Реформирование системы МВД в 1953-1964 гг.

Рассматриваемый период характеризуется активными усилиями по реформированию карательно-репрессивной системы МВД, созданной в условиях становления и развития тоталитарного режима в предшествующие годы. Причинами перестройки правоохранительной системы являются противоречия между различными ведомствами и группировками правящей элиты в борьбе за власть, начало которой было положено смертью 5 марта 1953 г. Сталина. Основными группировками, между которыми развернулась борьба за лидирующее положение в обществе, являлись правоохранительная (МВД-МГБ) во главе с Л. Берия, идеологическая (КПСС) во главе с Г. Маленковым и Н. Хрущевым и военная во главе с Г. Жуковым.

После смерти Сталина формально Л. Берия занял второе место в правящей иерархии (первое - Г.М. Маленков). Однако Л. Берия, курировавший весь карательно-репрессивный аппарат и, соответственно, контролировавший все процессы, протекавшие в стране, обладал огромной реальной властью. Отражением стремления Берия к достижению всей полноты власти в стране можно рассматривать осуществленную им в данный период централизацию карательно-репрессивной системы, которая достигла своего апогея. Уже на следующий день после смерти Сталина - 6 марта 1953 г. состоялось совместное заседание Пленума ЦК КПСС, Совета Министров и Президиума Верховного Совета СССР, которое приняло решение об объединении МВД и МГБ в единое Министерство внутренних дел СССР во главе с Л. Берия. Это решение закрепил Закон о преобразовании мини­стерств СССР, принятый 15 марта 1953 г. В результате на середину мая 1953 г. в органах и войсках МВД СССР (без милиции) проходили службу 1095,7 тыс. чел. Численность личного состава милиции на 1 июня 1953 г. составляла 233 791 чел. в госбюджетной и 43 926 чел. в ведомственной милиции.

27 марта 1953 г. Совет Министров СССР принял постановление «О мерах по усилению охраны общественного порядка и борьбы с уголовной преступностью», в котором особое внимание было уделено укреплению социалистической законности в деятельности МВД, профилактике преступлений. Было рекомендовано повысить качество следствия по уголовным делам, укрепить наружную службу и аппарат уголовного розыска. В соответствии с постановлением было принято решение об освобождении сотрудников оперативных отделов от производства следственных действий по уголовным делам, что позволило им сосредоточить усилия на раскрытии преступлений. Особое внимание уделялось расследованию и пресечению особо опасных преступлений. Одновременно Президиум Верховного Совета СССР издал Указ, предусматривавший пересмотр уголовного законодательства. Этим актом было значительно снижено наказание за мелкие хищения государственного и общественного имущества, отменена судебная ответственность рабочих и служащих за самовольный уход с предприятий и учреждений, за прогул без уважительных причин и т.п.

Вместе с тем возникает вопрос о причинах объединения МВД и МГБ, осуществленное Л. Берия. Существует мнение, что оно имело целью создание единой централизованной структуры карательно-репрессивных органов, которая должна была стать инструментом установления единоличной власти Берия. Как считают некоторые исследователи, эту же цель преследовала и осуществленная по инициативе Берия амнистия. 26 марта 1953 г. он представил в Президиум ЦК КПСС проект амнистии, со­гласно которому подлежало немедленному освобождению около полови­ны всех заключенных. Предполагалось освободить осужденных на срок до 5 лет (большинство уголовников получали, в отличие от политических, именно такие, незначительные сроки); а также осужденных за должно­стные, хозяйственные и некоторые воинские преступления; женщин, имевших детей до 10 лет, беременных женщин, а также больных. Всего под­лежали освобождению из лагерей и колоний 1 181 264 человека. Проект был утвержден Президиумом ЦК КПСС 27 марта и реализован уже к августу 1953 г.

Следует отметить, что государственные амнистии, как правило, не обусловлены гуманными соображениями, а являются практикуемым с древнейших времен способом привлечения симпатий населения на сторону власти. Кроме того, считается, что целью бериевской амнистии была дестабилизация внутренней обстановки в стране в результате уголовного террора, установленного освобождаемыми из мест лишения свободы уголовниками. А именно они составляли основную массу попавших под действие амнистии. Это стало бы поводом для введения в стране чрезвычайного положения и захвата всей полноты власти Берия, который железной рукой бы «навел порядок», выступив в роли спасителя «на белом коне». И действительно, амнистия, прове­денная в 1953 г. по инициативе Л.Берия, негативным образом сказа­лась на оперативной обстановке, особенно в крупных городах, таких, как Москва, и др. Так, в 1953 г. количество преступлений в стране по сравнению с 1952 г. выросло более чем в 2 раза: со 153 199 до 347 134. Сложившаяся в стране ситуация ярко представлена в известном художественном фильме «Холодное лето 53-го».

В ответ, в целях противодействия захвату Л.Берия всей полноты власти, сложился партийно-военный блок. В результате предпринятых им действий 26 июня 1953 г. был осуществлен арест Берия. В духе своего времени он был объявлен «врагом народа» и обвинен во многих тяжких преступлениях, в т.ч. в шпионаже в пользу иностранных государств, а также в многочисленных нарушениях «социалистической законности». В короткие сроки было инспирировано следствие и суд, который приговорил его к расстрелу. 23 декабря 1953 г. приговор в отношении Берия был приведен в исполнение. Анализ обвинений, предъявленных Берия, свидетельствует об их надуманности и поспеш­ности. Таким образом, устранение Берия стало не следствием торжества демократии и восстановления социалистической законности, а результатом элементарной борьбы за власть внутри правящей элиты.

Соответственно именно данный фактор сыграл решающую роль в последующем реформировании системы МВД, которое осуществлялось новым руководством во главе с Н.С. Хрущевым, пришедшим к власти в стране после отстранения Л. Берия. Несмотря на то, что Берия и ряд его ближайших подручных были арестованы и расстреляны, система МВД представляла собой мощнейшую карательно-репрессивную структуру, обладавшую огромными возможностями, являясь своего рода «государством в государстве». При этом сохранялась опасность того, что эта структура может претендовать на достижение всей полноты власти в стране. Поэтому перед новым руководством встает задача обезопасить себя от подобных притязаний в будущем, всемерно ослабив систему МВД.

Уже в июле 1953 г. состоялся Пленум ЦК КПСС, на котором обсуждался вопрос о деятельности Берия. На Пленуме отмеча­лась необходимость усиления партийного контроля за работой всех организаций и ведомств, всех без исключения руководящих работников, в том числе за деятельностью органов внутренних дел. Это рассматривалось не только как право, но и как прямая обязанность партийных организаций.

Осуществленная в 1953 г. бериевская амнистия и ее последствия послужили основой для роста популярности взглядов на существование преступности в стране как следствия нарушений законности правоохранительными органами, которые имели место в предшествующий период. 27 августа 1953 г. было принято постановление Совета Министров СССР «О мерах по укреплению охраны общественного порядка и борьбе с уголовной преступностью», направленное на ликвидацию последствий амнистии, в котором работа милиции была признана неудовлетворительной. В нем провозглашалась необходимость усиления борьбы с рецидивной преступностью, укрепления уголовного розыска квалифицированными кадрами (на тот период лишь 0,4% сотрудников розыска имели высшее образование и 12,9% - среднее), улучшения деятельности службы участковых уполномоченных, постовой и патрульной службы.

Идея неудовлетворительной работы правоохранительных органов как причины существования преступности явилась, таким образом, официальным обоснованием политики, направленной на перестройку управления правоохранительной системой с целью ее децентрализации и дестабилизации, ослабления влияния в обществе и госаппарате.

Одним из первых мероприятий, направленных на либерализацию внутренней жизни в стране и лишение МВД исключительных полномочий, стал указ Президиума Верховного Совета СССР от 1 сентября 1953 г. об упразднении органа внесудебной репрессии – Особого совещания при министре внутренних дел СССР. Вслед за этим началась работа по коренной перестройке всей системы карательно-репрессивных органов. Основным направлением реформирования системы МВД в данный период стала политика по ее децентрализации. Первым мероприятием на пути децентрализации системы МВД стало выведение из ее состава органов госбезопасности, которое было осуществлено на основании постановления ЦК КПСС «Об основных задачах МВД» от 12 марта 1954 г. В соответствии с этим постановлением органы госбезопасности были преобразованы в самостоятельный Комитет государственной безо­пасности (КГБ) при Совете Министров СССР.

Следующим шагом в рамках курса на децентрализацию системы МВД стало образование 22 февраля 1955 г. МВД РСФСР, на пост главы которого был назначен генерал-лейтенант Н.П. Стаханов, с 1942 по 1952 г. возглавлявший погранич­ные войска СССР. В последующем он непродолжительное время занимал пост заместителя министра госу­дарственной безопасности, а с марта 1953 г. являлся начальником Главно­го управления милиции МВД СССР. Таким образом, спустя 25 лет после ликвидации НКВД РСФСР, в России было создано свое Министерство внутренних дел. Формально это мероприятие преследовало цель «усиления контроля за деятельностью органов на местах». Однако фактически оно создавалось в качестве противовеса общесоюзному МВД Создание собственного силового министерства в крупнейшей из союзных республик призвано было ослабить влияние центрального аппарата МВД СССР, где еще были сильны позиции старых кадров бериевского призыва. Наря­ду с позитивными начинаниями (сокращение административно-кан­целярского персонала, упрощение структуры, повышение зарплаты сотрудникам, расширение прав начальников УВД-МВД, дифферен­циация режима содержания в зависимости от степени общественной опасности осужденных и др.), Н. Стаханов с чрезмерным старанием проводил в жизнь установки о сокращении штатной численности органов внут­ренних дел, поддерживал (а нередко выступал инициатором) расши­рение практики передачи на рассмотрение общественности материа­лов на правонарушителей.

Очередным мероприятием по децентрализации управления системой МВД стало восстановление так называемого «ленинскогопринципа двойного подчинения» органов внутренних дел, которое было осуществлено на основании Указа Президиума Верховного Совета СССР «О мерах по улучшению работы МВД СССР» от 25 октября 1956 г. В соответствии с данным указом произошло преобразование областных (краевых) Управлений МВД и подчиненных им Управлений милиции в единые Управления внутренних делисполкомов Советов депутатов трудящихся (УВД). Министры внутренних дел автономных республик, начальники об­ластных (краевых) УВД стали одновременно являться начальниками ми­лиции соответствующих автономных республик, областей, краев. При этом в своей деятельности они теперь стали подотчетны соответствующим Советам депутатов трудящих­ся и утверждались в должностях на их сессиях. Отделы (отделения) милиции в городах и районах преобразовывались в отделы милиции исполкомов соответствующих Советов.

Таким образом, возрождалась система двойного подчинения органов внутренних дел местным Советам и вышестоящим органам МВД СССР. Подобная система управления была характерна для функционирования органов милиции на первом этапе истории советского государства в 1917-1930 гг. и была заменена в начале 1930-х гг. принципом строжайшей централизации, характерном для функционирования карательно-репрессивных структур тоталитарного режима. Восстановление принципа двойного подчинения официально объяснялось стремлением к расширению участия общественности в борьбе с правонарушениями, обеспечении охраны общественного порядка, однако на деле призвано было способствовать усилению зависимости ОВД от местных партийных и советских органов, в первую очередь - усилению их влияния на подбор, расстановку и воспитание кадров.

Политика по децентрализации системы МВД получила логическое завершение в ликвидации МВД СССР в соответствии с постановлением Совета Министров СССР от 13 января 1960 г. Функции ликвидированного общесоюзного министерства передавались МВД союзных республик. Таким образом, система МВД СССР была полностью децентрализована. На территории России функции по борьбе с преступностью и охране общественного порядка в данный период стало выполнять МВД РСФСР, круг полномочий которого значительно возрос. В него влились пожарная охрана, специальная мили­ция, внутренние и конвойные войска, учебные заведения, окружные управления военного снабжения. Как показала практика, ликвидация союзного МВД привела к усложнению координации работы республиканских органов внутренних дел, к разнобою в нормативном ре­гулировании некоторых вопросов охраны порядка. Оказались ослаб­ленными межреспубликанский обмен опытом борьбы с пре­ступностью и использование в этой борьбе достижений науки и техники. В результате оперативная обстановка ухудшилась и Бюро ЦК КПСС по РСФСР в своем постановлении от 4 августа 1960 г. признало работу МВД РСФСР по основным направлениям неудовлетворительной. Ответственность за негативные результаты деятельности была возложена на министра Стаханова, который в июне 1961 г. был снят с занимаемой должности. Одновременно рассматривался вопрос об объединении милиции с органами государственной безопаснос­ти, посредством учреждения Комитета общественной безопас­ности СССР.

В качестве мероприятия по ослаблению системы МВД можно рассматривать также передачу в апреле 1957 г. пограничных войск из МВД в КГБ. С целью дальнейшего уменьшения штатной численности правоох­ранительной системы было решено сократить внутренние войска МВД СССР и расформировать лагеря с полным переходом на систему колоний. Стремление реформировать систему трудовых лагерей стимулировалось в том числе и восстаниями заключенных - Воркута (1953), Норильск, Кенгирь (1954). 7 марта 1959 г. ГУЛАГ был реорганизован в Главное управление мест заключения (ГУМЗ).

Помимо децентрализации, еще одним направлением реформирования системы МВД в 1950-е гг. являлось восстановление партийного и прокурорского контроля за деятельностью органов внутренних дел. Если в предшествующий период вся власть в стране принадлежала одному человеку – Сталину, опиравшемуся на всевластие карательно-репрессивных органов, являвшихся становым хребтом тоталитарного режима, то после 1953 г. верхушка партийного аппарата пытается поставить органы внутренних дел и госбезопасности под свой контроль. Одним из мероприятий, преследовавших данную цель, являлось восстановление прокурорского надзора. В сталинско-бериевские времена прокуратура выполняла в СССР чисто декоративные функции, обеспечивая лишь видимость законности. 24 мая 1955 г. Указом Президиума Верховного Совета СССР было утверждено новое Положение о прокурорском надзоре, которое восстанавливало и расширяло права прокуратуры в области надзора за деятельностью органов госбезопасности, милиции и исправительных учреждений.

Важным мероприятием по усилению партийного контроля за деятельностью органов внутренних дел стала ликвидация политорганов в милиции. Формально политорганы призваны были обеспечивать проведение политики партии в органах внутренних дел. Однако в 1930-40-е гг. они фактически превратились в проводника в органах внутренних дел не партийной политики, а политики сталинско-бериевского руководства. И эти традиции были по-прежнему сильны в МВД и после смерти Сталина и Берия. Фактически политорганы оставались проводниками узковедомственной политики руководства МВД. Поэтому 5 июня 1956 г. было принято решение о ликвидации политорганов в милиции. Руководители же ОВД были поставлены под контроль территориальных (т.е. гражданских) партийных организаций – райкомов, горкомов, обкомов партии, на которые возлагалась задача по ведению партийно-политической работы в органах внутренних дел. Таким образом ситуация радикально изменилась. Если в предшествующий период всевластным хозяином на определенной территории являлся начальник НКВД, который мог сфабриковать дело в отношении любого партийного работника, то теперь руководитель милиции оказывался в подчиненном положении у представителя партийной номенклатуры.

Еще одним средством усиления партийного контроля за органами внутренних дел являлась кадровая политика, проводившаяся в отношении ОВД в данный период. Она сводилась к сокращению численности аппарата МВД и постепенной замене сотрудников сталинско-бериевского призыва, скомпрометировавших себя преступлениями против законности на молодых, не связанных с бериевской системой партийных и комсомольских активистов, преданных новому руководству страны. За счет этого руководство КПСС всемерно стремилось усилить влия­ние партийно-комсомольских кадров на личный состав ОВД. Эта политика проявилась и по отношению к главе МВД. Так, занявший пост министра внутренних дел после ареста Л. Берия С.Н. Круглов, рассматривавшийся Н.С. Хрущевым в качестве преемника Берия, в феврале1956 г. был снят со своего поста. Вместе него министром внутренних дел СССР был назначен Н.П. Дудоров, который к тому времени занимал должность заведующего отделом строительства ЦК КПСС и соответственно не имел отношения к правоохранительной системе. Деятельность Н.П. Дудорова на посту министра внутренних дел отмечена постановкой ряда серьезных вопросов, жизненно важных для органов внутренних дел. Он заботился о повышении престижа сотрудни­ков правоохранительных органов, решал вопросы их материального и технического снабжения, повышения заработной платы, при этом во гла­ву угла ставил борьбу с преступностью и правонарушениями.

Параллельно с середины 50-х годов проводились активные меры по сокраще­нию штатов органов внутренних дел. Так, 25 января 1954 г. было принято постановление ЦК КПСС «О серьезных недостатках в работе партийного и государственного аппарата», которое было направлено на борьбу с бюрократизмом, предусматривало упрощение структуры управления, сокращение штатов и улучшение деятельности административного аппарата. В соответствии с решениями июльского 1953 г. Пленума ЦК КПСС и постановлением ЦК КПСС от 25 января 1954 г. был в значительной степени обновлен центральный аппарат МВД СССР и его местные органы.

С целью увеличения влияния партийно-комсомольских кадров на личный состав МВД, в соответствии с постановлением ЦК ВЛКСМ от 25 июня 1954 г. в органы милиции было направлено 30 тыс. комсомольцев. В результате выполнения этого постановления значительное число комсомольцев влилось в состав бригад содействия милиции. Так, в Москве в бригадах содействия милиции насчитывалось более 10 тыс. комсомольцев.

В октябре 1954 г. ЦК КПСС и Совет Министров СССР приняли со­вместное постановление, которое предусматривало конкретные меры по укреплению кадров милиции. Через партийные органы в МВД СССР было направлено свыше 3 тыс. человек, в т.ч. более 100 партийных работников, имевших высшее и среднее обра­зование, было выдвинуто на должности министров внутренних дел союзных и автономных республик, начальников УВД и их замести­телей. В 1954 г. в органы милиции пришли на службу многие офицеры, уволенные в запас в связи с частичным сокращением Вооруженных Сил.

Однако, несмотря на эти меры, качественные показатели состояния кадров оставляли желать лучшего: 79% работников уголовного розыска, более 60% личного соста­ва аппаратов БХСС и 45% следователей в этот период не имели даже среднего образо­вания. Отсутствие должного финансирования органов милиции не давало возможности развивать систему учебных заведений МВД, адекватную запросам практики. Ведомственные школы выпускали в год примерно 2500 специалистов, и около 1500 чел. с соответствующим образованием по­ступали в ОВД по плану межведомственного распределения. При таком положении дел рассчитывать на быстрое укомплектование кадров мили­ции подготовленными специалистами не приходилось.

Вместе с тем продолжалась политика по сокращению штатов ОВД. Во втором полугодии 1954 г. МВД закончило перераспределение штатной численности милиции с учетом количества населения, состояния и характера преступности в регионах. При этом за счет сокращения на 12% управленческого аппарата была увеличена численность участковых уполномоченных и рядовых милиционеров, особенно на целине, а также в районах с наиболее сложной криминальной обстановкой. Особенно активная работа в этом направлении началась после принятия в 1956 г. постановления о преодолении культа лично­сти и его последствий. После объединения осенью 1956 г. аппаратов МВД и милиции в единые управле­ния (отделы) исполкомов местных Советов объединялись и сокращались управленческие аппараты, а высвободившийся личный состав направлял­ся на укрепление оперативных и следственных подразделений. В 1956 г. в центральном аппа­рате МВД было сокращено 1300 штатных единиц, а на местах - 12400 сотрудников. В частности, на 48,8% была сокращена численность центрального аппарата Главного управления милиции МВД СССР. На основании постановления Совета Министров СССР от 17 января 1958 г. было намечено 10 тыс. должностей начсостава МВД переве­сти в категорию рабочих и служащих. Во исполнение постановления правительства СССР от 10 октября 1958 г. штатная численность милиции сокращалась на 25 тыс. единиц. Центральный аппарат должен был быть со­кращен на 665 единиц. Через две недели было принято решение о сокращении штатов центрального аппарата еще на 1300 чело­век. 25 марта 1959 г. Совет Министров принял постановление «Об упорядочении структуры и сокращении расходов на содер­жание МВД СССР», в соответствии с которым численность центрального аппарата вместе с обслуживающим персоналом была уменьшена на 1900 человек. Ликвидация в 1960 г. общесоюзного МВД привела к очередному сокращению численности верхнего эшелона руководства правоохранительных органов.

Одновременно органы внутренних дел неоднократно подвергались жесткой критике со стороны партийных органов. Так, в постановлении «Об основных задачах МВД» от 12 марта 1954 г. отмечалось, что органы ми­лиции плохо борются с преступностью, констатировались многочисленные факты произво­ла, нарушений законности, необоснованных арестов и задержаний граж­дан, высокий уровень преступности среди личного состава. Отсюда делался вывод, что милиция не пользуется уважением среди населения, слабо опирается на общественность, что является одной из важнейших причин неудовлетворительного состояния борьбы с преступностью. В связи с этим перед политорганами и парторганизациями МВД были поставлены задачи укрепления политико-морального состояния и дисциплины среди личного состава, резкого улучшения общей и специальной подготовки сотрудников всех служб, повышения культуры в работе, укрепления органов проверенными партийными кадрами, укрепления связи с общественностью, повышения авторитета среди населения.

Соответственно 10 мая 1954 г. МВД издало директиву «О работе среди населения», которая ориентировала сотрудников на укрепление связи милиции с общественностью, на правовое воспитание граждан. В частности, директива обязывала всех сотрудников проводить беседы с трудящимися по конкретным фактам. Популяризации деятельности милиции среди населения в значительной степени способствовал возросший интерес к ее работе со стороны средств массовой информации, писателей, представителей искусства. В этот период стали появляться художественные произведения о милиции, зародился жанр отечественного детектива.

29 января 1958 г. было принято очередное постановление ЦК КПСС «О фактах нарушения законности в милиции», в котором делался вывод о том, что факты необоснованных задержаний, грубого обращения и т.п. являются следствием слабой воспитательной работы. Поэтому предлагалось усилить руководство и контроль за деятельностью ОВД, пополнить ряды милиции партийно-комсомольскими кадрами, активизировать надзорную деятельность прокуратуры за ОВД.

Вместе с тем, ЦК КПСС и Совет Министров СССР приняли меры по улучшению обеспеченности милиции транспортом, средствами связи, служебными помещениями, материального положения сотрудников. В 1957 г. было осуществлено повышение зарплаты сотрудников. В целях стабилизации кадров и снижения текучести лично­го состава для рядовых милиционеров вводились три разряда с существенной разницей в окладах содержания: первый - ми­лиционеры, прослужившие 6 и более лет, второй - от 3 до 6 лет, третий до 3-х лет. Предусматривалось строительство жилья для сотрудников, исполкомы местных Советов были обязаны предоставлять участковым уполномоченным жилплощадь по месту службы. В декабре 1957 г. была введена новая форма одежды сотрудников милиции.

Предпринимались меры по повышению профессиональной подготовки сотрудников путем расширения сети ведомственных учебных заве­дений. С 1956 по 1958 г. было открыто 12 средних специальных школ милиции (всего в стране к этому времени функциониро­вало 25 средних специальных школ, 9 школ переподготовки начальствующего состава и 4 высшие школы милиции - в Москве, Киеве, Ташкенте, Омске). В 1956 г. была введена обязательная первоначальная под­готовка для всех принимаемых на должности милиционеров, командиров взводов, участковых уполномоченных и дежурных по органам милиции. В 1957 г. такую подготовку прошли 17 тыс. человек.

Новым в служебно-оперативной деятельности милиции стало появление в 1953 г. на улицах Москвы моторизованных патрулей. Хорошо обученных мотоделу милиционеров объединили в отряд, подчинив его отделу службы управления милиции города. Мотоотряд использовался для патрульной службы в вечернее и ночное время. Мотопатрули сразу же зарекомендовали себя как эффектив­ное средство борьбы с хулиганством, грабежами и другими «уличными» преступлениями. Обладая хорошей маневренностью, их экипажи быстро объезжали закрепленную за ними территорию, останавливаясь для детального изучения обстановки в наиболее неблагополуч­ных местах. Действовали мотопатрули в тес­ном контакте с участковыми уполномоченными и постовыми милиционерами. Данная практика была в последующем распространена и на другие города страны.

Для обеспечения непрерывной работы органов милиции и повышения оперативности в деятельности милиции, эффективного руководства суточными нарядами в 1954 г. была организована служба дежурных. Дежурные отныне становились штатной категорией сотрудников. Благодаря этому улучшилось руководство патрульно-постовой службой. Кроме того, население получило возможность в любое время суток обращаться за помощью в милицию, способствуя тем самым принятию своевременных мер по предотвращению пьяных драк, задержанию преступников. В результате предпринятых усилий раскрываемость по горячим следам в РСФСР в 1958 г. возросла по сравнению с 1956 г. на 18%, было достигнуто снижение общего уровня хищений социалистической собственности - на 21,2 %, разбоев - на 10,6, телесных повреждений – на 13,4, убийств - на 15,7%.

Мероприятия по укреплению социалистической законности и усилению борьбы с преступностью привели к необходимости пересмотра основ действовавшего законодательства. В декабре 1958 г. сессия Верховного Совета СССР приняла «Основы уголовного законодательства Союза ССР и союзных республик», «Закон об уголовной ответственности за государственные преступления», «Основы уголовного судопроизводства».

Вместе с тем, на конец 1950-х гг. приходится начало нового этапа по реформированию органов внутренних дел. Если на первом этапе (с 1953 г.) реформы преследовали сугубо прагматические цели – всемерное ослабление системы МВД как конкурента в борьбе за власть, то теперь они были обусловлены идеологическими мотивами. В сфере правоохранительной деятельности в данный период возобладала идея сознательного соблюдения правовых норм и, соответственно, сокращения государственных органов охраны общественного порядка с передачей их функций общественным формированиям. На состоявшемся в 1959 г. ХХI съезде КПСС был сделан вывод о завершении в целом построения в СССР социалистического общества. В связи с чем был провозглашен курс на дальнейшее свертывание правоохранительных органов, поскольку согласно марксистской теории, при социализме отсутствуют объективные корни для существования преступности. Соответственно, в духе дискредитировавшей себя вскоре после революции идеи пролетарской милиции, было принято решение о возложении функций по охране общественного порядка на самих трудящихся.

2 марта 1959 г. было принято постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР «Об участии трудящихся в охране общественного порядка», в котором шла речь о том, что милиция недостаточно связана с общественными организациями. В соответствии с этим постановлением подверглись реорганизации общественные формирования по охране общественного порядка, существовавшие в стране еще с конца 1920-х гг. бри­гады содействия милиции (бригадмил), которые формировались при органах милиции, были распущены. Вместо них стали создаваться добровольные народные дружины (ДНД). Вскоре они были сформированы практически во всех населенных пунктах. За короткое время только в РСФСР в ДНД вступило свыше миллиона трудящихся.

Фактически добровольные народные дружины должны были подменить органы внутренних дел в деятельности по охране общественного порядка. Если раньше формирования бригадмила создавались при органах милиции и работали под их непосредственным руководством, будучи призванными оказывать содействие милиции в ее деятельности, то ДНД формировались на предприятиях и в учреждениях. Соответственно милиция была лишена возможности отбирать кадры для помощи в своей работе, была утеряна мобильность в управлении общественными формированиями. Кроме того, при создании ДНД возобладали формальные подходы. В духе советских традиций был сделан упор на количество в ущерб качеству. В 1962 г. в стране насчитывалось уже 130 тыс. дружин, объединявших более 4 млн. чел. При этом качественный состав дружинников вызывал вопросы.

Дальнейший толчок политике по принижению роли органов внутренних дел был дан ХХII съездом КПСС (1961), на котором была принята новая Программа партии, провозгласившая курс на построение основ коммунистического общества. В обществе же, строящем коммунизм, согласно партийным идеологическим догмам, «не должно быть места правонарушениям и преступности». Поэтому новая Программа партии поставила задачу искоренения преступности в стране, при этом главное внимание обращалось на устранение всех причин, ее порождающих, то есть профилактику преступлений. Предпосылками решения указанной задачи виделся рост материальной обеспеченности, культурного уровня и сознательности трудящихся, которые создают все условия для искоренения преступности и замены уголовного наказания мерами общественного воздействия и воспитания.

Вопрос об укреплении социалистической законности и правопорядка марксистско-ленинской теорией всегда рассматривался как закономерность развития советской государственности. Таким образом, взгляд на проблему борьбы с преступностью в эти годы был весьма облегченным. Выдвижение задачи искоренения всяких правонарушений и ликвидации преступности объяснялось господствовавшими весьма упрощенными представлениями о социальном развитии общества. Считалось, что поскольку в нашей стране нет эксплуататорских классов, то отсутствуют и социальные корни преступности. С высоких трибун провозглашалось, что преступность в стране неуклонно снижается и скоро будет окончательно искоренена. Фактически же она не только не снижалась, а напротив - неуклонно росла. Но, поскольку социальные причины преступности отрицались, то ее существование объяснялось, как правило, пережитками капитализма в сознании людей, тлетворным влиянием Запада, плохой воспитательной работой и недостатками в работе правоохранительных органов.

17 августа 1962 г. ЦК КПСС и Совета Министров СССР приняли постановление «О мерах по улучшению деятельности советской милиции», которое наметило ряд важных организационных мер, направленных на улучшение ее деятельности. В постановлении были определены меры по повышению уровня работы милиции, укреплению ее кадрового состава, обеспечению ее органов средствами связи, транспортом, специальной техникой. Данным постановлением было утверждено новое Положение о милиции, которое определяло основные задачи милиции, ее место и роль в системе органов государственного управления. В соответствии с Положением милиция определялась как административно-исполнительный орган Советского государства, призванный охранять общественный порядок в городах, населенных пунктах и на транспорте, обеспечивать охрану социалистической собственности, личности и прав граждан от преступных посягательств, своевременно предупреждать, пресекать и раскрывать уголовные преступления. В нем подчеркивалось, что всей своей деятельностью милиция служит народу, поддер­живает постоянную связь с широкими массами трудящихся и общественными организациями, опирается на их помощь и поддержку. Одновременно было принято решение о введении в ми­лиции торжественной присяги и учреждении для республи­канских, областных, краевых и крупных городских гарнизо­нов милиции Красных знамен. Данным Положением вводился и профессиональный праздник – День милиции, который начал отмечаться 10 ноября 1962 г.

Следствием проводившейся политики по принижению роли органов внутренних дел стало переименование 30 августа 1962 г. МВД РСФСР в Министерство охраны общественного порядка (МООП РСФСР). Этим мероприятием руководящие органы СССР пытались продемонстрировать всему миру радикальное преобразование функций правоохранительных органов государства, строящего коммунистическое общество. Поскольку при коммунизме, согласно марксистских установок, преступности быть не должно, то основная функция правоохранительных органов по борьбе с нею теряла свою актуальность. Основной задачей органов внутренних дел на переходный к коммунизму период провозглашалась охрана общественного порядка от «отдельных» его нарушений, допускаемых «отдельными несознательными гражданами». А точнее – содействие общественным формированиям по противодействию данным нарушениям (ДНД). Соответственно переименование МВД в МООП должно было продемонстрировать подобное изменение его функций.

Министерство охраны общественного порядка РСФСР возглавил В.С. Тикунов, ставший первым за советский период министром, имев­шим высшее, к тому же юридическое образование. Таким образом, в лице B.C. Тикунова к руководству МВД впервые за все годы советской власти пришел юрист. Это, безусловно, придавало его деятельности больший профес­сионализм, создавало благоприятные предпосылки для успеха в работе. С приходом на пост министра B.C. Тикунова значительно больше внимания стало уделяться совершенствованию стиля работы самого аппарата МООП РСФСР, различных его служб и подразделений. В частности, 20 января 1964 г. он направил в адрес ЦК КПСС, Бюро ЦК КПСС по РСФСР, Совета ми­нистров СССР, Совета министров РСФСР документ со многими предло­жениями по улучшению борьбы с хищениями социалистической собст­венности и укреплению службы БХСС. Позднее были разработаны и направлены в инстанции предложения о мерах по усилению борьбы с пьянством, наркоманией, мелким хули­ганством; об увеличении численности постоянного состава учебных за­ведений министерства; об улучшении формы одежды сотрудников орга­нов внутренних дел и внутренних войск; о создании самостоятельных дежурных частей в МВД - УВД и т.д.

Как и прежде, острой оставалась проблема кадров. При этом решение кадровой проблемы в милиции особенно обостри­лось из-за известных установок о грядущем в недалеком будущем торже­стве коммунизма, а вследствие этого неминуемом искоренении преступно­сти и исторической обреченности в связи с этим органов милиции. Решение кад­ровых вопросов по-прежнему осуществлялось в традиционных фор­мах - путем партийно-комсомольских мобилизаций, что было характерно для всего советского периода. Так, в мае 1962 г. B.C. Тику­нов обратился с просьбой в бюро ЦК КПСС по РСФСР обязать обкомы и крайкомы КПСС отобрать и направить в органы МВД с руководящей партийной, советской и комсомольской работы лиц в возрасте до 35 лет, с высшим образованием: в 1962 г. - 100 человек, в 1963 и 1964 гг. - по 75 человек. Просьба мотивировалась большими труд­ностями в подборе руководящих кадров для ОВД. Кроме того, в 1963 г. на службу в милицию РСФСР по партийным и комсомольским путевкам было направлено около 8 тыс. человек. Однако эффективность подобного рода «мобилизаций», как правило, была невысока, поскольку в органы приходили лица, не имевшие какой-либо профессиональной подготовки. Так, в частности, к 1966 г. только 9% начальствующего состава мили­ции имели высшее юридическое образование, а среднюю юри­дическую подготовку - 18,5%. Среди рядового состава лишь 11,7% сотрудников имели среднее образование. Одной из инициатив B.C. Тикунова явилось также то, что в 1965 г. вместо упраздненных ранее политорганов в милиции были учре­ждены аппараты по политико-воспитательной работе. Соответственно, в органах мили­ции, насчитывавших более 50 сотрудников, были введены должности за­местителей начальников по политико-воспитательной работе, главной обязанностью которых являлась мобилизация личного состава на успешное выполнение поставленных перед милицией задач.

Вместе с тем предпринимавшиеся в данный период меры носили субъективный характер и не отвечали потребностям научного управления органами. Определенный социальный романтизм хрущевского руководства без учета состояния социальной психологии привел к тому, что плодами либерализации воспользовались преступные элементы. Идея о способности самих масс охранять правопорядок, постоянные вливания в личный состав ОВД крупных групп неквалифицированных работников, вели к принижению роли милиции, снижению профессионального уровня личного состава. Установки, а точнее сказать, наивные заявления об иско­ренении в ближайшее время преступности привели к ломке правоохрани­тельных органов, прежде всего оперативно-розыскных структур, сокра­щению финансирования и штатов. Так, численность госбюджетной милиции с 1952 по 1972 г. выросла лишь на 11,6% (с 256,8 тыс. до 286,7 тыс. человек), а число участковых даже сократилось (с 38,3 тыс. до 36,4 тыс.). Значительно сократилось число горрайорганов внут­ренних дел: в 1952 г. их насчитывалось 6316, а в 1972 - 4930. Заметно упала плотность милиции - если в 1952 г. в городах на 10 тыс. населения приходилось 20,6 штатных единиц, то в 1972 г. – всего 13, а в сельской местности соответственно 6,6 и 5,9 штатных единиц. Таким образом, нарушение схем управления, курс на децентрализацию правоохранительной системы привели к ослаблению борьбы с преступностью, в результате чего наметился ее скачкообразный рост. Криминогенная обстановка в стране характеризовалась тенденцией к росту уголовной преступности, увеличению числа особо опасных преступлений. Так, с 1956 по 1971 г. рост преступности составил 48,1% (с 713 824 до 1 057 090 преступлений), тогда как численность населения возросла с 1952 по 1972 г. всего лишь на 15%.

В таких условиях было практически невозможно достичь реальных результатов по сокращению преступности. Низкооплачиваемая милиция и общественные формирования оказались не готовы справиться с валом преступности. Поэтому «сокращать» начали в отчетах. Требования партийных органов о резком сокращении, а в ближайшей перспективе - искоренении преступно­сти в стране выполнялись за счет манипуляций цифрами, фаль­сификации статистики местными органами внутренних дел, засекречивания информации о реальном состоянии преступности. С этого времени сокрытие пре­ступлений стало обыденным делом.

Таким образом, сложившаяся практика приводила к необходимости совершенствования правоохранительной системы. В марте 1964 г. в ЦК КПСС состоялось Всесоюзное совещание по вопросам дальнейшего укрепления социалистической законности и правопорядка, улучшения организации борьбы с преступностью, координации усилий правоохранительных органов, на котором снова был подтвержден тезис о существовании преступности как следствии неудовлетворительной работы милиции. После этого во всех республиках были созданы комплексные бригады для проверки служебно-оперативной деятельности милиции. При этом особое внимание обращалось на строгое соблюдение социалистической законности.

Конец социальным экспериментам в сфере правоохранительной деятельности был положен с отстранением в конце 1964 г. со своего поста Н.С. Хрущева. Одним из оснований для его отстранения стали обвинения в волюнтаризме, под которым понимается политика, основанная на игнорировании или произвольном толковании законов общественного развития, предполагающая забегание вперед, выдавание желаемого за действительное. Особенно наглядно хрущевский волюнтаризм проявился в политике, проводившейся в данный период по отношению к органам внутренних дел. На смену Н.С. Хрущеву пришло новое, более прагматичное руководство во главе с Л.И. Брежневым. Таким образом, к 1965 г. закончился еще один, второй послевоенный этап в дея­тельности ОВД, в их структурной перестройке.

Подводя итог, необходимо отметить, что период 1950-х – начала 1960-х гг. характеризуется глубокими реформами всей системы МВД. На первом этапе (1953 – конец 50-х гг.) эти реформы преследовали цель всемерного ослабления системы МВД, ее дестабилизации и децентрализации, поскольку данное суперведомство, сформировавшееся в предшествующий сталинско-бериевский период, своеобразное «государство в государстве», представляло собой реальную угрозу для нового руководства во главе с Н. Хрущевым, пришедшего к власти после смерти Сталина. На следующем этапе (конец 1950-х – начало 1960-х гг.) реформы были обусловлены идеологическими мотивами, в частности провозглашенным ХХII съездом КПСС курсом на построение коммунизма в стране и ликвидацию преступности и причин ее порождающих. Объективным следствием обоих этапов реформ стала децентрализация системы МВД, приведшая к ликвидации в 1960 г. общесоюзного МВД СССР, принижению его роли в обществе, по сути, развалу его деятельности, что привело к закономерному росту преступности. В результате реформ, проведенных в 1950-60-е гг., правоохранительная система оказалась раздробленной, управление ею дестабилизировано, все функции управления этими ведомственными структурами взяли на себя партийные органы.

Контрольные вопросы

1. Чем было обусловлено слияние МВД и МГБ СССР в марте 1953 г.?

2. Какие факты свидетельствуют о стремлении Л. Берия после смерти Сталина к концентрации всей власти в стране в своих руках?

3. Какие последствия имела бериевская амнистия 1953 г.?

4. Чем было вызвано реформирование системы МВД СССР в 1950-е гг.?

5. Чем официально обосновывалась политика, направленная на реформирование системы МВД в 1950-е гг.?

6. Назовите основные направления реформирования системы МВД в 1950-е гг.

7. Назовите мероприятия, осуществленные в 1950-е гг. с целью децентрализации системы МВД.

8. Когда органы госбезопасности были выделены из состава МВД в самостоятельный Комитет государственной безопасности СССР?

9. Когда было восстановлено МВД в РСФСР?

10. Чем было вызвано воссоздание МВД РСФСР в 1950-е гг?

11. Что означает «ленинский принцип двойного подчинения ОВД»?

12. В чем смысл восстановления принципа двойного подчинения ОВД в 1950-е гг.?

13. Когда были созданы краевые (областные) УВД?

14. Чем завершилась политика по децентрализации системы МВД СССР?

15. Чем была обусловлена ликвидация МВД СССР?

16. Какие последствия имела ликвидация МВД СССР?

17. Когда ГУЛАГ прекратил свое существование?

18. Назовите мероприятия по усилению партийного контроля за деятельностью ОВД, предпринимавшиеся в 1950-е гг.?

19. С какой целью в 1950е гг. осуществлялись мероприятия по усилению партийного контроля за деятельностью ОВД?

20. Почему в 1950-е гг. были ликвидированы политорганы в милиции?

21. Когда произошло восстановление прокурорского надзора за деятельностью ОВД, органов госбезопасности и мест лишения свободы?

22. Расскажите об особенностях кадровой политики в ОВД в 1950-е гг.?

23. Что Вы знаете о директиве МВД «О работе среди населения» (1954 г.)?

24. Что представляли собой моторизованные патрули милиции?

25. Какое значение имело создание самостоятельной службы дежурных в милиции?

26. Чем было обусловлено реформирование милиции в начале 1960-х гг.?

27. Почему в 1959 г. бригадмил был заменен добровольными народными дружинами?

В чем главное отличие бригадмила и ДНД?

28. Какие задачи возлагались на добровольные народные дружины?

29. В чем проявлялась политика по принижению роли ОВД в начале 1960-х гг.?

30. Чем была обусловлена политика по принижению роли ОВД в начале 1960-х гг.?

31. Чем объясняется переименование органов внутренних дел в органы охраны общественного порядка?

32. Какие последствия имели реформы системы МВД, предпринимавшиеся в 1950-е – начале 1960-х гг.?

33. Когда впервые начал праздноваться профессиональный праздник – День милиции?

34. Кто стал первым советским министром внутренних дел, имевшим юридическое образование?