ГЛАВА 10 КОНТРОЛЬНО-ИЗМЕРИТЕЛЬНЫЕ ПРИСПОСОБЛЕНИЯ КАК СРЕДСТВО УПРАВЛЕНИЯ КАЧЕСТВОМ ПРОДУКЦИИ 14 страница

Нормы позитивного права могут возникать и слагаться помимо всякого вмешательства законо­дателя и вообще власти: они могут слагаться сами собою, путем обычая, причем в последнем случае основанием их обязательности служит авторитет той или другой общественной среды, подчиняю­щейся обычаю. Были времена, когда еще не существовало ни власти государственной, ни какой-либо дутой постоянной организованной власти, могущей законодательствовать от имени того или другого общественного союза, а люди все-таки подчинялись известным правовым нормам; у диких народов мы находим теперь множество правил несомненно юридических, которые сложились и приобрели значение права сами собою, путем обычая, без всякого предписания какой-либо власти; обязатель­ность таких правил обусловливается тем, что они в течение более или менее продолжительного вре­мени выражают собою воззрения того или другого народа, той или другой организованной группы людей: здесь общественный авторитет выражается в форме привычки данного общества подчиняться тем или другим правилам, в виде обычая. На низших ступенях культуры все вообще нормы позитив­ного права возникали и создавались таким образом: ибо позитивное право начало существовать раньше, чем создалось государство, раньше, чем возникла власть законодателя и вообще какая бы то ни было власть. Самая власть (в качестве постоянного установления) обязана своим первоначальным образованием обычаю, т. е. постепенно выработавшейся привычке людей повиноваться тому или другому предводителю, подчиняться известным учреждениям, связующим определенную группу людей во единый народ или племя. Да и не только на первобытных ступенях культуры — у народов цивилизованных точно так же существует много правил, получивших значение позитивного права не в силу предписания законодателя, а в силу долговременного и однообразного их применения, иначе говоря, в силу обычая.

Соответственно с этими двумя главными способами образования норм, юристы обыкновенно различают две основные формы позитивного права — закон и обычай. Рядом с этими основными формами права ученые отмечают еще некоторые побочные — административные распоряжения, судебную практику, право юристов. В последующем изложении нам придется рассмотреть, действи­тельно ли этим названиям соответствуют самостоятельные формы права.

Перечисленные формы права нередко называются также источниками права. Термин «источ­ник права» принадлежит к числу таких, с коими приходится ежеминутно сталкиваться при изучении юридических наук, вследствие чего здесь представляется необходимым разъяснить его значение. [...]

[...] Под источниками права следует подразумевать те причины или условия, которые сообща­ют известным правилам значение норм позитивного права. Все эти причины или условия, собственно говоря, сводятся к одному первоначальному условию, следовательно, к одному первоначальному источнику позитивного права: таковым является авторитет того общества людей, в котором дейст­вуют данные нормы позитивного права. Мы уже знаем, что необходимый признак всякого вообще позитивного права, в отличие от права естественного, заключается в том, что обязательность первых обусловливается всегда каким-либо общественным авторитетом. Вот почему я и говорю, что общест­венный авторитет есть основной источник всякого позитивного права; к этому авторитету в конце концов сводятся те источники права, о которых мы уже упоминали, — закон, прецедент и обычай. Почему законодательной власти присвоено полномочие издавать правила, обязательные для всех граждан данного государства? Потому что законодатель олицетворяет собою авторитет определенно­го союза, определенного общества людей. Почему долговременно соблюдавшийся обычай может сообщать известным правилам значение правовых норм? Потому что в таких обычаях проявляется авторитет целой общественной среды, которая им подчиняется. Таким образом, первоначальным источником позитивного права является тот или другой общественный авторитет, устанавливающий правовые нормы; закон, обычай и прецедент заслуживают названия источников права лишь в качестве способов проявления общественного авторитета.

От «источников права» следует точно отличать «источники правоведения» или источники на­шего познания о праве. Мы узнаем о существовании норм позитивного права из сборников, изданных теми или другими правительственными органами или частными лицами, из исторических памятни­ков или ученых сочинений. Все это — источники нашего познания о праве, стало быть, источники правоведения, а не источники права. Закон у нас в России имеет обязательную силу не потому, что он помещен в Своде Законов, а потому, что он издан законодательною властью. Стало быть, Свод Законов ни в каком случае не есть источник права, а только источник нашего познания о праве, след., источник правоведения.

Правовое творчество внешнего авторитета может проявляться тремя способами. Во-первых, он может издавать те или другие прямые предписания или веления: в этом случае мы будем иметь зако­ны или закон в обширном смысле. Во-вторых, общественный авторитет может вводить в жизнь но­вые правовые нормы путем неуклонного следования обычаю, т. е. путем постоянного применения одинаковых правил к однородным случаям жизни. Этим способом создается юридический обычай или обычное право. Наконец, в-третьих, юридические нормы могут быть вводимы в жизнь путем применения какого-либо правила не только ко множеству, но даже и к отдельным единичным случа­ям. В этом случае мы будем иметь прецедент.

Таким образом, три основные источники права суть: закон, обычай и прецедент. Мы начнем рассмотрение этих источников права с последнего, во-первых, потому что изо всех форм права пре­цедент является древнейшею, и, во-вторых, потому что вопрос о прецеденте в науке принадлежит к числу наиболее спорных. [...]

[...] Прецедент. Всюду, где только люди находятся между собою в правовом общении, множе­ство правовых норм возникают сами собой не только помимо вмешательства законодателя, но и по­мимо прямого вмешательства власти.

Прямое законодательство представляет собою чересчур громоздкий и медлительный аппарат, который отстает от жизни и не поспевает удовлетворять ее быстро созревающим новым запросам. Беспрерывно развиваясь, жизнь никогда не останавливается в своем течении; между тем в деятельно­сти законодателя, даже самого совершенного, неизбежны частые паузы и перерывы. Беспрестанно возникающие спорные правовые вопросы сплошь да рядом не могут ждать решения их законодате­лем: раньше, чем он приступит к их решению, они в отдельных случаях, казусах разрешаются, поми­мо его участия, практикою. И решение, принятое в одном спорном случае, становится прецедентом для ряда других однородных случаев. Таким образом, путем прецедентов создаются правовые нормы. Это можно наблюдать, прежде всего, в судебной практике. Ни в какую эпоху истории деятель­ность суда не ограничивалась одним применением закона к отдельным случаям жизни. Законода­тельство, даже самое совершенное, не может всего предвидеть и заключает в себе неизбежные про­белы, которые и заполняются судебной практикой. Существует общее правило во всех современных государствах, что суд «не может отказываться от рассмотрения дела под предлогом неполноты, неяс­ности и противоречия существующих законов». Поэтому, когда на рассмотрение суда поступает ка­кой-либо гражданский спор, законом не предусмотренный, суд обязан вынести то или другое реше­ние. Понятно, что в этих часто повторяющихся случаях суд решает дело на основании правовых начал, не нашедших своего выражения в законодательстве.

Всякое решение, вынесенное судом, имеет общее принципиальное значение. Элементарное ус­ловие всякого правосудия состоит в том, чтобы суд решал все однородные случаи на основании од­них и тех же правил. Поэтому-то решение отдельного казуса устанавливает прецедент, т. е. общую правовую норму для всех аналогических случаев. Таким образом, суд не только применяет закон, но и создает новые нормы права в дополнение к нему. [...]

[...] Обычное право. Наряду с прецедентом, источником права является обычай, коим создает­ся так называемое обычное право. Под юридическим обычаем разумеются такие правовые нормы, которые сложились путем постоянного применения одних и тех же правил к однородным случаям жизни.

Такие нормы могут слагаться как при участии, так и без участия органов государственной вла­сти. Но во всяком случае они возникают без прямого предписания власти; в этом — отличительная черта обычая от закона в обширном смысле.

В сущности обычай сводится к прецеденту: он есть не что иное, как множественный прецедент. В самом деле, ясно, что все юридические нормы, относимые к обычаю, первоначально сложились не путем обычая, а путем прецедента: так называемые юридические обычаи возникали по поводу еди­ничных случаев; возникшее таким образом правило затем применялось к ряду однородных случаев и становилось обычаем. Обычай, таким образом, только скреплял правило, возникшее путем прецеден­та; иначе говоря, «обычай есть многократно повторявшийся прецедент».

Это можно выяснить на примере любого юридического обычая. Положим, например, что путем обычая домашняя прислуга получила право на улучшенную пищу в определенные праздничные дни или, скажем, студенты получили право выбирать курсовых старост. Доказывать право в том и другом случае можно только ссылкою на прецеденты, т. е. на случай в прошлом, когда прислуге давались к празднику, положим, куличи или университетское начальство дозволяло студентам избирать старост, признавало их, вступало с ними в сношения. Неизбежность ссылки на прецеденты во всех случаях, где требуется установить существование нормы обычного права, доказывает тождество обычая с множественным прецедентом.

Иногда для создания нормы права достаточно прецедента единичного; иногда же только обы­чай, т. е. многократное повторение, может сообщить прецеденту силу права. Так, напр., тот факт, что единичная крестьянская община признала право на избу за старшим сыном умершего крестьянина, еще не устанавливает общей нормы права. Но если будет доказано, что с незапамятных времен кре­стьяне именно в этом смысле решали споры о наследстве, то существование данной нормы наследст­венного права будет сущенесомненным. Таким образом, множественный прецедент — обычай — сплошь да рядом создает юридические нормы, коих не под силу создать прецеденту единичному.

В чем же заключается различие обычая юридического от обычая простого, не имеющего юри­дического значения?

Далеко не все обычаи, господствующие в той или другой общественной среде, суть обычаи юридические: путем обычая создается ряд правил, вовсе не имеющих правового содержания; путем обычая слагается целый кодекс общепринятого, господствующий в том или другом обществе; этим путем слагаются все правила приличия и образуется необозримое множество обрядов, исполняю­щихся в разных случаях жизни, напр. обряды свадебные, похоронные, праздничные. Никому не придет в голову утверждать, чтобы такие обычаи, как, напр., обычай есть куличи или обмениваться красными яйцами на праздник Пасхи, обычай наших крестьян креститься на все четыре стороны при входе в дом или наш обычай надевать белый галстук, когда мы едем на бал, суть обычаи юридические: кто не ест кулича на Пасхе, тот, очевидно, не считается нарушителем чьего-либо права; равным образом, если мой сюртук или галстук будет несколько отличаться от общепринятого типа, то меня сочтут чудаком или скажут, что я не знаю приличий, но никто не сочтет меня нарушителем чужого права.

В чем же заключается разница между обычаями юридическими и неюридическими? Ответ на этот вопрос сам собою предрешается данным уже нами раньше определением права. Мы видели, что отличительная черта всякой правовой нормы заключается, с одной стороны, в предоставлении, с дру­гой стороны — в ограничении внешней свободы лиц. Предоставляя определенную сферу внешней свободы одним лицам (управомоченным), правовая норма соответственным образом ограничивает сферу внешней свободы других лиц (обязанных); юридическими, след., должны признаваться только те обычаи, которые заключают в себе оба эти необходимых признака правовых норм, следовательно, только те, которые, предоставляя известную сферу внешней свободы одним лицам, соответственным образом ограничивают внешнюю свободу других лиц. [...]

[...] Отношение обычного права к законодательству. Законодательство ни при каких усло­виях не может охватить всего разнообразия человеческих отношений и потребностей. Как бы ни бы­ло совершенно и полно то или другое законодательство, как бы ни был широк охватываемый им круг случаев жизни — все же, за невозможностью все предвидеть, останется множество фактов, не преду­смотренных законом; всякий законодательный кодекс всегда будет заключать в себе пробелы, кото­рые и будут заполняться обычным правом. Последний аргумент является, без сомнения, самым силь­ным, самым убедительным из всех доводов, которые приводят Савиньи и Пухта в пользу обычного права. Не трудно, однако, убедиться в том, что, сопоставляя обычай и закон, эти мыслители преуве­личили значение первого из них и умалили то значение, которое должно выпадать на долю последне­го в странах, достигших известной ступени культурного развития. Совершенно справедливо утвер­ждение, что обычное право необходимо для пополнения пробелов законодательства. Трудно пред­ставить себе такое время, когда будет выработан совершенный законодательный кодекс, который охватит собой всю совокупность правовых отношений и сделает вследствие этого обычное право излишним. Хотя, таким образом, есть основание предполагать, что обычай всегда будет служить до­полнением закона, однако, не следует забывать и того, что это — весьма примитивная, архаическая и несовершенная форма права.

Недостатки воззрений на обычное право старой исторической школы были прекрасно выясне­ны Иерингом. Историческая школа смотрела на эпоху господства обычного права как на золотой век и в переходе от обычая к писаному законодательству видела, по выражению Иеринга, нечто вроде грехопадения права. Вопреки такому взгляду представителей старого историзма Иеринг доказал, что замена обычая писаным законом является одним из важных завоеваний цивилизаций. По его мне­нию, совершенство обычного права, о котором так много говорят Савиньи и Пухта, — на самом деле мнимое, кажущееся. Совершенно верно, что отличительными чертами обычая является гибкость, способность легко приспособляться к условиям действительной жизни, но верно также и то, что чер­ты, характеризующие закон, — твердость, определенность, точность и устойчивость — имеют для права несравненно более важное значение. Кроме того, в обычном праве господствует нередко вели­чайшая путаница понятий: смешиваются понятия нравственные, религиозные и юридические. Про­ведение точной границы между правом и тем, что не есть право, приведение в ясность и систему юридических понятий составляет прогресс в области права, и этот прогресс является результатом деятельности законодателя. В обычном праве встречается нередко противоречие между отдельными нормами, вследствие чего иногда возникает спор о самом существовании той или иной нормы права. Закон устраняет противоречия в области права, полагает этим конец множеству споров и недоразу­мений, ограничивает возможность произвола и колебаний в применении права. Словом, закон обес­печивает господство в праве строгого и единообразного порядка. Исключительное господство обы­чая возможно только у народов, стоящих на низших ступенях культурного развития, когда общест­венный строй и отношения людей носят примитивный характер. Но по мере того как общество раз­вивается, отношения людей и общественные потребности изменяются и усложняются, одного обычая оказывается недостаточно и возникает потребность в писаном законодательстве. С дальнейшим про­грессом культуры значение обычного права все уменьшается, сфера его применения суживается, тогда как задачи законодательства все расширяются. В большинстве современных культурных госу­дарств на долю обычая выпадает лишь скромная роль — пополнение пробелов законодательства. [...]

[...] Закон. В отличие от обычая под законом в обширном смысле слова подразумевают обык­новенно всякую норму права, созданную прямым предписанием государственной власти. Такое официальное понимание закона, господствующее в юриспруденции, представляется, од­нако, слишком узким. Кроме государства есть множество других правовых авторитетов, могущих создавать и в действительности создающих законы. Так, напр., законодательствовать могут группы государств, находящихся в международном общении: любой договор двух государств, напр. договор, установляющий торговые пошлины, является актом законодательства международного. Любой канон церкви есть акт церковного законодательства. Точно так же нормы, установляемые обязательными постановлениями подчиненных государству учреждений, напр. университетов, городских дум, земств, суть законы в обширном смысле слова.

Вообще законодательствовать в обширном смысле — значит создавать путем прямого изъяв­ления воли те или другие юридические нормы; всякий внешний авторитет, издающий нормы этим путем, является тем самым законодателем. Законом в обширном смысле поэтому должна быть признана всякая юридическая норма, установленная прямым велением того или другого внешнего авторитета.

Раз все источники позитивного права так или иначе сводятся к внешнему авторитету, всего правильнее брать за основание классификации этих источников способы проявления этого авторитета. Авторитет может создавать правовые нормы или путем прямого или же путем косвенного изъяв­ления воли. В первом случае мы будем иметь закон, во втором случае — прецедент или обычай.

Каков бы ни был внешний правовой авторитет, норма, изданная его прямым предписанием, будет законом в обширном смысле. Такое понятие закона шире тех ходячих определений, которые обыкновенно даются в учебниках; но мы уже видели, что и самое понятие права шире того, что офи­циально признается за право. Под наше понятие закона в обширном смысле подойдут не только нормы, издаваемые офици­ально признаваемыми учреждениями, обществами и союзами, но также и правила, издаваемые част­ными обществами, все равно легальными или нелегальными, и даже частными лицами. [...]

[...] От закона в обширном смысле нужно отличать закон в тесном смысле, под которым следу­ет разуметь норму, установленную высшим в пределах каждой данной правовой организации право­вым авторитетом.

Веления, издаваемые различными правовыми авторитетами, обладают неодинаковою обяза­тельною силою. Правовые авторитеты в человеческом обществе образуют иерархическую лестницу со множеством ступеней. Авторитет всякого общественного союза возвышается над авторитетом лиц, входящих в его состав; среди самих общественных союзов следует различать подчиненные и самостоятельные, верховные. Понятно, что авторитет органов власти, олицетворяющих эти союзы, не может быть одинаковым. Авторитет государственной власти больше, нежели авторитет местного провинциального собрания — городской думы или земства. Авторитет вселенского собора или папы больше, нежели авторитет какого-нибудь местного собора той же католической церкви. Неодинаков и авторитет органов, действующих от имени каждого данного союза; например, авторитет городской думы больше, нежели авторитет городской управы. Авторитет парламента в конституционном или парламентарном государстве больше, нежели авторитет кабинета министров.

Законом в тесном смысле, как сказано, должна считаться правовая норма, установленная выс­шим авторитетом в этой лестнице, авторитетом верховным. В конституционном государстве это бу­дет авторитет монарха в парламенте, в церкви это будет авторитет собора или папы, в международ­ных отношениях — авторитет конгресса или конференции. Законом в тесном смысле вообще может считаться только такая правовая норма, которая может быть отменена только авторитетом власти, ее издававшей, а не каким-нибудь высшим над нею авторитетом.

От законов в тесном смысле нужно отличать нормы, издаваемые органами власти подзаконными. Сюда относятся прежде всего правительственные распоряжения. Это различие имеет огромное практическое значение. Законы в тесном смысле выражают тот общий порядок государства, которо­му должны подчиняться все граждане, стало быть, и представители исполнительной власти. Поэтому, правительственные распоряжения могут издаваться только в пределах, указанных законом, играя относительно последнего подчиненную роль, и получают обязательную силу только под условием непротиворечия их закону. В правительственных распоряжениях может заключаться разъяснение или дополнение к закону, но они ни в каком случае не могут отменять закона. Это различие между зако­нами и правительственными распоряжениями имеет значение преимущественно в странах конститу­ционных, где между властью законодательною и правительственною проведена твердая граница. В государствах самодержавных в высшей степени трудно провести резкую границу между законом и административным распоряжением, так как в этом случае и законодательная, и исполнительная власть сосредоточивается в одних руках — монарха-самодержца. В таких странах и закон, и распо­ряжение монарха имеют одинаковую обязательную силу.

Не то в государствах конституционных, где законодательная власть принадлежит парламенту, а исполнительная — кабинету министров, которые ответственны перед парламентом и подчиняются последнему в порядке надзора. В таких государствах между законами в тесном смысле и правитель­ственными распоряжениями всегда могут быть проведены твердые осязательные границы. [...]

[...] Все власти подчиняются установленным законам и могут издавать распоряжения только в тех пределах, в каких, им это предоставляется законодательною властью парламента. В этом точном разграничении законов и правительственных распоряжений заключается одна из самых прочных гарантий законности управления.

По степени важности и силы законы разделяются на основные, или конституционные, и про­стые, или обыкновенные. Основные законы суть те, которые определяют государственное устройст­во, т. е. устройство верховной власти и устройство тех органов, которым поручаются различные функции верховной власти, законодательство, суть и администрация. Кроме того, к числу основных законов относятся и все те нормы, которым законодатель придает особенно важное значение и жела­ет сообщить характер твердости и постоянства. Под законами обыкновенными разумеются все ос­тальные законы, которые не относятся к разряду основных. Понятно, что различие между основными и обыкновенными законами существует повсеместно, потому что во всех государствах существуют такие законы, которые определяют самые основы государственного устройства, образ правления и которые пользуются по сравнению с прочими законами большею важностью и силой. Но не во всех государст­вах это различие имеет одинаковую практическую важность и юридическое значение. Только там важно это различие, где существуют особые условия для издания основных законов или отмены их. Различие это имеет важное значение только в тех конституционных государствах, где издание основ­ных законов обставлено особыми формальностями по сравнению с изданием простых законов. [...]

[...] Кроме этого деления законов, существуют еще деления, основанные на других признаках. Так, по пространству действия законы разделяются на общие и местные.

Под общими законами разумеются такие, которые действуют на всем пространстве государст­венной территории, за исключением местностей, где действует местное право. Местные законы, напротив, обнимают только известную часть территории государства и вне своей области не имеют силы. Впрочем, различие между общими и местными законами отличается условным характером. Одни и те же законы могут быть, с одной стороны, местными, с другой — общими. [...]

[...] По своему содержанию законы разделяются также на общие и специальные. Общие законы простираются на всех граждан данного государства, без различия их состояния, и обнимают все под­лежащие им отношения. Законы специальные издаются для известного разряда лиц и специальных отношений, отличающихся особенными свойствами, которые не соответствуют общим нормам и требуют поэтому особых норм: таковы отношения мореходства, торговли, рабочего, военного класса и проч.

Независимо от этих разделений законов следует различать еще следующие, более частные ви­ды законов.

Привилегии. Этим именем называются такие законы, которые установляют какие-либо пре­имущества в пользу какого-либо лица или разряда лиц. Предоставляя лицу известные положительные права (право на изобретение), или освобождая его от определенного общего предписания (от налогов и других повинностей), или укрепляя за лицом известные юридические качества (совершенноле­тие),— привилегии, в некоторых случаях, оказываются необходимыми и составляют справедливое вознаграждение за общественные заслуги. Само собою разумеется, что раздача привилегий должна быть производима лишь с крайней осторожностью и только в случаях действительной необходимо­сти, особенно в наше время, когда сознание равенства всех перед законом достигло высокой степени развития.

Законы исключительные или чрезвычайные назначаются для таких особых обстоятельств, при которых существующие законы оказываются или несоответственными государственным нуждам, или недостаточными. Такие законы вызываются уклонением известной части государства от спокой­ного подчинения законам, возникновением политических партий, угрожающих общественному и государственному порядку, особенными свойствами той или другой части населения, требующими усиленного надзора, и т. п. Несомненно, неуклонное соблюдение общих законов, насколько это воз­можно, всегда предпочтительнее, нежели установление чрезвычайных законов; на нем зиждется единство государственной жизни, равенство юридического положения граждан; благодаря ему пре­дупреждаются недоразумения и неизбежные распри и неудовольствия. Однако иногда нет возможно­сти обойтись без них; единство государственной жизни, сохранение общественного порядка в иных случаях требуют энергичных и решительных мер от законодательной власти и правительства. Но желательно, разумеется, чтобы прибегали к исключительным законам и удерживали их только в пре­делах настоятельной необходимости; во избежание злоупотреблений, нередко сопровождающих эти законы, в случае сомнения при их применении их следует толковать в ограничительном смысле. [...]

[...] Кодификация. Всякое законоположение возникает по мере того, как сама жизнь ставит праву вопросы, требующие разрешения. Ввиду необозримого множества общественных потребно­стей, каждое законодательство представляет такую же необозримую массу законов, возникших в разное время и по различным поводам. Это обилие законов чрезвычайно затрудняет знакомство с ними, что, в свою очередь, затрудняет возможность применять их в жизни. Для того чтобы облегчить как знакомство с законами, так и пользование ими, необходимо привести их в порядок, в известную систему. Возникая в различное время, в силу различных потребностей и под влиянием различных воззрений, законы часто оказываются противоречащими одни другим. Законодательные учреждения также не всегда руководствуются одинаковыми воззрениями, вследствие чего и законы, ими изда­ваемые, сплошь да рядом не гармонируют между собою. Отсюда возникает потребность в обработке, которая сводила бы существующие законы в одно целое и приводила бы их в порядок. Такая систе­матическая обработка действующего законодательства может совершаться или в форме инкорпора­ции, или в форме кодификации.

Инкорпорация представляет такую обработку законодательства, которое не вносит в нее ника­ких новых начал. Это — внешняя систематическая обработка действующих узаконений, которая об­легчает пользование ими, располагает их в систематическом порядке, но оставляет без изменения их внутреннее содержание. [...]

[...] Административные взыскания. Естественным и необходимым дополнением к закону яв­ляются административные распоряжения.

Закон не в состоянии предвидеть и исчерпать всех запросов человеческой жизни, всего беско­нечного разнообразия человеческих потребностей. Человеческое общество находится в состоянии беспрерывного развития; никакое законодательство не обладает достаточной гибкостью, чтобы бы­стро приспособляться ко всем изменениям человеческих отношений, и достаточной подвижностью, чтобы в ответ на всякую новую потребность тотчас создавать новую норму. Существующее законо­дательство представляет громоздкий и тяжелый аппарат, в работе которого встречаются паузы, оста­новки. Уже из рассмотрения четырех стадий образования закона мы могли видеть, что появлению на свет каждого закона предшествует мучительный процесс рождения, особенно если при этом сталкиваются противоположные интересы и воззрения людей, стоящих у власти. Юридический обычай, восполняющий многие пробелы закона, большею частью развивается еще медленнее. Для образова­ния его нужно многократное повторение однородных случаев, вызывающих применение одних и тех же решений. Назревая очень медленно, иногда в течение целых веков, правовой обычай, поэтому, бессилен нормировать новые отношения, выходящие из обычной колеи.

Пока совершаются предродовые потуги законодательства, предшествующие появлению закона, жизнь не ждет и предъявляет все новые и новые требования. Поэтому администрации часто прихо­дится сталкиваться с казусами, которые не могут быть разрешены на основании действующего права и которые между тем требуют безотлагательного решения. Этим вызывается необходимость сущест­вования наряду с законом другой вспомогательной по отношению к нему формы права — админист­ративных распоряжений.

Мы уже говорили о различии между административным распоряжением и законом. Закон в тесном смысле издается такими учреждениями или лицами, которым принадлежит верховная власть в ее целом или часть верховной власти; административные же распоряжения имеют значение подчи­ненное и могут издаваться только в тех пределах, в каких это разрешается законом, причем они мо­гут исходить и от подчиненных правительственных органов. Административные распоряжения соз­дают, однако, очень важные нормы права.