Органы внутренних дел в период перестройки

Последующий период в истории страны (1985-1991 гг.) известен как период перестройки, когда вся общественно-политическая жизнь в стране оказалась подвержена существенным преобразованиям. Не остались в стороне от них и органы внутренних дел.

Следует отметить, что к середине 1980-х гг. обозначились тревожные тен­денции в развитии преступности. Это, прежде всего – тенденция к ее росту, а также рецидивности (профессионализации) и организованности преступности. Так, во времена так называемого «брежневского застоя» количество преступлений в СССР держалось на уровне около 2 млн. зарегистрированных в год (при населении около 280 млн. человек). В 1988 г. в одной Рос­сии с населением в 147 млн. человек было зарегистрировано 1 млн. 867 тыс. преступлений и выявлено 1 млн. 286 тыс. лиц, обвиняемых в этих преступлениях. Коэффициент преступности составил 657 преступлений на 100 тыс. населения. Вместе с тем, в США, по данным на 1987 г. коэффициент преступ­ности составлял 5550 на 100 тыс., во Франции - 5689 на 100 тыс., в ФРГ - 7269 на 100 тыс. населения. Таким образом, рост уровня преступности в СССР являлся отражением общемировой тенденции, вместе с тем по уровню преступности СССР все-таки существенно отставал от стран Запада.

За 1974-1984 гг. на 44% возросла рецидивность (число лиц, совершивших повтор­ные преступления). На 95% возросло число преступлений, со­вершенных особо опасными рецидивистами. На 36% - пре­ступлений, совершаемых в течение первого года после освобож­дения из мест лишения свободы и снятия с учета спецкомендатур и почти на 45% во время нахождения под административным надзором. К 1985 г. каждое четвертое преступление совершалось лицами, ранее судимыми, а каждое восьмое - группой. В целях противодействия этой тенденции 21 февраля 1985 г. был издан приказ МВД СССР «О состоянии и мерах усиления борьбы с рецидивной преступнос­тью», предусматривавший ряд определенных мер в этом направлении.

В 1984 г. министру внутренних дел СССР В.В. Федорчуку был представлен доклад «О результатах анализа разоблаченных преступных групп и выявленных форм организованной пре­ступности в Узбекской ССР». На основании данного доклада Главное управление уголовного розыска (ГУУР) МВД СССР в числе проче­го предлагало создать в составе МВД Узбекистана специализи­рованное подразделение - отдел по борьбе с организованными преступными группами численностью 25 штатных единиц. В июне 1985 г. вышло указание МВД СССР «Об усилении борь­бы с организованными преступными группами», а в сентябре 1985 г. коллегия МВД СССР, рассмотрев вопрос «О состоянии и мерах по усилению борьбы с опасными проявлениями груп­повой преступности», приняла решение о создании (до 15 де­кабря 1985 г.) в МВД союзных и автономных республик, УВД крайоблисполкомов подразделений по борьбе с опасными про­явлениями групповой преступности, а в составе 5-го отдела ГУУР МВД СССР — специализированного отделения. Во ис­полнение указанных решений в МВД, ГУВД, УВД, УВДТ стали образовывать специализированные подразделения по борьбе с организованной и групповой преступностью, общая численность которых к 1988 г. составила около 1200 штатных единиц.

В целях противодействия нарастающим проявлениям орга­низованной преступности в структуре Министерства внутрен­них дел СССР 15 ноября 1988 г. было создано управление по борьбе с организованной преступностью - Шестое управление МВД СССР. Постановлением Совета Министров СССР 25 ян­варя 1989 г. в системе МВД СССР создано Главное управление по борьбе с организованной преступностью, 14 марта утвержде­ны его структура и штаты. В марте 1990 г. в МВД РСФСР, МВД автономных республик и ГУВД были созданы шестые специализированные управления, а в УВД Краснодарского, Ха­баровского крайисполкомов, ГУВД Ленинградского, Московс­кого облисполкомов, УВД Воронежского, Иркутского, Новоси­бирского, Нижегородского, Саратовского, Свердловского облис­полкомов образованы оперативно-розыскные бюро (ОРБ).

За период с 1976 по 1985 г. более чем в 5 раз возросло число преступлений, связанных с наркотика­ми (с 6978 до 35862), а количество лиц, употребляющих наркотики увеличилось с 58261 до 83171. Причем особо резкий рост был зафиксирован в 1983-1985 гг. Однако длительное время, несмотря на негативные тенденции в разви­тии наркомании, сколько-нибудь основательных мер не предприни­малось. В 1982 и 1986 гг. ЦК КПСС принимались постановления о повышении эффективности борьбы с наркоманией. Их реализация в организационном плане выразилась в увеличении штатной численности соответствующего отдела ГУУР МВД СССР до 12 человек, а общего числа сотрудников по всему Союзу ССР, специально занятых борь­бой с незаконным оборотом наркотиков - до 409 человек. И только в 1989 г. отдел по борьбе с наркотиками был реорганизован в 3-е Управление (по борьбе с незаконным оборотом наркотиков и преступлениями, связанными с иност­ранными гражданами) ГУУР МВД СССР. Два из трех отделов 3-го Управления специализировались на проблеме наркотиков. В 1990 г. за счет перераспределения штатной численности ГУУР и ГУБХСС было создано Управление по борьбе с распро­странением наркомании ГУУР МВД СССР. В его структуре, помимо двух центральных, было сформировано еще семь межрегио­нальных отделов по борьбе с наркобизнесом, подчиненных не­посредственно МВД СССР. Общее число сотрудников, зани­мавшихся этой деятельностью, возросло почти до 1000 человек.

Серьезные недоработки имелись и в борьбе с хищениями социа­листической собственности. Хотя ежегодно число выявленных зло­употреблений в хозяйственной сфере возрастало, тем не менее, хи­щений предотвращалось не более 5%, а ущерб от них возме­щался примерно на 50%. Поэтому штатная численность службы БХСС была увеличена на 2800 единиц (2240 выделено вновь, а 560 - за счет перераспределения имеющейся штатной численности и сокра­щения аппарата управления МВД-УВД).

16 мая 1985 г. Президиум Верховного Совета СССР принял Указ «Об усилении борьбы с пьянством», а 17 мая 1985 г. последова­ло постановление Совета Министров СССР «О мерах по преодоле­нию пьянства и алкоголизма, искоренению самогоноварения». Органы внутренних дел и, прежде всего милиции, провели большую работу по их воплощению в жизнь. Поскольку пьянство и алкоголизм яв­ляются питательной средой преступности, деятельность по их иско­ренению принесла ощутимые плоды. Как отмечалось на коллегии МВД СССР, обсуждавшей итоги работы в 1986 г. впервые за 10 лет снизилась общая преступность на 4,6% (в РСФСР - на 5,5%), и на 15,6% количество тяжких преступлений (убийств, краж, изнасилова­ний и т.д.). Преступность на почве пьянства уменьшилась на 26%. За спекуляцию спиртными напитками и самогоноварение в 1986 г. было привлечено к ответственности 260 тыс. человек, в 2 раза боль­ше, чем в 1985 г.

В 1987 г. оперативная обстановка еще более стабилизировалась. Общее количество преступлений сократилось на 9,5%, а тяжких - на 14,6%. На треть уменьшилось количество преступлений как умыш­ленных, так и неосторожных, повлекших гибель людей. Существенно снизилось число краж государственного имущества (10,2%) и групповая преступность (19,1%). В Российской Федерации, как и в предыдущем году показатели были лучше общегосударственных: со­кращение преступности в целом составило 11,4%, а число тяжких преступлений понизилось на 17,7%. Меры воздействия за наруше­ние антиалкогольного законодательства приняты более чем к 10 млн. человек, 397 тыс. привлечены к ответственности за изготовление самогона (в 2,5 раза больше, чем в 1986 г.). Вместе с тем, на почве пьянства было совершено 377 тыс. преступлений.

Одной из насущных задач в рассматриваемый период стало повышение уровня аналитичес­кой работы органов внутренних дел, совершенствование управления ими. Это потребовало восстановления штабных подразделений. Воссоздание штабов на­чалось в 1986 г., когда инспекторские управления, отделы, отделе­ния, группы союзного, республиканского МВД, ГУВД, УВД, УВДТ, ОВДТ были преобразованы в организационно-инспекторские. В их состав возвращены дежурные части, подразделения информации и анализа, обобщения передового опыта. В июле 1989 г. был издан приказ МВД СССР «О мерах по повышению эффективности деятельности организационно-инспек­торских аппаратов», в котором получили обоснование основополага­ющие принципы организации работы штабов, определены меры со­вершенствования их структуры и организационно-штатного укреп­ления. В Положении об Организационно-инспекторском управлении МВД СССР говорилось, что оно является головной службой в орга­низации анализа, планирования и контроля. На первое место была выдвинута задача координации действий служб центрального аппа­рата.

Все возрастающий объем нормотворческой деятельности потре­бовал организационного обеспечения данной функции. В 1960-70-е гг. в системе МВД СССР имелись юрисконсульты, старшие юрискон­сульты, юридические подразделения. В 1986 г. организация право­вой работы в подразделениях центрального аппарата министерства и органах внутренних дел возложена на Управление делами МВД СССР. В 1989 г. был создан Отдел правового обеспечения деятельности органов внутренних дел МВД СССР, Положение о котором было объявлено приказом МВД СССР от 10 июля 1989 г. Отдел являлся самостоятельным структурным подразделением центрального аппа­рата Министерства внутренних дел СССР, на который возлагалась организация и непосредственное участие в работе по совершенство­ванию правовых основ деятельности органов внутренних дел. Струк­туру и штат отдела утверждал министр. Аналогично решался вопрос о назначении (освобождении) на должность начальника отдела.

Указом Президиума Верховного Совета СССР от 17 февра­ля 1987 г. «Об основных обязанностях и правах инспекций по делам несовершеннолетних и специальных учебно-воспитатель­ных учреждений по предупреждению безнадзорности и право­нарушений несовершеннолетних» были значительно расширены полномочия подразделений по делам несовершеннолетних органов внутренних дел. Одновременно из ведения аппаратов исправительно-трудовых учреждений в под­чинение УУР (ОУР) МВД, ГУВД, УВД переданы приемники-распределители для несовершеннолетних. При реорганизации в 1989 г. в органах внутренних дел службы профилактики было приня­то решение о разъединении ИДН и аппаратов уголовного ро­зыска.

Предпринимались усилия по укреплению службы участковых инспекторов. В декабре 1986 г. в Главном управ­лении охраны общественного порядка (ГУООП) МВД СССР было создано Управление по организации работы участковых инспекторов милиции и их взаимодействия с общественностью. На 13,3% в 1986 г. были увеличены штаты участковых. 4 ноября 1987 г. ЦК КПСС и Совет Министров СССР приняли специальное поста­новление «О мерах по совершенствованию работы участковых инс­пекторов милиции, улучшению их материального положения».

С 1988 г., после временного падения 1986-1987 гг., вновь отмечается рост преступности (было зарегистрировано 1 млн. 867 тыс. преступлений), скачок которой пришелся на 1989 г. Только в 1988 г. осталось нераскрытыми 463 тысячи преступлений, в том числе 1558 убийств. В целом по стране суммарный остаток уго­ловных дел по нераскрытым преступлениям исчислялся уже двумя миллионами. В 1989 г. резко снизились результаты работы одной из самых многочисленных милицейских служб - патрульно-постовой. Число преступников, задержанных патрульно-постовыми нарядами, из года в год падало. Если в 1984 г. ими было задержано 316 тыс. чел., то в 1989 – всего 170 тыс. Все эти отрицательные результаты непосредственно связывались «с большими потерями в профилактике пьянства» и ухудшением кадрового состава милиции.

Характеризуя ситуацию с кадрами, достаточно сказать, что на 1 марта 1985 г. некомплект в милиции составлял 62,6 тыс. человек, в том числе 1,5 тыс. - в уголовном розыске, 1,2 тыс. - в БХСС, 1,3 тыс. участковых. Ситуация осложня­лась также тем, что с 1986 г. ЦК КПСС прекратил партийно-комсомольские «мобилизации» на работу в милицию, которые широко практиковались в предыду­щие годы и хотя бы на какое-то время обеспечивали укомплектова­ние рядов милиции до установленной положенности.

Ежегодно на должности рядовых принимали 70-80 тыс. че­ловек, около 12-15 тыс. на должности оперативного состава ми­лиции, начальствующего состава ИТУ, пожарной охраны. В системе МВД имелось 229 учебных центров и пунктов (108 по линии милиции и ИТУ, 121 - пожарной охраны). Но в 1987 г. каждый 4-й вновь принятый остался необученным. Более трети работников уголовного розыска, 27 тыс. участковых не имели юридического образования. Серьезные недостатки имелись в системе профессиональной под­готовки в рамках ведомственных учебных заведений. Так, ежегодно с дневных отделений школ милиции отчислялось до 10% курсантов, а с вечерних и заочных - до 20% слушателей. Уровень их подготовки также оставлял желать лучшего. Многие выпускники учебных заведений МВД твердо не владели правовыми нормами, навыками предупреждения и раскрытия пре­ступлений. Однако особенно слабой была признана профессиональная под­готовка рядового состава.

Начиная с середины 1980-х гг. наметилась тенденция массового перехода сотрудников из подразделений, непосредственно ведущих борьбу с преступностью, в другие, более спокойные службы. За два года (1987-1988 гг.) 7,7 тыс. работников уголовного розыска (каждый шестой) перешли в другие службы. Из БХСС ушло 3,5 тыс.человек, из следствия - 3,1 тыс. следователей. В результате в службах уголовного розыска, БХСС к концу 80-х гг. около половины сотрудников имели стаж до трех лет.

Из года в год увеличивалось число различного рода нарушений со стороны сотрудников милиции. В 1988 г. были привлечены к ответственности за нарушения законности 9,9 тыс. сотрудников (рост на 12,2% по сравнению с 1987 г.), привлечены к уголовной ответ­ственности 1475 чел., наказаны за укрытие и фальсификацию почти 2 тыс. человек. За три года к уголовной ответственности за преда­тельство и совместные с преступниками действия привлечено более 600 работников.

Эффективность деятельности милиции в рассматриваемый период, затронутой общими процессами разложения, характерными для партийно-государственного аппарата и ослаб­ленной бесконечными «реорганизациями» и «перестройками», уже была невысока. В условиях роста уголовной преступности милиция не использовала весь свой потен­циал в борьбе с ней из-за беско­нечных «перестроек». Кадровая чехарда выматывала все силы, отнимала уверенность, мешала сосредоточиться на работе. За 9 лет после Н. Щелокова (с 1983 г. по 1990 г.) сменилось 6 мини­стров внутренних дел СССР – В. Федорчук (1982-1986), А. Власов (1986-1988), В. Бакатин (1980-1990), Б. Пуго (1990-1991), В. Баранников (1991). И при каждой такой ротации не было случая, чтобы не рушились одни структуры и не изобретались новые, чтобы не калечились судьбы десятков специалистов высокого класса, готовившихся годами, - офице­ров и генералов.

Особый интерес представляет личность министра внутренних дел СССР В. Бакатина, который не являлся профессионалом милицейской службы, будучи инженером-строителем по специальности и парт­работником по роду деятельности. Он стал, своего рода, «комиссаром» перестройки в МВД, задача которого заключалась в «очистке» рядов» милиции, привнесении гласности в ее работу милиции и т.п. В.В. Бакатин пытался улучшить социальное и материальное поло­жение сотрудников милиции, устранить из стиля работы МВД формализм, бюрократизм и бумаготворчество, поддерживал усилия А. Гурова (начальника Шестого управления, выделенного из ГУУР) по созданию боеспособного подразделения для борьбы с оргпреступностью. Вместе с тем, на практике стиль руководства В. Бакатина привел к очередной перетряске руководящих кадров. За короткий срок пребывания на посту министра он, по мне­нию профессионалов правоохранительной системы, не только ослабил, но в определенной мере и разрушил ее. Так, в частности, в соответствии с его приказом был разрушен институт осведомителей, который является неотъемлемым условием эффективного функционирования органов внутренних дел. Кроме того, в бытность на посту министра В. Бакатина был издан приказ, согласно которому работники милиции получили право работать по совместитель­ству, что в условиях 90-х годов вело к развалу право­охранительной системы как таковой.

В 1989-1991 гг. милиция была прямо втянута в политику, будучи задействованной в пресечении конфликтов на национальной почве (Нагорный Карабах, Ферганская долина и т.д.). Как показали эти и другие события, органы внутренних дел, по сути, оказались неспо­собными обеспечить правопорядок, действуя в штатном режиме. Учиты­вая складывающуюся обстановку, МВД СССР в ноябре 1987 г. приняло решение создать отряды милиции специ­ального назначения (спецназ) в Москве и некоторых дру­гих районах страны как специальные подразделения милиции по борьбе, как тогда говорили, с «митингующими неформалами». По сути, они изначально предназначались для использования в политических целях. Согласно приказу МВД СССР от 3 октября 1988 г. вместо милицейского спецназа были образованы отряды милиции особого назначения(ОМОН), основной задачей кото­рых является поддержание порядка при проведении различных массо­вых мероприятий, стихийных бедствиях, катастрофах, силовое обеспечение милицейских спецопераций и т.д. С конца 80-х годов их количество и штатная чис­ленность постоянно росли. Так, в 1996 г. функционировало уже 99 отря­дов, в том числе 75 - в республиканских, краевых центрах с населением свыше 200 тыс. Их общая численность составляла около 19 тыс. человек.

В качестве позитивного момента можно отметить расширение международного сотрудничества МВД СССР в сфере борьбы с преступностью. Так, в частности, 7 апреля 1990 г. было принято постановление Совета Министров СССР «О вступлении СССР в Международную организацию уголовной полиции (Интерпол)». В сентябре 1990 г. на 59-й сессии Генераль­ной ассамблеи Международной организации уголовной полиции (Интерпол) в Оттаве (Канада) СССР был принят в члены организа­ции. 12 октября 1990 г. был издан приказ МВД СССР «О создании Национального центрального бюро (НЦБ) Интерпола», которое приступило к работе с января 1991 г.

В рамках процесса суверенизации союзных республик СССР, проходившего в данный период, было воссоздано Министерство внутренних дел РСФСР, ликвидированное после воссоздания общесоюзного министерства в 1966 г. 6 октября 1989 г. Президиум Верховного Совета РСФСР принял Указ «Об образовании союзно-республиканского Министерства внут­ренних дел РСФСР». Постановлениями Совета Ми­нистров СССР и РСФСР «О мероприятиях, связанных с образова­нием Министерства внутренних дел РСФСР» соответственно от 25 и 28 декабря 1989 г. были внесены изменения в структуру цент­рального аппарата МВД СССР, была ут­верждена структура центрального аппарата МВД РСФСР. Она включала: руководство (министр - В.П. Трушин и 7 заместителей, колле­гия - 17 чел.), Главное управление уголовного розыска, Главное управление БХСС, 6-е управление, Главное управление по охране общественного порядка, Главное следственное управление, Главное управление государственной автомобильной инспекции, Главное уп­равление по исправительным делам, Главное управление лесных ИТУ, Управление пожарной охраны, Управление профилактической служ­бы, Управление внутренних дел на транспорте, Экспертно-криминалистическое управление, Оперативно-техническое управление, Уп­равление капитального строительства, Хозяйственное управление, Ме­дицинское управление, Управление материально-технического снабжения, Отдел по взаимодействию со СМИ, Отдел военно-мо­билизационной работы и гражданской обороны, Управление кадров.

12 июня 1990 г. Первым съездом народных депутатов РСФСР была принята Декларация «О государственном суверенитете РСФСР». 22 июня съезд принял постановление «О разграниче­нии функций управления организациями на территории РСФСР (основы нового Союзного договора)». Указанные акты устано­вили верховенство Конституции РСФСР и законов РСФСР на всей территории России, а также ее право приостанавливать на территории России действие актов Союза ССР, вступающих в противоречие с суверенными правами РСФСР. В результате МВД РСФСР было выве­дено из подчинения союзного министерства. Съезд народных депутатов РСФСР установил, что «МВД РСФСР подчинено только Совету Министров РСФСР и взаимодействует с МВД СССР».

В конце декабря 1990 г. была утверждена следующая струк­тура МВД РСФСР: Главное управление уголовного розыска, Управление по экономическим преступ­лениям (с января 1991 г.), Главное управление по организованной преступности, Управление по незаконному обороту наркотиков, Главное управление обеспечения общественного порядка, След­ственный комитет, Служба противопожарных и аварийно-спа­сательных работ, Управление информационного и оперативно-технического обеспечения, Главное управление ГАИ (с 18 декабря 1992 г.), Глав­ное управление внутренних дел на транспорте, Управление виз и регистрации, Центр общественных связей, Управление право­вого обеспечения, Управление международных связей, Управ­ление спецперевозок, Техническое управление, Главное управ­ление командующего внутренними войсками, Управление ре­жимных объектов, Военно-мобилизационное управление, Главное управление материально-технического и военного снабжения, Главное управление исполнения наказаний, Главное управле­ние лесных ИТУ, Главное управление кадров, Финансово-эко­номическое управление, Контрольно-ревизионное управление (с 14 февраля 1992 г.), Производственно-хозяйственное управ­ление, Управление строительством, Медицинское управление. 2 августа 1991 г. на базе Организационно-инспекторского управ­ления был образован Штаб МВД России.

Однако МВД РСФСР, которое, по существу, представляло параллельную, по отношению к МВД СССР, структуру, не было полностью укомплектовано, многие его подразделения существовали лишь на бумаге. Понятно, что это отражалось на выполнении функций и МВД СССР и МВД РСФСР. Сотрудники пытались угадать, какое из них наберет силу и на кого им ориентироваться, чтобы не поте­рять работу. Вместе с тем, уже в ближайшие месяцы произош­ли события, во многом изменившие статус, компетенцию и структуру МВД РФ. Имеются в виду события, связанные с попыткой государственного переворота, предпринятой ГКЧП и последующим распадом Советского Союза (1991 г.).

Таким образом, этап 1989-1991 гг. мо­жет быть охарактеризован как этап дезорганизации и деморализации ор­ганов внутренних дел, как и вообще всех силовых структур. В эти годы объективно ускоренными темпами шел процесс разрушения авторитета и силы органов внутренних дел. Этот процесс усугублялся вследствие участия милиции в межнациональных конфликтах, атмосферы разрушения государственного управления, мас­совых антиправительственных демонстраций и митингов, нравственно-политической дезориентации сотрудников МВД, когда рушившаяся система ценностей подменялась ее антиподами или не заменя­лась вообще ничем, вследствие чего образовывался нравственный и ценностный вакуум.

Контрольные вопросы

1. Чем характеризовалась деятельность на посту министра внутренних дел В. Федорчука?

2. Какие тенденции характеризовали развитие ОВД в 1980-е гг.?

3. Расскажите об особенностях кадровой политики в ОВД в первой половине 1980-х гг.

4. Какие новые задачи возлагались на ОВД в 1980-е гг.?

5. Чем характеризовалось развитие ОВД в годы перестройки?

6. Когда появляются подразделения по борьбе с организованной преступностью?

7. Когда появляются подразделения по борьбе с незаконным оборотом наркотиков?

8. Расскажите о деятельности ОВД по борьбе с пьянством и алкоголизмом в 1980-е гг.? Какие это имело последствия?

9. Когда было создано Управление по организации работы участковых инспекторов милиции и их взаимодействия с общественностью?

10. Чем характеризовалась деятельность В. Бакатина на посту министра внутренних дел СССР?

11. Когда появляются отряды милиции особого назначения? Чем это обусловлено?

12. Как можно охарактеризовать состояние кадров органов внутренних дел в период перестройки?

13. Когда и почему было воссоздано в 1980-е гг. МВД РСФСР?