Создание общесоюзной системы НКВД в 1930-1934 гг.

Конец 20-х - начало 30-х гг. в истории СССР - это период так называемого «развернутого строительства социализма по всему фронту», в рамках которого происходит отказ от НЭПа, начинается осуществление форсированной индустриализации и принудительной коллективизации. Одновременно это период становления режима единоличной диктатуры Сталина, формирования основ тоталитаризма. В этот период происходит законодательное оформление командно-административной системы во главе с узкой группой лиц, стоявших на вершине пирамиды партийной и государственной власти. В эти годы в результате острой внутрипартийной борьбы вся власть в стране постепенно концентрируется в руках Сталина, идет формирование режима его единоличной власти.

Выше обозначенными процессами была обусловлена и реорганизация силовых структур, осуществленная в первой половине 1930-х гг. и имевшая своей целью создание мощной, строго централизованной системы карательно-репрессивных органов, которая должна была сыграть решающую роль в утверждении в стране единоличной диктатуры Сталина. Однако этот процесс не был одномоментным, а оказался растянутым по времени, поскольку существенным препятствием на пути к достижению этой цели являлся децентрализованный принцип построения органов внутренних дел в масштабах СССР, предусмотренный Союзным договором 1922 г. и Конституцией СССР 1924 г. В соответствии с этими основополагающими правовыми актами руководство органами внутренних дел относилось исключительно к компетенции союзных республик. Это положение являлось гарантией сохранения определенного суверенитета республик во взаимоотношениях с союзным центром, который не имел права вмешиваться в эту сферу деятельности. Поэтому одномоментная, открыто осуществленная централизация аппарата ОВД явилась бы грубым нарушением конституционных положений и могла вызвать сопротивление руководства союзных республик, тогда еще окончательно неподконтрольного Сталину и помешать достижению поставленных им задач по установлению единоличной диктатуры.

В связи с этим Сталин избрал типично азиатский метод достижения поставленной цели - метод «мелких шагов», предполагавший медленное, но неуклонное приближение к ней. Именно этим можно объяснить ликвидацию НКВД союзных республик, осуществленную в соответствии с постановлением ЦИК и СНК СССР от 15 декабря 1930 г. Согласно этому постановлению НКВД союзных и автономных республик ликвидировались, а их функции и структурные подразделения передавались другим органам государственного управления. Так, в частности, руководство коммунальным хозяйством (вместе с пожарной охраной) передавалось вновь создаваемым Управлениям коммунальным хозяйством при СНК республик. В президиумы исполкомов местных Советов передавались функции ЗАГС, по приему в гражданство, визово-регистрационная деятельность, контроль за административным аппаратом и т.п. Места заключения бывшего НКВД - общие тюрьмы и колонии были переданы Наркомату юстиции.

Руководство деятельностью милиции и уголовного розыска должны были осуществлять Управления милиции и уголовного розыска, создаваемые при Совнаркомах республик. Так, 31 декабря 1930 г. появилось постановление ВЦИК и СНК РСФСР «О мероприятиях, вытекающих из ликвидации НКВД РСФСР», в соответствии с которым на созданное при СНК РСФСР Главное управление милиции и уголовного розыска возлагалось руководство и управление органами милиции и розыска, осуществление охраны общественного порядка и личной безопасности граждан, их прав и имущества, осуществление охраны государственного и общественного имущества, борьба с преступностью и производство расследований преступлений в пределах, установленных УПК, руководство приведением в исполнение судебных приговоров, организация ссылки и высылки, оказание содействия государственным органам в проведении установленных законом повинностей и подготовка кадров милиции и уголовного розыска.

Решение о ликвидации НКВД официально преследовало цель усилить специализацию в управлении отдельными отраслями, входившими в ведение НКВД и объяснялось в постановлении от 15 декабря 1930 г. тем, что, якобы, «на современном этапе наркоматы, объединяющие руководство различными, органически не связанными между собою отраслями управления и народного хозяйства - коммунальным хозяйством, милицией, уголовным розыском, местами заключения - стали излишними звеньями советского аппарата».

Однако о том, что подлинные причины этого шага лежат в иной сфере - политической, свидетельствует, в частности, другое - секретное постановление ЦИК и СНК СССР «О руководстве органами ОГПУ деятельностью милиции и уголовного розыска», которое появилось одновременно с первым, но осталось неизвестным для непосвященных. В соответствии с этим постановлением органы милиции и розыска фактически (пока еще негласно) ставились под контроль ОГПУ, чего руководство последнего безуспешно добивалось еще с 1923 г. Начальники Главных управлений милиции и розыска становились по совместительству помощниками начальников местных ГПУ. Аналогичная соподчиненность устанавливалась и в других административно-территориальных единицах до района включительно. Кроме того, ОГПУ СССР получало право назначения и перемещения руководящих работников милиции и розыска, их инспектирования и контроля, использования в своих целях гласного и негласного состава милиции и розыска и их технических возможностей. Таким образом, достаточно разветвленный и многочисленный аппарат милиции, вопреки положениям Конституции и Союзного договора, оказался фактически централизованным под руководством ОГПУ и изъятым из-под контроля союзных республик.

Согласно постановления от 15 декабря 1930 г. происходили изменения и в структуре местных органов внутренних дел - существовавшие краевые, областные, городские и районные административные управления и отделы реорганизовывались в соответствующие управления, отделы, отделения милиции и уголовного розыска на правах отделов соответствующих исполкомов Советов.

Следующий шаг на пути к централизации системы органов внутренних дел был сделан в конце 1931 г., когда в составе ОГПУ СССР была образована Главная инспекция по милиции и уголовному розыску, что должно было обеспечить строгую централизацию руководства милицией, ослабление ее связей с местными органами власти, к чему ГПУ стремилось все двадцатые гг. Тем самым было фактически легализовано сложившееся еще год тому назад положение, когда органы госбезопасности негласно получили права по контролю и использованию органов милиции в своих интересах.

Тенденция усиления централистских начал в руководстве органами милиции получила дальнейшее развитие еще через год - 27 декабря 1932 г., когда ЦИК и СНК СССР издали постановление об образовании Главного управления рабоче-крестьянской милиции (ГУРКМ) при ОГПУ СССР и Положение о нем. Именно ГУРКМ ОГПУ СССР и стало первым всесоюзным органом милиции. С его созданием милиция окончательно выводилась из непосредственного ведения правительств республик и включалась в состав ОГПУ СССР. Второй раз в истории Советского государства органы госбезопасности и внутренних дел были объединены в составе одного ведомства. Впервые это имело место в 1922-23 гг., когда в составе НКВД было образовано ГПУ.

В Положении о ГУРКМ при ОГПУ СССР компетенция его ограничивалась «непосредственным руководством всей работой, связанной с организацией и проведением паспортной системы и пропиской». Однако в действительности, еще согласно постановлению от 15 декабря 1930 г., ОГПУ осуществляло руководство деятельностью милиции и розыска в полном объеме, просто это положение пока не обнародовалось. С целью укрепления кадров в этот период в милицию было направлено значительное число сотрудников ОГПУ, которые имели опыт борьбы с бандитизмом и навыки оперативной работы. Многие из них заняли руководящие посты в органах милиции и розыска.

Централизация органов милиции под руководством ОГПУ была законодательно закреплена в принятом 25 мая 1931 г. СНК СССР первом общесоюзном Положении о рабоче-крестьянской милиции (действовавшее до 1962 г.), которое устанавливало более точный перечень прав и обязанностей милиции и предусматривало более строгую дисциплину для сотрудников. В соответствии с этим Положением центральными органами по руководству милицией являлись Главные управления милиции при СНК соответствующих республик, а местными - районные отделения, городские отделы, областные и краевые управления милиции. С этого времени органы уголовного розыска в организационном отношении окончательно объединялись с милицией. В составе управлений милиции были образованы отделы административно-организационный, службы милиции, оперативно-розыскной, политический, кадров, организационный, финансовый и административно-хозяйственный.

Деятельность уголовного розыска строилась в этот период по функциональному принципу, в составе оперативно-розыскных отделов создавались группы по видам преступлений - по борьбе с тяжкими, хозяйственными и должностными, имущественными преступлениями. Перед отделами службы милиции и оперативно-розыскными была поставлена задача установить между собой тесное сотрудничество. Работники службы милиции, до старших милиционеров включительно, стали привлекаться к участию в оперативной работе. В сентябре 1931 г. в ряде регионов были учреждены межрайонные сектора милиции, на которые было возложено оперативное руководство и оказание помощи входящим в зону их обслуживания районным и городским подразделениям милиции. Штат межрайонных секторов, которые дислоцировались обычно в наиболее крупных городах, составлял 30-60 чел. Личный состав межрайонных секторов образовывал своеобразный маневренный аппарат для оказания быстрой и квалифицированной помощи райгорорганам.

Среди других организационных изменений, осуществленных в данный период, следует отметить введение в феврале 1930 г. должности участковых инспекторов, которые заменили участковых надзирателей в городах и сельских милиционеров. В мае 1930 г. НКВД РСФСР утвердил Положение об участковом инспекторе в сельской местности. В июне 1932 г. было принято новое Положение об участковых инспекторах в сельской местности, в соответствии с которым на них возлагалось «обеспечение революционного порядка и общественной безопасности и борьба с уголовной преступностью на территории обслуживаемого участка». Участковый инспектор подчинялся начальнику районного управления милиции.

В 1928 г. Московский губернский административный отдел ввел должность инспектора по регулированию уличного движения. Для улучшения данной работы вскоре были учреждены инспекции по регулированию уличного движения. После ликвидации в конце 1930 г. административных отделов существовавшие в их составе инспекции по регулированию уличного движения, перешли в ведение управлений милиции и стали непосредственно подчиняться отделам службы. В мае 1931 г. при УРКМ Москвы был образован отдельный отряд регулирования уличного движения. Состоявшееся в 1931 г. Всесоюзное совещание по вопросам обеспечения безопасности движения транспорта и пешеходов рекомендовала создать при всех Управлениях милиции союзных и автономных республик, краев и областей отделы регулирования уличного движения (ОРУД), которые явились прообразом нынешних подразделений ГИБДД.

Деление милиции на общую и ведомственную сохранялось. Для улучшения службы ведомственной милиции в городах, укрепления дисциплины и налаживания учебы личного состава отделения и команды ведомственной милиции, состоящие при районных органах милиции в городах, стали сводить в единые подразделения - дивизионы и батальоны. В работу ведомственной милиции внедрялись технические средства, использовались караульные собаки.

В эти годы милиция по-прежнему широко привлекалась к выполнению обязанностей, непосредственно не соответствующих ее прямому назначению. Так, она сыграла активную роль в осуществлении коллективизации. Широко привлеклась милиция к проведению хозяйственных кампаний - осуществлению проверок готовности к севу, участвовала в хлебозаготовительных кампаниях.

Дальнейшее развитие в рассматриваемый период получили общественные формирования по поддержанию правопорядка. Хотя после ликвидации НКВД вопрос о полной замене милиции общественными формированиями больше не ставился, возникшие в конце 1920-х гг. общества содействия милиции (Осодмил) продолжали сохраняться. Однако Положение о РКМ от 25 мая 1931 г. по-новому решало вопрос о взаимоотношениях милиции и общественных формирований. В соответствии с постановлением «Об обществах содействия милиции и уголовному розыску» от 25 мая 1930 г. Осодмил создавался при административно-правовых секциях Советов и проводил свою работу под общим руководством соответствующих Советов. На милицию и розыск возлагалось только оперативное руководство и инструктирование их членов. В условиях тенденции к централизации милиции, проявившейся в данный период, в частности, в ослаблении ее организационных связей с Советами, становилась очевидной необходимость дальнейшего приближения Осодмила к милиции. Таким образом, руководство Осодмилом перешло от Советов к милиции. Обязанности милиции и ее ответственность за организацию и деятельность Осодмила значительно возросли.

29 апреля 1932 г. СНК принял постановление «О реорганизации обществ содействия органам милиции и уголовного розыска в бригады содействия милиции». В целях приближения к практической работе органов милиции и обеспечения правильного руководства ими, бригады содействия милиции (бригадмил) организовывались непосредственно при соответствующих управлениях милиции. Оперативное руководство бригадмилом возлагалось на оперативные отделы милиции. Бригады в отличие от Осодмила были построены по производственному принципу на основе единоначалия. Их главной задачей являлось содействие органам милиции в проведении предупредительной работы, а также в выполнении возложенных на милицию обязанностей. Таким образом, задачи бригадмила были более широкими.

Получил дальнейшее развитие и сформировавшийся в 1920-е гг. институт сельских исполнителей. Согласно принятого 1 сентября 1932 г. постановления ВЦИК и СНК РСФСР «О сельских исполнителях», они должны были состоять при сельских советах «для оказания содействия им в деле обеспечения революционного порядка и общественной безопасности, охраны государственного и общественного имущества, обеспечения санитарного состояния и благоустройства и осуществления практических мероприятий по проведению в жизнь законов и постановлений органов власти».

После передачи милиции в ведение ОГПУ был осуществлен ряд мер по изменению правового и материального положения сотрудников. Общесоюзным Положением 1931 г. расходы на содержание милиции были отнесены на бюджеты союзных и автономных республик, краевые (областные), районные и городские бюджеты, причем кредиты по местным бюджетам централизовались в распоряжении ГУМ союзных республик. То есть тем самым фактически восстанавливалось централизованное финансирование милиции, что способствовало укреплению ее материального положения. Перевод с 1932 г. содержания милиции на общегосударственный бюджет создал предпосылки для повышения уровня денежного и материально-технического обеспечения личного состава. На милицию было распространено действие льгот, предусмотренных для военнослужащих РККА. С 1933 г. начсостав милиции приравнивался в гособеспечении к начсоставу РККА, а рядовые сотрудники милиции приравнивались к армейским сверхсрочникам. В 1934 г. было осуществлено повышение зарплаты сотрудникам милиции, введены северные и дальневосточные льготы.

С принятием 3 февраля 1931 г. постановления «О правовом и материальном положении работников милиции и уголовного розыска» условия труда сотрудников милиции регулировались не общим законодательством о труде, а Положением о рабоче-крестьянской милиции, уставами и иными нормативными актами. В частности, в июле 1932 г. был утвержден Дисциплинарный устав милиции, который более детально регламентировал вопросы дисциплины в органах внутренних дел. В августе 1931 г. был утвержден Временный устав внутренней службы РКМ, регулировавший порядок прохождения службы. Он определял подсудность преступлений, совершаемых сотрудниками милиции, судам военного трибунала. В связи с этим изменилась в милиции роль профсоюзных органов. Они были освобождены от участия в регулировании трудовых отношений лиц строевого и административного состава милиции и впоследствии ликвидированы.

В целях идеологического воспитания и контроля за личным составом в 1931 г. в милиции были образованы политорганы - в Главном управлении милиции был создан политотдел, а в местных органах - политинспекции. С образованием политорганов активизировалась работа по политическому воспитанию личного состава милиции. С октября 1932 г. вводится обязательная марксистско-ленинская учеба для лиц среднего, старшего и высшего начальствующего состава. Указанные шаги в целом способствовали укреплению дисциплины в органах внутренних дел, стабилизации кадров, сокращению текучести, что позволило развернуть работу по повышению профессионального уровня сотрудников милиции, поскольку к началу 1930-х гг. только 8% лиц младшего начсостава прошли профессиональную подготовку в школах и на курсах.

В связи с увеличением численности рядового состава милиции, для подготовки лиц, поступающих на службу, а также переподготовки рядового и младшего начальствующего состава правительство РСФСР предложило всем краевым и областным исполкомам открыть в 1930-31 уч. г. не менее чем по одной школе младшего начальствующего состава, а также расширить сеть курсов по подготовке или переподготовке рядового состава милиции. Во всех краевых, областных и крупных районных центрах было решено открыть двухмесячные курсы либо преобразовать в таковые уже имеющиеся на местах краткосрочные школы и курсы. Кадры среднего начсостава в данный период готовили 9 школ, которые ежегодно выпускали более 1600 специалистов. Однако потребность в кадрах данной категории оставалась крайне острой. Для подготовки и переподготовки высшего и среднего начсостава в Москве летом 1930 г. был создан Институт административного строительства с факультетами административно-милицейским, научно-технической экспертизы и расследования, исправительно-трудовым. В феврале 1931 г. Институт административного строительства был объединен с Высшими курсами усовершенствования и преобразован в Центральную высшую школу ГУРКМ при СНК РСФСР, срок обучения в которой составлял 1 год.

Как мы видели, после ликвидации НКВД республик выполнявшиеся ими задачи были распределены между различными ведомствами. В результате руководство однородными функциями оказалось децентрализованным. Например, места заключения были разделены между Наркоматом юстиции и ОГПУ. Сложилась картина, когда основные звенья государственного механизма, призванные обеспечивать порядок и безопасность, оказались в различных ведомствах, тогда как с точки зрения общесоциальных интересов обнаруживалась потребность их организационного объединения. Таким образом, упразднение в 1930 г. республиканских наркоматов внутренних дел было ошибочным, оно не вытекало из каких-либо внутренних потребностей развития общества, а было вызвано политическими причинами, стало результатом борьбы за власть различных ведомств и группировок правящей элиты. Осуществленная в 1930-32 гг. реорганизация системы органов внутренних дел была направлена на лишение союзных республик широкого круга прав в области руководства внутренними делами, предоставленных им Конституцией. Предпринятые акции стали звеньями в цепи мер, направленных на усиление контроля со стороны ОГПУ за деятельностью милиции и централизацию руководства всеми силовыми структурами. Этот процесс завершился созданием в соответствии с постановлением ЦИК СССР от 10 июля 1934 г. общесоюзного НКВДСССР, объединившего в своем ведении функции по обеспечению государственной безопасности, охране общественного порядка, борьбе с преступностью, исправления и перевоспитания.

Оценивая последствия осуществленных в начале 30-х гг. преобразований, можно отметить, что перевод милиции на государственный бюджет способствовал преодолению тех негативных явлений, которые были связаны с ее финансированием из местных бюджетов. Благодаря переводу милиции с местного бюджета на общегосударственный улучшилось материальное положение работников милиции, делался важный шаг к прекращению продолжавшегося на протяжении 1920-х гг., по сути дела, нищенского существования милиции, крайне отрицательно отражавшегося на качественном состоянии ее кадров и эффективности работы. Укрепление материальной базы милиции позволяло поднять качественный уровень личного состава.

Вместе с тем, объединение милиции с органами госбезопасности вело к крайнему централизму в ее построении, имело последствием снижение уровня демократизма, способствовало внесению в работу с кадрами милиции все больших элементов военизации, усилению авторитарных тенденций, ограничению трудовых прав сотрудников. Милиция активно переориентировалась на участие в политическом сыске. превращаясь в придаток органов госбезопасности, Таким образом, начавшаяся в конце 1920-х гг. линия на бюрократизацию и централизацию государственного аппарата, формирование командно-административной системы была продолжена и еще больше усилена в 30-е гг. и одним из решающих факторов этого процесса стало создание НКВД СССР.

Контрольные вопросы

1. Какую роль сыграли органы внутренних дел и госбезопасности в становлении единоличной диктатуры Сталина?

2. Почему в 1930 г. были упразднены республиканские НКВД?

3. Почему стремясь к созданию единой, централизованной системы силовых структур Сталин вынужден был пойти на упразднение республиканских НКВД?

4. Что в начале 30-х гг. являлось главным препятствием для создания общесоюзной системы ОВД?

5. Почему сразу уже в 1930 г. нельзя было создать единую общесоюзную систему НКВД?

6. Какой орган стал осуществлять руководство деятельностью милиции и розыска после ликвидации НКВД РСФСР?

7. Когда был ликвидирован НКВД РСФСР?

8. Кто являлся последним наркомом внутренних дел РСФСР?

9. Каковы судьбы наркомов внутренних дел РСФСР?

10. Чем официально объяснялось упразднение НКВД в 1930 г.?

11. Каковы подлинные причины упразднения республиканских НКВД в 1930 г.?

12. О чем шла речь в секретном постановлении «О руководстве органами ОГПУ деятельностью милиции и уголовного розыска»? Какие цели преследовал этот документ?

13. Почему постановление «О руководстве органами ОГПУ деятельностью милиции и уголовного розыска» было секретным?

14. В чем непосредственно проявлялся контроль ОГПУ за деятельностью милиции?

15. Какие изменения произошли в структуре местных органов внутренних дел с ликвидацией НКВД?

16. Когда были ликвидированы краевые, областные, городские и районные административные управления и отделы?

17. Что стало вторым шагом на пути к централизации системы ОВД?

18. Когда контроль ОГПУ за органами милиции стал гласным?

19. Что стало третьим шагом на пути к централизации системы ОВД?

20. Когда был создан первый общесоюзный орган милиции и как он назывался?

21. Когда органы милиции были окончательно выведены из-под контроля союзных республик?

22. Когда второй раз в истории советского государства органы госбезопасности и внутренних дел были объединены в составе одного ведомства? А когда это произошло впервые?

23. Когда было принято первое общесоюзное Положение о рабоче-крестьянской милиции?

24. С какого времени органы уголовного розыска окончательно объединялись в организационном отношении с милицией?

25. Что представляли собой местные подразделения милиции в 1931-34 гг.?

26. Когда была введена должность участковых инспекторов?

27. Какие подразделения являлись прообразом ГАИ в начале 1930-х гг.?

28. Как изменились взаимоотношения между Осодмилом и органами милиции с принятием Положения о РКМ 1931 г.?

29. Когда Осодмил был реорганизован в Бригадмил?

30. В чем главное отличие Осодмила и Бригадмила?

31. Каким образом изменилось правовое и материальное положение сотрудников милиции после передачи милиции в ведение ОГПУ?

32. Когда содержание милиции было передано на общегосударственный бюджет?

33. Как изменилась в начале 30-х гг. роль профсоюзных органов в милиции?

34. Каким образом осуществлялась подготовка кадров милиции в начале 30-х гг.?

35. Какое событие можно считать окончательным завершением процесса централизации системы силовых структур в СССР?

36. Как можно оценить последствия подчинения милиции органам госбезопасности?