективності, та надання детальної інструкції з роботи.Програма, як правило, узгоджується з головним розпорядником бюджетних коштів або з відповідальним виконавцем бюджетної програми. В окремих випадках, за рішенням керівника ДФІУ, її територіального органу, програма аудиту також може погоджуватись з ініціатором його проведення.

Після визначення проблеми для підготовки програми аудиту аналізують дані з різних джерел, що характеризують бюджетну програму: інформація про діяльність головного розпорядника бюджетних коштів за програмою (відповідального виконавця) та його органів на місцях, механізми управління та форми контролю головного розпорядника за виконанням програми, законодавче, економічне та інше середовище, заходи для забезпечення функціонування бюджетної програми, тощо.

Попередні огляди та оцінки аудиторів щодо рівня ефективності виконання бюджетної програми - див.: Методичні рекомендації щодо проведення органами державної контрольно-ревізійної служби аудиту ефективності виконання бюджетної програми. Затв. наказом ГоловКРУ від 15.12.2005 № 444.

На підставі аналізу зібраних даних визначаються гіпотези аудиту, які можуть стосуватися кожної стадії проходження бюджетних коштів: планування, розподілу, використання, контролю.

Гіпотези аудиту– припущення аудитора (здогадки) щодо причини виникнення й існування проблем, недосконалості певних позицій в організації виконання бюджетної програми.

В якості гіпотез аудиту можуть розглядатися: недосконалості (недостатність, суперечливість) законодавчо-правової бази, нормативно-методологічного забезпечення; відсутність (недосконалість) звітності про виконання бюджетної програми тощо.

Під час аудиту ефективності виконання бюджетних програм державний аудитор здійснює аналіз висунутих гіпотез з метою їх підтвердження або спростування за широким колом питань і джерел інформації, що залучається до дослідження.

Залежно від типу зібраних даних аналіз розподіляється на три типи:

1. Кількісний аналіз статистичних даних передбачає застосування простих і складних методів кількісного аналізу, що ґрунтуються на статистичних методах (аналіз тенденцій, регресивний аналіз, варіативний аналіз).

2. Якісний аналіз інтерв'ю та документів – рекомендується використовувати поряд із методами кількісного аналізу даних. Так, аналізуючи дані, отримані під час інтерв'ю, важливо розподілити сказане на різні категорії або теми. Підчас інтерв'ю можна використати якісний аналіз для оцінки, а також для пояснення діяльності організації, яку перевіряють.

3. Комбінація кількісного і якісного аналізу на основі даних усіх типів. Наприклад, результати інтерв'ю можуть бути об'єднані з аналізом статистичних даних, результати вивчення конкретних випадків – із результатами досліджень.

Для ефективності роботи з підготовки інформації для звіту доцільно поєднувати різні типи аналізу даних.

Підготовка проекту аудиторського звіту, в якому відображаються результати аудиторського дослідження ефективності бюджетної програми,розпочинається під час ІІІ етапу аудиту.

Аудиторський звіт (інформація про участь в аудиті ефективності) має типову структуру … - див.: Методичні рекомендації щодо проведення органами державної контрольно-ревізійної служби аудиту ефективності виконання бюджетної програми. Затв. наказом ГоловКРУ від 15.12.2005 № 444.

Проект аудиторського звіту (інформації про участь в аудиті ефективності) передається для обговорення РБК (виконавцю). Якщо оцінка стану виконання бюджетної програми може стати предметом дискусії, за наслідками якої конструктивні зауваження мають бути враховані. Результати обговорення проекту звіту (інформації) оформляються протоколом.

Рішення щодо оприлюднення аудиторського звіту (інформації про участь в аудиті ефективності) приймається керівництвом органу ДФІУ, що проводив аудит ефективності.

Орган ДФІУ здійснює моніторинг та облік стану впровадження відображених в аудиторському звіті пропозицій.

Оскільки майже в усіх аудиторських звітах містяться висновки і рекомендації, які вимагають від керівництва-об’єкту аудиту вжиття певних заходів, нагально необхідно, аби державні аудитори здійснювали нагляд за виконанням пропозицій і рекомендацій з тим, аби перевірити, які заходи вживаються. Для вжиття заходів і нагляду за виконанням висновків та рекомендацій звіту мають встановлюватися певні часові рамки.