Бюджетное финансирование

Особенности современной инвестиционной политики в России — снижение доли финансирования предпринимательских структур за счет бюджетных средств и активизация самих предприятий по изы­сканию инвестиционных ресурсов, в том числе за счет инструментов и институтов финансового рынка.

Принципиально новыми подходами к финансированию частных ин­вестиций за счет бюджетных средств, сформировавшихся в Российской Федерации к середине 1990-х гг., являются: (а) выделение особого объ­екта финансирования — инвестиционного проекта (в отличие от финан­сирования юридических лиц или строек и объектов, например, для го­сударственных нужд); (б) конкурсный отбор инвестиционных проектов для финансирования с учетом их экономической эффективности и приоритетности программ; (в) предоставление средств на возвратной и, как правило, возмездной основах; (г) долевое участие государства в финансировании инвестиционных проектов; (д) создание специализи­рованных структур для организации государственного финансирования инвестиций и снятие соответствующей нагрузки с бюджетов.

Условия и порядок конкурсного отбора инвестиционных проек­тов прописаны в постановлении Правительства от 22 июля 1994 г. № 744 «О порядке размещения централизованных ресурсов на кон­курсной основе»¹, в соответствии с которым были подготовлены и утверждены (декабрь 1994 г.) Методические рекомендации о по­рядке организации и проведения конкурсов по размещению центра­лизованных инвестиционных ресурсов. При Министерстве экономи­ки РФ (с 2000 г.— Министерство экономического развития и торгов­ли РФ) была создана Комиссия по инвестиционным конкурсам, организованы рабочая группа и экспертный совет для отбора инве­стиционных проектов для бюджетного финансирования. Конкурсный порядок размещения централизованных инвестиционных ресурсов действует с 1995 г. и распространяется на все вновь начинаемые стройки и объекты производственного назначения в составе феде­ральных целевых программ, независимо от их сметной стоимости.

В качестве претендентов на участие в конкурсах определены юридические и физические лица. Основное условие конкурса — обес­печение ввода в действие производственных мощностей и объектов в установленный срок при минимальном участии федерального бюд­жета в финансировании проекта. В дальнейшем, в развитие системы конкурсного отбора коммерческих инвестиционных проектов были уточнены условия предоставления государственной поддержки²:

• преимущественное право на участие в конкурсе на получение государственной поддержки получили инвестиционные проек­ты, связанные с развитием «точек роста» экономики;

• инвестор вкладывает по ним не менее 20% собственных средств (акционерный капитал, прибыль, амортизация), необходимых для реализации проекта;

• срок окупаемости проектов, рассчитанный на основе методиче­ских положений, как правило, не должен превышать двух лет.

Конкурсные проекты должны иметь бизнес-план, а также заклю­чения государственной экологической экспертизы, государственной вневедомственной или независимой экспертизы. Представляемые на конкурс инвестиционные проекты классифицируются по категориям, соответственно которым определяется величина государственной поддержки за счет средств федерального бюджета.

Размер государственной поддержки в форме государственных га­рантий устанавливается в зависимости от категории проекта и не может превышать 60% заемных средств, необходимых для его осуще­ствления. Решения об оказании государственной поддержки реализа­ции прошедших конкурсный отбор инвестиционных проектов прини­маются Комиссией по инвестиционным конкурсам и направляются в Министерство финансов для их реализации. Инвестор, победивший в конкурсе, имеет право выбора формы государственной под­держки.

Государственная поддержка реализации прошедших конкурсный отбор инвестиционных проектов может осуществляться путем пре­доставления: (а) государственных инвестиционных ресурсов на усло­виях закрепления в государственной собственности части акций соз­даваемых акционерных обществ; (б) средств федерального бюджета, выделяемых на возвратной основе на срок не более 24 месяцев¹; в) государственных гарантий по возмещению за счет средств феде­рального бюджета части вложенных инвестором финансовых ресур­сов в случае срыва выполнения инвестиционного проекта не по вине инвестора.

Условия предоставления государственной поддержки за счет средств федерального бюджета определяются в соответствии с зако­ном о федеральном бюджете на очередной год.

Частные инвесторы, вложившие свои средства в реализацию про­екта, включенного в федеральную инвестиционную программу, при­обретают право собственности на созданные (или реконструирован­ные) объекты и производства в соответствии с долей вложенных средств.

В Бюджетном кодексе РФ уточнены условия, на которых может осуществляться бюджетное финансирование в установленных формах.

Бюджетные инвестиции. Расходы на финансирование бюджетных инвестиций предусматриваются бюджетом соответствующего уровня при условии включения их в федеральную (региональную) целевую программу либо в соответствии с решением органа исполнительной власти Российской Федерации, ее субъекта или органа местного са­моуправления. Федеральные инвестиционные объекты, предусматри­вающие расходы в сумме более 200 000 минимальных размеров оп­латы труда, подлежат рассмотрению и утверждению в порядке, пре­дусмотренном для финансирования федеральных целевых программ. Предоставление бюджетных инвестиций влечет возникновение права государственной или муниципальной собственности на эквивалент­ную часть уставных (складочных) капиталов и имущества созданных с привлечением бюджетных средств объектов. В дальнейшем эта часть передается в управление соответствующим органам управления государственным или муниципальным имуществом.

Бюджетные инвестиции такого рода включаются в проект бюдже­та только при наличии технико-экономического обоснования инве­стиционного проекта, проектно-сметной документации, плана переда­чи земли и сооружений, а также при наличии проекта договора меж­ду Правительством РФ, органом исполнительной власти субъекта РФ или органом местного самоуправления и указанным юридическим лицом об участии Российской Федерации, ее субъекта или му­ниципального образования в собственности получателя инвестиций. Проекты договоров оформляются в течение двух месяцев после вступления в силу закона о бюджете. Отсутствие оформленных в уста­новленном порядке договоров служит основанием для блокировки пре­дусмотренных на соответствующие бюджетные инвестиции расходов.

Бюджетный кредит может быть предоставлен юридическому лицу на основании договора, заключенного в соответствии с гражданским законодательством Российской Федерации, на условиях возмездности и только при условии предоставления заемщиком обеспечения испол­нения своего обязательства по возврату указанного кредита.

Способами обеспечения исполнения обязательств по возврату бюджетного кредита могут быть только банковские гарантии, пору­чительства, залог имущества* в том числе в виде акций, иных цен­ных бумаг, паев, в размере не менее 100% предоставляемого кредита. Обеспечение исполнения обязательств должно иметь высокую сте­пень ликвидности. Оценка имущества, предоставленного в обеспече­ние получения бюджетного кредита, осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Обязательным условием предоставления бюджетного кредита яв­ляется проведение предварительной проверки финансового состоя­ния получателя бюджетного кредита финансовым органом или по его поручению уполномоченным органом. Проверка получателя кре­дита и целевого использования предоставленных средств может быть также проведена в любое время действия кредита.

Бюджетный кредит может быть предоставлен только тем юриди­ческим лицам, которые не имеют просроченной задолженности по ранее предоставленным бюджетным средствам на возвратной основе.

Средства бюджетного кредита перечисляются заемщику на его бюджетный счет в кредитной организации. Осуществление операций и платежей за счет средств бюджетного кредита осуществляется заем­щиком самостоятельно в соответствии с целями бюджетного кредита.

Получатели бюджетного кредита обязаны: (а) вернуть его и упла­тить проценты за пользование им в установленные сроки; (б) пре­доставлять информацию и отчет об использовании бюджетного кре­дита в органы, исполняющие бюджет, и контрольные органы соот­ветствующих законодательных (представительных) структур.

Возврат предоставленных юридическим лицам бюджетных средств, а также плата за пользование ими приравниваются к плате­жам в бюджет.

Органы, исполняющие бюджет, либо иные уполномоченные орга­ны ведут реестры всех предоставленных бюджетных кредитов по их получателям. К отчету об исполнении бюджета соответствующего уровня прилагается отчет о предоставлении и погашении бюджетных кредитов.

Сохраняя в целом тенденцию к сокращению финансирования ин­вестиционных проектов за счет бюджетных средств государство ос­тавляет за собой ответственность за создание инвестиционного кли­мата и все чаще обращается к косвенным формам участия в инве­стировании, беря на себя часть инвестиционных рисков в виде гарантий по кредитам или смягчая налоговую нагрузку инвесторов.

Государственные гарантии также предоставляются на особых ус­ловиях — они не должны охватывать всей суммы риска. Инвестор в свою очередь должен представить встречные гарантийные обяза­тельства, включая залоговые.

Особой формой государственной поддержки частных инвесторов за счет бюджетных средств является инвестиционный налоговый кре­дит. Под инвестиционным налоговым кредитом понимается такое изменение срока исполнения налогового обязательства, при котором налогоплательщику при наличии соответствующих оснований пре­доставляется возможность в течение определенного срока и в опре­деленных объемах уменьшить причитающиеся с него налоговые пла­тежи с последующей уплатой суммы кредита (единовременной или поэтапной) и начисленных процентов.

Инвестиционный налоговый кредит может быть предоставлен по налогу на прибыль (доход) организации, а также по региональным и местным налогам на срок от одного года до пяти лет. Проценты за пользование кредитом платятся по ставке в пределах от одной вто­рой до трех четвертых ставки рефинансирования Центрального бан­ка Российской Федерации.

Основания предоставления инвестиционного налогового кредита таковы:

• проведение организацией научно-исследовательских или опыт­но-конструкторских работ либо технического перевооружения собственного производства, в том числе направленного на соз­дание рабочих мест для инвалидов или защиту окружающей среды от загрязнения промышленными отходами;

• осуществление организацией внедренческой или инновацион­ной деятельности, в том числе создание новых или совершенст­вование применяемых технологий, создание новых видов сырья или материалов;

• выполнение организацией особо важного заказа по социаль­но-экономическому развитию региона или предоставление ею особо важных услуг населению.

Основания для получения инвестиционного налогового кредита должны быть документально подтверждены. Для получения кредита заинтересованная организация предоставляет заявление, затем в течение одного месяца уполномоченный орган принимает решение о предоставлении кредита и оформляет его договором. Наличие

у организации одного или нескольких договоров об инвестиционном налоговом кредите не может служить препятствием для заключения других договоров такого рода по иным основаниям.

Форма договора устанавливается органом исполнительной власти, принимающим решение о предоставлении кредита. Договор должен предусматривать: (а) сумму кредита (с указанием налога, по которо­му организации предоставлен инвестиционный налоговый кредит); (б) срок действия договора; (в) начисляемые на сумму кредита про­центы; (г) порядок погашения суммы кредита и начисленных про­центов; (д) документы об имуществе, которое является предметом залога, либо поручительство; (е) ответственность сторон.

Копия договора представляется организацией в налоговый орган по месту ее учета в пятидневный срок со дня заключения договора.

Действие инвестиционного налогового кредита прекращается либо по истечении срока действия договора, либо до истечения это­го срока; последнее имеет место, если: (а) налогоплательщиком дос­рочно выплачена вся причитающаяся сумма налога и соответствую­щих процентов; (б) имеется соглашению сторон; (в) имеется реше­ние суда при нарушении предусмотренных договором условий.

Конкретный порядок и условия предоставления инвестиционного налогового кредита устанавливается правовыми актами уровня вла­сти, принявшего на себя эту форму поддержки,— соответствующим законом субъекта РФ и нормативными актами органов местного са­моуправления. Предполагается, как правило, предоставление кредита на конкурсной основе по одному или нескольким видам налогов, за­числяемым в бюджет данного уровня. Определяется также размер инвестиционного налогового кредита, срок и величина процентной ставки за пользование кредитом. К примеру, в Ленинградской облас­ти инвестиционный налоговый кредит предоставляется на срок от шести месяцев до трех лет. Размер процентной ставки за пользова­ние им устанавливается равным одной второй ставки рефинансиро­вания Центрального банка РФ.

Особое место в системе бюджетного финансирования инвестиционных проектов занимают вопросы его институционального обеспечения. В целях снижения инвестиционной нагрузки бюджетов, стимулирования внутрен­них и привлечения иностранных инвестиций Правительство РФ неодно­кратно обращалось к созданию специализированных государственных структур. Так, в 1993 г. была образована государственная инвестиционная корпорация в статусе государственного предприятия² с выполнением сле­дующих функций: осуществление экспертизы, конкурсного отбора и реа­лизации инвестиционных проектов с учетом их экономической эффектив­ности и приоритетов федеральных и региональных инвестиционных программ; выступление гарантом иностранным и отечественным инвесторам, в том числе за счет осуществления залоговых операций с иностранными банками; участие в подготовке федеральных, региональных и других про­грамм и проектов; организация подготовки специалистов, необходимых для реализации инвестиционных программ и проектов, и т. п. Реализация инвестиционных проектов осуществлялась за счет: (а) централизованных капитальных вложений, выделяемых корпорации целевым назначением Правительством РФ; (б) кредитов Центрального банка РФ; (в) привле­ченных и собственных средств корпорации.

С еще большими полномочиями в плане привлечения ресурсов и предоставления средств на коммерческой основе в том же году была создана Российская финансовая корпорация. В основу ее дея­тельности был положен принцип финансирования инвестиционных проектов на коммерческой и возвратной основах с привлечением средств не только российских, но и иностранных инвесторов.

Особую государственную поддержку получила инвестиционная деятельность финансово-промышленных групп. Федеральным зако­ном от 30 ноября 1995 г. № 190-ФЗ «О финансово-промышленных группах» предусмотрено предоставление инвестиционных кредитов, государственных гарантий и иных форм финансовой поддержки в целях привлечения различного рода инвестиций.

Следующим принципиальным шагом в развитии практики госу­дарственной поддержки инвестиций было организационное оформле­ние Бюджета развития Российской Федерации в составе капиталь­ных расходов федерального бюджета, предназначенного для кредито­вания, инвестирования и гарантийного обеспечения инвестиционных проектов.

Объем денежных средств, направляемых в Бюджет развития, ус­танавливался законом о федеральном бюджете на очередной финан­совый год. К примеру, в составе федерального бюджета на 2000 г. был утвержден Бюджет развития РФ в объеме 26 884,8 млн руб., что составляло немногим боле 3% расходов федерального бюджета³. При этом основным источником его формирования (85,4%) стали связанные инвестиционные иностранные кредиты, получаемые под гарантии Правительства РФ. Доля налоговых доходов федерального бюджета в формировании Бюджета развития невелика — 14,6%; несу­щественна она и по отношению к сумме фактически полученных на­логовых доходов (0,6%).

Основная доля средств Бюджета развития предназначалась для финансирования экспортно ориентированных и импортозамещающих инвестиционных проектов (85,4%), а также для финансирования высокоэффективных инвестиционных проектов (8,7%). Средства Бюд­жета развития предназначались также на формирование и поддержку альтернативных небюджетных государственных инвестиционных ин­ститутов. Были предусмотрены государственные гарантии по заимст­вованиям Агентства по ипотечному жилищному кредитованию, осу­ществляемым путем выпуска облигаций на 10 лет; принято решение о направлении средств на формирование Российского государствен­ного агентства по страхованию и гарантированию кредитных инве­стиционных рисков (на имущественный взнос и формирование ре­зервного фонда) и т. п. Начиная с 2001 г. вопросы формирования и функционирования Бюджета развития Российской Федерации в составе капитальных расходов федерального бюджета уже не рас­сматриваются.

Для решения специальных задач государственной экономической политики и в известной степени реализации функций Бюджета раз­вития Правительством РФ созданы государственные кредитные ор­ганизации в форме открытого акционерного общества — Российский банк развития и Российский сельскохозяйственный банк. Их основ­ные функции — кредитование реального сектора экономики, обеспе­чение возврата бюджетных средств, выделенных на возвратной осно­ве юридическим лицам с 1992 по 1999 гг¹.

В перспективе предполагается отказ от кредитования предпри­ятий и предоставления им финансовых гарантий за счет средств фе­дерального бюджета и полная передача этих функций специализиро­ванным агентствам, страховым компаниям и банкам с государствен­ным участием.

Мировой опыт государственной поддержки инвестиций через соз­дание системы финансовых посредников и использование инстру­ментов финансового рынка достаточно богат. Для целей инвестиро­вания создаются специальные структуры с полномочиями инвестора (кредитора, гаранта), используются традиционные государственные долговые обязательства и новые финансовые инструменты — ценные бумаги учреждений, получивших правительственную поддержку. По­добные подходы к финансированию характерны для США, Велико­британии, Германии, Мексики и ряда других стран. В наибольшей степени сеть учреждений, имеющих правительственную поддержку и эмитирующих свои ценные бумаги для инвестиционных целей раз­вита в США, где успешно функционируют Федеральные банки жи­лищного кредита, Федеральная национальная ипотечная ассоциация, Система фермерского кредита и др.