Особенности организационного развития ОВД в 1920-е гг.

При рассмотрении данного вопроса необходимо вспомнить, что 1920-е гг. в истории страны известны как годы НЭПа - новой экономической политики, которая предполагала наличие многоукладной экономики и использование рыночных механизмов ее регулирования. В связи с этим советское государство вынуждено было строить свою политику, учитывая объективные экономические законы и, в первую очередь, соизмерять свои расходы с доходами. А поскольку страна фактически лежала в руинах после разрушительной гражданской войны, государство испытывало острую нехватку финансовых и материальных ресурсов. Это и вызвало необходимость введения режима жесткой экономии, проведения курса на сокращение административно-управленческих расходов, передачи содержания ряда государственных органов на местный бюджет. Кроме того, некоторая либерализация внутренней политики вызывала необходимость отказа от «чрезвычайщины» в деятельности органов государственной власти, что, в свою очередь, требовало перераспределения полномочий между различными звеньями государственного аппарата, учета специфики национально-государственного строительства СССР и т.п.

Именно этими ведущими тенденциями внутриполитического развития страны определялись и особенности развития в данный период системы органов внутренних дел советского государства. В связи с изменением экономической и политической обстановки, охрана общественного порядка в условиях перехода к мирному этапу развития страны характеризовалась совершенствованием организационной структуры аппарата милиции, форм и методов его деятельности, разработкой ее нормативно-правовой базы.

Структура органов НКВД и их основные функции были закреплены в первом Положении о НКВД РСФСР, которое вступило в действие после утверждения Президиумом ВЦИК 10 июня 1921 г., а окончательно было утверждено ВЦИК 24 мая 1922 г. Оно стало первым документом, закрепившим организационное построение, задачи, компетенцию центрального аппарата и местных органов внутренних дел.

В соответствии с Положением, НКВД РСФСР выполнял широкий круг обязанностей. Как исполнительный аппарат Президиума ВЦИК он призван был осуществлять руководство строительством советского государственного аппарата, наблюдение за деятельностью органов управления, обеспечивать выполнение распоряжений органов центральной и местной власти, осуществлять руководство коммунальным хозяйством. При этом, функции советского строительства являлись приоритетными в деятельности НКВД, объединяющими все остальные функции, тогда как руководство милицией было всего лишь одним из многих направлений его деятельности, причем не самым главным. Об этом свидетельствует тот факт, что в перечне функций НКВД, изложенном в Положении от 1922 г., функция по веданию «организацией и управлением милиции» значится под пунктом «н», т.е. примерно на 13-м месте среди прочих функций наркомата.

Кругом возлагаемых на НКВД РСФСР задач определялась и его структура. В соответствии с Положением, в составе НКВД существовали следующие структурные подразделения: организационно-административное управление, осуществлявшее руководство и контроль за деятельностью местного советского аппарата, Главное управление милиции, Главное управление принудительных работ, Главное управление коммунального хозяйства, в составе которого существовал Пожарный отдел, Центральное управление по делам эвакуации (вскоре ликвидированное в связи с утратой необходимости в его деятельности по окончании гражданской войны).

Причем следует отметить, что организационная структура ОВД в 1920-х гг. менялась весьма часто. Объясняется это как реализацией в рамках НКВД общегосударственных мер по режиму экономии, упрощению и удешевлению государственного аппарата, так и интенсивным поиском оптимальных организационных форм, отсутствием готовых образцов, которым можно было следовать. Так, после ликвидации ВЧК на основании постановления ВЦИК от 6 февраля 1922 г., в составе НКВД РСФСР было создано Государственное политическое управление (ГПУ), как орган государственной безопасности. Однако, в связи с созданием, после образования в декабре 1922 г. СССР, Объединенного государственного политического управления (ОГПУ) при СНК СССР, органы госбезопасности в ноябре 1923 г. были выведены из состава НКВД РСФСР. В связи с упразднением ВЧК, постановлением СНК РСФСР от 25 июня 1922 г. все места лишения свободы были сосредоточены под руководством созданного в составе НКВД Главного управления мест заключения. В связи с усилением борьбы с преступностью приказом НКВД в конце 1922 г. отдел уголовного розыска Главного управления милиции был реорганизован в самостоятельное Центральное управление уголовного розыска (ЦУУР НКВД РСФСР).

Состоявшийся в апреле 1923 г. ХII съезд РКП(б) провозгласил курс на совершенствование и удешевление госаппарата. Этим, в первую очередь, объясняется осуществленная в августе 1923 г. реорганизация центрального аппарата НКВД РСФСР, в ходе которой Организационно-административное управление, Главное управление милиции и Центральное управление уголовного розыска были реорганизованы в единое Центральное административное управление (ЦАУ) с отделами: административным, милиции и уголовного розыска. Начальник ЦАУ являлся одновременно начальником милиции РСФСР. В результате проведенной реорганизации в два раза были сокращены штаты, за счет чего на треть были сокращены расходы на их содержание.

Решения ХII съезда РКП(б) легли в основу реорганизации и аппарата милиции. Пути перестройки деятельности милиции были рассмотрены еще на первом Всероссийском съезде работников милиции (март 1922 г.), который подвел первые итоги ее деятельности, обобщил опыт, наметил меры по совершенствованию службы. Еще в начале восстановительного периода произошло некоторое сужение сферы деятельности милиции. В 1921 г. перестали существовать железнодорожная и водная милиция. Их функции перешли к органам госбезопасноти (ГПУ). В этот же период были упразднены промышленная и следственно-розыскная милиция.

Следует отметить, что до 1923 г. местные органы НКВД действовали на основании Положения об отделах управления исполкомов местных Советов, в состав которых входили подотделы милиции и уголовного розыска. Впоследствии аппарат милиции и уголовного розыска на местах был перестроен аналогично с реформой центральных органов. В 1925 г. при губернских и областных исполкомах вместо отделов управления были созданы административные отделы с подотделами общим, милиции (в составе которого существовали строевая часть, служба милиции, адресный стол), уголовного розыска и инспекцией мест заключения.

На уездном уровне подобное преобразование было произведено в ноябре 1926 г., когда уездные управления милиции были ликвидированы, а вместо них созданы административные отделы уездных исполкомов с подотделами общим, милиции и уголовного розыска. Начальник уездного адмотдела являлся одновременно начальником милиции уезда. Низовым звеном милицейского аппарата в уезде оставалась волостная милиция, которая состояла из начальника, помощника (старшего милиционера), младших милиционеров (один на 5 тыс. населения), одного сотрудника уголовного розыска (при населении больше 25 тыс.) и делопроизводителя.

Что касается городов, то руководство работой милиции в областных, краевых, губернских центрах возлагалось на начальника подотдела милиции административного отдела области, края, губернии, а в уездных и волостных центрах - на начальника уездной или волостной милиции. В 1926 г. в крупных городах стали создаваться самостоятельные городские административные отделы и управления.

Впоследствии в результате реформы административно-территориального деления, осуществленной в 1926 г., губернии и уезды были упразднены, вместо них создавались новые административно-территориальные единицы - края, области, округа и районы. Соответственно, губернские и уездные адмотделы и волостные управления милиции были повсеместно ликвидированы и вместо них организованы краевые, областные, окружные адмотделы и районные адмотделения.

Слияние милиции, уголовного розыска и административных органов в единые подразделения позволило ликвидировать дублирование в руководстве местными органами, дачу несогласованных указаний, сократило отчетность, переписку, ну и, конечно, расходы. Эти изменения получили отражение в новом Положении о НКВД РСФСР, утвержденном 27 марта 1927 г. Положение отразило тенденцию к резкому сокращению функций НКВД в области руководства советским строительством. В связи с недопустимостью сохранения общих вопросов государственного строительства и управления в компетенции какого-либо наркомата, поскольку они носят надведомственный характер, прослеживается тенденция освобождения НКВД от функций, не связанных с обеспечением правопорядка и сосредоточения в его ведении главным образом функций охраны общественного порядка и безопасности, борьбы с преступностью, исправления и перевоспитания заключенных. В соответствии с новым Положением в состав НКВД входили следующие основные структурные подразделения - Общее управление, ЦАУ, Главное управление мест заключения, Главное управление коммунального хозяйства.

Однако, уже в декабре 1927 г. произошла очередная реорганизация - ЦАУ было упразднено, а вместо него созданы самостоятельные отделы административного надзора, милиции и уголовного розыска. Начальник отдела милиции одновременно являлся начальником милиции республики, а начальник отдела уголовного розыска становился его заместителем, что стало шагом к организационному сближению милиции и уголовного розыска, которые существовали до этого независимо друг от друга. Однако эти преобразования коснулись лишь центрального аппарата и не распространились на местные органы. Единственно, что начальники краевых и областных административных отделов переходили в непосредственное подчинение НКВД. Окружные, районные и городские адмотделы оставались в двойном подчинении - НКВД и местным исполкомам. В 1929 г. краевые и областные адмотделы были реорганизованы в административные управления, а окружные в 1930 г., в связи с ликвидацией округов, были упразднены.

В 1928 г. отдел милиции НКВД РСФСР был преобразован в Управление милиции, которое состояло из групп службы, подготовки и устройства (снабжение, аттестование, бытовые условия). Отдел уголовного розыска НКВД в этот период состоял из подотделов: активного (предупреждение преступлений, наблюдение за преступными элементами, розыск) и научно-технического с кабинетом научно-технической экспертизы (НТЭ) и Центральным регистрационным бюро (ЦРБ). В июле 1930 г. ОУР НКВД РСФСР был реорганизован в Управление уголовного розыска НКВД РСФСР в составе: активной группы, секретной части, бюро НТЭ и ЦРБ. Работа розыска строилась в этот период по смешанной системе: специализация в борьбе с наиболее опасными преступлениями сочеталась с зональным принципом.

Начиная с конца 1920 г., когда в системе Наркомата юстиции был создан институт народных следователей, органы милиции и уголовного розыска пользовались правом только на проведение дознания. Однако постепенно их функции в области расследования преступлений постепенно становились все более обширными и соответственно сокращался круг дел, требующих обязательного расследования следователями прокуратуры. В целях улучшения качества расследования преступлений в октябре 1928 г. в органах милиции и уголовного розыска были выделены лица, занимающиеся исключительно проведением дознания, а 20 октября 1929 г. постановлением ВЦИК и СНК было внесено изменение в УПК РСФСР, согласно которому следователь с разрешения прокурора получил право передавать другим органам расследования, в том числе милиции и уголовному розыску, любое из дел, отнесенных к его подследственности. Тем же постановлением были расширены права милиции и розыска по прекращению дел, находящихся в производстве.

Говоря об особенностях развития милицейских учреждений, следует отметить, что в данный период возросла численность ведомственной милиции, закон о которой был утвержден 6 февраля 1924 г. Основным ее назначением была охрана государственных предприятий и учреждений, обеспечение революционного порядка и производство дознания на их территории. Подразделения ведомственной милиции организовывались на договорных началах с администрацией объектов и содержалась на их средства. Наряду с ведомственной милицией с 1926 г. началась организация и ведомственного уголовного розыска для обслуживания по договорам государственных торговых и промышленных предприятий. Функции, выполняемые закрепленными за предприятиями работниками уголовного розыска, были в чем-то сродни функциям, выполнявшимся в более поздний период сотрудниками ОБХСС. Ведомственный розыск был, по существу, дальним предшественником органов БХСС.

Постовая и патрульная служба осуществлялась в 1920-е гг. лишь в административных центрах краев, областей и других крупных городах. Патрулирование проводилось в основном конной милицией. В 1928 г. в наиболее крупных городах начали открываться вытрезвители для содержания в них лиц, находившихся в сильной степени опьянения и оказания им платной медицинской помощи.

Особое внимание следует обратить на проблемы, имевшиеся в деятельности органов внутренних дел в 1920-е гг., поскольку они во многом сходны с проблемами, характерными для деятельности ОВД на современном этапе. В значительной степени они были обусловлены проводившейся в тот период в стране политикой, направленной на экономию государственных бюджетных средств, о чем мы уже выше говорили. В январе 1923 г. декретом ВЦИК и СНК РСФСР расходы по содержанию милиции были переданы на местные бюджеты. Этот шаг был предпринят в соответствии с решением ХI съезда РКП(б) «О финансовой политике», которое предусматривало перевод ряда звеньев государственного аппарата на местный бюджет с целью сокращения расходной части государственного бюджета.

С переводом на местный бюджет финансовое и материальное положение милиции значительно ухудшилось. Это было вызвано в первую очередь острым недостатком денежных средств на местах. Дефицит местных бюджетов в 1922-23 хозяйственном году составлял 25% доходной части. Причем наибольшим дефицитом страдали уездные и волостные бюджеты. Последнее обстоятельство тяжело отражалось на финансовом и материальном положении милиции, так как значительная ее часть содержалась именно за счет средств уездных и волостных исполкомов. При отсутствии нормативных актов, регулирующих порядок содержания милиции, и в условиях острого дефицита денежных средств местные органы власти в целях экономии отводили в своих бюджетах милиции чрезвычайно скромное место. Например, в местном бюджете 1928-29 финансового года расходы на содержание милиции составили всего 5%.

Таким образом, передача ОВД на местный бюджет привела к ухудшению их финансирования и материального обеспечения сотрудников. В первые годы НЭПа, как и в годы гражданской войны, в милиции ощущался хронический недостаток оружия, боеприпасов, обмундирования. Личный состав был вооружен только на 50-55%, преимущественно оружием старых образцов различных систем. В январе 1924 г. НКВД направил в Совнарком записку с перечнем вопросов к предстоящему Съезду Советов, в которой отмечалось, что с переходом на местное финансирование милиция оказалась в тяжелых материальных условиях - вопросы снабжения находятся в самом плачевном состоянии, нет средств для приобретения даже револьверов и патронов, культурно-просветительная работа не проводится, здания не ремонтируются, форменная одежда или совершенно отсутствует или же находится в неудовлетворительном состоянии.

Зарплата работников милиции в рассматриваемый период была чрезвычайно низкой, причем работники милиции получали значительно меньшую зарплату, чем иные категории трудящихся и служащие других советских учреждений. Например, в 1928 г. в среднем по РСФСР милиционер получал 30-35 руб., тогда как чернорабочий - 40 р., дворник - 60 р. Неодинаковая мощность местных бюджетов повлекла за собой установление самых различных ставок зарплаты для сотрудников в разных губерниях и даже разных уездов одной губернии. В 1929 г. зарплата старшего милиционера по РСФСР колебалась в пределах от 43 до 74 руб., независимо от условий и качества труда. Кроме того, постоянным явлением стали задержки в выплате денежного довольствия.

С целью экономии государственных расходов на протяжении практически всего периода 1920-х гг. осуществлялось сокращение личного состава милиции. Так, в 1921-22 гг. численность милиции в РСФСР была сокращена на 60%. С 1923 по 1927 г. штат сотрудников милиции сократился с 74,2 тыс. до 36,2 тыс., административного состава милиции - с 18 тыс. до 6,1 тыс., уголовного розыска - с 10,5 тыс. в 1923 г. до 4,7 тыс в 1929 г. В рассматриваемый период проходили также регулярные «чистки» личного состава, в результате которых из органов удалялись «классово чуждые, обюрократившиеся и разложившиеся элементы». Так, в рамках общегосударственной чистки кадров в 1922-23 гг. было уволено 20% проверенных, в ходе общегосударственной чистки 1929-1930 гг. было «вычищено» около 15% личного состава. Всего за 1923-30 гг. численность милиции и уголовного розыска РСФСР уменьшилась более чем в 2,5 раза. Как большое достижение советской власти в 1929 г. пропагандировалось, что штаты советской милиции составляли всего 40% от штатной численности дореволюционной полиции. На деле же это вело к перегруженности личного состава и ухудшению состояния охраны общественного порядка и борьбы с преступностью.

Вместе с тем, несмотря на сокращение штатов, подразделения редко были полностью укомплектованы. Тяжелое материальное положение сотрудников, большая нагрузка, острая жилищная проблема вели к высокой текучести кадров, которая достигала в ряде подразделений 100% в год. Текучесть личного состава милиции РСФСР в 1926 г. составляла в среднем 65,8%, уголовного розыска - 61,6%, ведомственной милиции - 72,1%. В 1927 г. она уменьшилась, но продолжала оставаться высокой, составляя соответственно - 50 %, 53,8% и 66,4%. Милицию в то время называли «второй биржей труда», где служат только до тех пор, пока не найдут лучшей работы.

Большая текучесть и недостаток желающих работать в милиции вызывали хронический некомплект личного состава, особенно милиционеров. К тому же многие местные Советы, в целях сокращения расходов, устанавливали штаты милиции ниже норм, определенных НКВД. На 1 октября 1923 г. общая численность милиции РСФСР составляла 75% от предусмотренной по штатам НКВД. По этим же причинам в ряде мест стали либо сокращать штаты уголовного розыска, либо совсем их ликвидировать. В таких условиях ведение борьбы с растущей уголовной преступностью представлялось крайне затруднительным. Значительный некомплект вызывал чрезмерное увеличение нагрузки на работников милиции, имевшее место превышение норм обслуживания населения доходило до 5 раз.

В связи с вышеизложенными причинами, в этот период остро вставала проблема качества кадров милиции, их профессионализма. Само руководство НКВД констатировало в 1924 г., что вследствие «общей и профессиональной малограмотности значительной части ее личного состава» служебные задачи милицией решаются неквалифицированно. Эта проблема изначально была заложена применением порочного классового принципа при комплектовании ОВД. Поскольку милиция и уголовный розыск комплектовались, главным образом, из рабочих и крестьян, обладавших невысоким общеобразовательным и культурным уровнем, профессиональный уровень сотрудников оставался весьма низким. В 1928 г. даже в числе старшего и высшего начальствующего состава РКМ только 6% сотрудников окончили школы милиции. Использование же старых специалистов - бывших сотрудников полиции практиковалось в очень ограниченных масштабах. В 1922 г. приказом НКВД определялось, что из старых специалистов могли приниматься на службу в милицию лишь восстановленные в правах гражданства незаменимые специалисты, не участвовавшие в политическом сыске. В 1924 г. в уголовном розыске РСФСР работало лишь 79 бывших сотрудников полиции, что составляло всего 1,7% личного состава и то, в значительной степени, они использовались как сторожа, дворники и курьеры.

В связи с применением классового принципа и тяжелым материальным положением милиции, низким денежным довольствием сотрудников возможности для отбора в органы милиции наиболее достойных лиц с точки зрения их морально-деловых качеств и образовательного уровня были весьма ограничены. Ситуацию усугубляло то, что на протяжении 1920-х гг. шел процесс неуклонного сокращения милицейских школ, из-за недостатка средств на их содержание. Это приводило к ухудшению качественного состава сотрудников, что влекло за собой падение служебной дисциплины, рост числа должностных правонарушений и преступлений, совершаемых сотрудниками милиции. Использовавшиеся для укрепления кадров в этот период выдвиженчество, партийные мобилизации и т.п. желаемого результата дать не могли.

Указанные обстоятельства привели к тому, что роль и место милиции в системе правоохранительных органов оценивалось весьма низко. Милиция, в соответствии с законодательством того времени, рассматривалась как исполнительный орган государственной власти, причем термин «исполнительный» трактовался тогда как подсобный, вспомогательный. Вследствие этого, органы милиции на местах оказались переобременены несвойственными ее основному назначению обязанностями. На милицию возлагался широкий круг обязанностей по оказанию содействия другим государственным органам в исполнении ими своих задач, например - по призыву на воинскую службу, борьбе с безбилетным проездом, обеспечению контроля за соблюдением правил охоты и рыболовства, доставке разного рода повесток и т.д.

Этому способствовало также и то, что милиция была поставлена в полную материальную зависимость от кредитующих ее исполкомов, поскольку процентное отчисление на содержание милиции целиком зависело от решения местного Совета. В этих условиях происходила не только абсолютная децентрализация милиции и розыска, но иногда даже полное неподчинение ведомственному центру и полное игнорирование его распоряжений. Местные исполкомы считали, что раз они платят деньги, то являются и хозяевами милиции, на которую возлагалось множество несвойственных ей функций, что отрицательно сказывалось на выполнении ею своих основных обязанностей по борьбе с преступностью и охране общественного порядка. Несмотря на то, что на протяжении 1920-х гг. несколько раз принимались решения об освобождении милиции от несвойственных функций, она оставалась перегружена ими. От 50 до 80% всего объема работы, выполняемой милицией, не относилось непосредственно к выполнению основных функций по охране порядка и борьбе с преступностью.

Имевшиеся проблемы и недостатки в деятельности милиции вызывали недовольство как населения, так и правящей верхушки. Из сложившегося положения были предложены два выхода, связанных с изменением государственно-правового статуса милиции. Первый путь заключался в организационном объединении милиции с одним из правоохранительных органов - Наркоматом юстиции или ОГПУ. Эта проблема была впервые поставлена после ухода с поста наркома внутренних дел Ф. Дзержинского в 1923 г. Тогда секретарь ВЦИК выступил по вопросу целесообразности сосредоточения в НКВД ряда функций, прежде всего руководства в области советского строительства и решениями сессий ВЦИК НКВД был лишен основных полномочий в области советского строительства, вследствие чего статус наркомата существенно понизился. В связи с этим предлагалось задуматься о судьбе НКВД вообще. Решением Оргбюро партии была образована специальная комиссия по рассмотрению данного вопроса. Уже к осени 1923 г. было намечено сокращение уездных и губернских аппаратов НКВД, подлежащих объединению с местными органам ОГПУ. В декабре 1923 г. НКВД РСФСР был проинспектирован Наркоматом рабоче-крестьянской инспекции (НК РКИ), а затем была создана комиссия ЦКК и НК РКИ по реорганизации НКВД, которая предложила вообще ликвидировать НКВД и передать ряд его функций хозяйственным органам, мест заключения - НКЮ, а милиции и розыска - ОГПУ. И хотя, судя по всему, это предложение можно рассматривать в рамках мероприятий по сокращению расходов на содержание госаппарата, вопрос перерос в проблему ликвидации НКВД путем объединения ОВД и госбезопасности. Последние месяцы 1923 и весь 1924 г. прошли под знаком борьбы нового руководства НКВД во главе с А. Белобородовым с ОГПУ.

В апреле 1924 г. президиум ЦКК и коллегия НК РКИ приняли проект реорганизации НКВД. Проект предусматривал передачу административно-милицейских и уголовно-розыскных функций НКВД в ОГПУ. Для этого в составе ОГПУ предполагалось создать Главное управление милиции. Одним из главных аргументов руководства ОГПУ в пользу данного преобразования было то, что, по словам В. Менжинского, «вооруженная милиция может оказаться белогвардейской частью», то есть выступить на стороне противников советской власти. При этом приводились факты, когда сотрудники и даже руководители милиции оказывались замешанными в антисоветских выступлениях и крестьянских восстаниях. Предлагалось также и другие звенья НКВД передать в соответствующие ведомства (коммунхоз - ВСНХ, ЗАГС и места лишения свободы - НКЮ, руководство советскими органами - в президиумы ЦИК республик). Но Политбюро ВКП(б) отклонило это предложение и по конституционным соображениям (в соответствии с Конституцией СССР руководство деятельностью органов внутренних дел являлось исключительно прерогативой союзных республик) и по существу.

Тогда была предпринята попытка централизовать управление внутренними делами другим путем. В мае 1924 г. зам.председателя ОГПУ Г.Ягода подписал совсекретный циркуляр, в котором ставился вопрос о передаче в ведение ОГПУ милиции и розыска. 9 мая 1924 г. Президиум ЦИК СССР принял постановление о расширении прав ОГПУ в целях борьбы с бандитизмом, которым предусматривалось подчинение в оперативном отношении местных органов милиции и розыска ОГПУ. Это вызвало резкую реакцию на местах. Руководство республик высказывалось о нежелательности объединения преимущественно с точки зрения целесообразности, но отмечалось и то, что это будет означать нарушение основ Конституции в отношении суверенных республик. Предложение об упразднении НКВД и передаче милиции в ведение ОГПУ СССР с присущей ему централизацией означало существенное ущемление прав республик. Как известно, договор об образовании СССР предусматривал, что наркоматы юстиции и внутренних дел образуются только в союзных республиках. Аналогичная норма была закреплена и в Конституции СССР 1924 г. На сходных основах строились отношения между наркоматами внутренних дел РСФСР и входящих в нее автономных республик.

В июне 1924 г. состоялось совещание наркомов внутренних дел союзных республик, где наряду с другими вопросами рассматривался доклад А. Белобородова о взаимоотношениях органов НКВД с органами ОГПУ, в котором он отмечал, что передача милиции в ОГПУ не исправит положения, если ей по-прежнему не будет уделяться надлежащего внимания. Кроме того, он выделял еще два фактора, которые свидетельствовали против передачи милиции органам ОГПУ. Во-первых, это то, что «в ряде национальных республик население смотрит на милицию как на защитницу своих интересов... На ГПУ же население смотрит как на карающий орган». Второй фактор это то, что «передача 70-тысячной милицейской армии в ОГПУ сразу привьет милиционерам чувство (присущее работникам ГПУ) исключительности своих прав и к улучшению работы не приведет». Все участники совещания высказались против ликвидации НКВД. На какое-то время вопрос об упразднении НКВД отпал.

Но инициаторы от своей идеи окончательно не отказались. На местах предпринимались попытки сращивания органов милиции и ОГПУ - чаще всего посредством назначения одного лица одновременно начальником отдела ГПУ и начальником административного отдела, что вело к подчинению аппаратов милиции задачам отдела ГПУ. Таким образом, централизацию руководства милицией и розыском посредством их подчинения ОГПУ последовательно старались провести в жизнь, невзирая на то, что это противоречило конституционному законодательству.

Второй предлагавшийся вариант решения проблемы неэффективности милиции заключался, по сути, в реанимации идеи пролетарской милиции. Он предусматривал ликвидацию милиции как штатного государственного органа и возложение ее функций на само население (милицейская повинность). Этот подход нашел выражение в плане, предложенном в 1928 г. наркомом внутренних дел РСФСР В. Толмачевым, сменившим в конце 1927 г. на этом посту А. Белобородова. Он предусматривал уменьшение числа кадровых работников милиции до минимума и осуществление охраны общественного порядка переменным составом, комплектуемым из трудящихся в порядке общественной повинности. В резолюции второго съезда административных работников отмечалось: «для изжития недостатков работы милиции и повышения ее качества признать необходимым постепенный переход на милиционную систему с привлечением к повседневной работе милиции, в порядке общественной повинности, переменного состава из трудящихся страны». Эта идея получила правовое оформление в постановлении СНК РСФСР в июле 1930 г. В ряде регионов страны осуществлялись эксперименты по замене части работников милиции представителями общественности, организации отделений милиции, состоящих из внештатных работников. Одновременно руководство НКВД отстаивало идею свертывания оперативно-розыскной деятельности.

К охране общественного порядка население стало шире привлекаться еще с середины 1920-х гг. 27 марта 1924 г. ВЦИК и СНК приняли декрет «О сельских исполнителях», которые получили право задерживать преступников, конвоировать их и наблюдать за состоянием общественного порядка. Они выполняли свои обязанности безвозмездно в порядке очередности и на равных для всех основаниях. В 1928 г. получила поддержку руководства НКВД инициатива уральских рабочих по привлечению общественности к оказанию помощи милиции в форме создания обществ содействия милиции. Содействие милиции в обеспечении общественного порядка оказывали также дворники и ночные сторожа. Однако эти мероприятия, осуществлявшиеся как реакция на неэффективность штатной государственной милиции, как поиск путей выхода из создавшегося положения в условиях острой нехватки бюджетных средств, показали нецелесообразность и практическую невозможность введения милиционной системы.

Поэтому в конечном итоге был реализован именно первый вариант, что объективно соответствовало общей тенденции развития общества и государства. 15 декабря 1930 г. ЦИК И СНК СССР приняли постановления «О ликвидации наркоматов внутренних дел союзных и автономных республик», в котором констатировалось, что НКВД якобы «стали излишними звеньями советского аппарата» и «О руководстве органами ОГПУ деятельностью милиции и уголовного розыска», в соответствии с которым милиция и розыск передавались (пока еще негласно) под контроль ОГПУ. Непосредственная ликвидация НКВД РСФСР связана с постановлением ВЦИК и СНК РСФСР от 31 декабря 1930 г. об упразднении НКВД РСФСР.

Реализацию первого варианта обусловил ряд факторов. Период конца 1920-х - начала 30-х гг. объективно совпал с периодом становления режима личной власти Сталина, который оказался кровно заинтересованным в централизации всего силового и карательного аппарата в едином центре, каковым становились органы госбезопасности. Не очень весомый республиканский наркомат, каким стал НКВД к концу 1920-х гг. Сталину не был нужен, поскольку параллельно существовала более мощная и централизованная общесоюзная структура - ОГПУ, в которой к тому времени уже были сконцентрированы практически все вооруженные формирования, кроме милиции. В этих условиях наркомы внутренних дел РСФСР Белобородов и Толмачев отстаивали противоположные - троцкистские, утопические, по своей сути взгляды, которые к тому же противоречили набравшим силу централизаторским тенденциям. Троцкизм же к тому времени уже потерпел поражение во внутрипартийной борьбе, поэтому и упомянутые наркомы, а вместе с ними и сам Наркомат внутренних дел оказались обречены.

Контрольные вопросы

1. Как отразился переход к новой экономической политике на положении советских органов внутренних дел?

2. Что представляла собой структура НКВД в соответствии с Положением о НКВД РСФСР 1922 г.?

3. Какие функции выполнял НКВД в соответствии с Положением о НКВД РСФСР 1922 г.

4. Как изменялась структура аппарата НКВД в 1920-е гг.

5. С чем связаны частые изменения организационной структуры аппарата НКВД в 1920-е гг.?

6. В чем заключалась и чем была вызвана реформа центрального аппарата НКВД РСФСР 1923 г.?

7. Какие изменения произошли в структуре местного аппарата органов внутренних дел в 1926 г.?

8. Кем осуществлялись функции предварительного следствия в 1920-е гг.?

9. Назовите основные проблемы характерные для деятельности советских ОВД в 1920-е гг.

10. Чем были обусловлены проблемы, имевшие место в деятельности советской милиции в 1920-е гг.?

11. Чем был обусловлен и какие имел последствия перевод милиции в 1923 г. на местный бюджет?

12. Почему милицию в 1920-е гг. называли «второй биржей труда»?

13. Чем обусловлена высокая текучесть кадров в милиции в 1920-е гг.?

14. Почему в 1920-е гг. производились значительные сокращения штатов в органах милиции и к чему эти приводило?

15. Чем была обусловлена низкая эффективность деятельности органов внутренних дел в 1920-е гг.?

16. В чем проявлялась и чем была обусловлена проблема низкого качества кадров органов милиции в 1920-е гг.?

17. Почему милиция в 1920-е гг. оказалась переобременена большим объемом несвойственных функций?

18. Какие основные варианты решения проблемы неудовлетворительной работы милиции рассматривались в 1920-е гг.?

19. Почему руководство НКВД в конце 1920-х гг. выступало за осуществление охраны общественного порядка переменным составом, комплектуемым из трудящихся в порядке общественной (милицейской) повинности?

20. Почему был реализован вариант реформирования системы органов внутренних дел, связанный с подчинением милиции органам госбезопасности?

21. Почему в декабре 1930 г. НКВД союзных республик были ликвидированы?