ГЛАВА 10 КОНТРОЛЬНО-ИЗМЕРИТЕЛЬНЫЕ ПРИСПОСОБЛЕНИЯ КАК СРЕДСТВО УПРАВЛЕНИЯ КАЧЕСТВОМ ПРОДУКЦИИ 6 страница

По характеру своему соединения государств могут быть весьма разнообразны. Они могут быть основаны на международных соглашениях и поставлены под защиту международного права, в таком случае они получают более слабый характер. Но они могут быть продуктом государственного права, т. е. основываться не на началах договоров и соглашений, сравнительно свободно расторжимых, но на принудительных началах. Далее, соединения могут быть организованными или неорганизованны­ми, т. е. они могут находить свое выражение в существовании особых органов соединения или же таковых органов не иметь. Во всяком случае следует помнить [...], что о соединении государств мы можем говорить лишь в том случае, если каждое из соединенных государств, как бы оно ни было ограничено в круге дел, подлежащих ведомству его верховной власти, все же остается государством, а не превращается в простую область, наделенную самоуправлением. Для этого необходимо, чтобы верховная власть его осталась самостоятельною, т.е. сохранила право самостоятельно организовать себя и самостоятельно решать те дела, которые остались в сфере ее ведения.

Текст печатается по изд.: Хвостов В.М. Общая теория права.— Спб., М., Варшава, Вильно, 1914.— С. 19—26.

Г. Ф. ШЕРШЕНЕВИЧ

ФОРМЫ ГОСУДАРСТВА

[...] Историческая и современная нам действительность представляет чрезвычайное разнообра­зие государственных форм. Классификация их, установление основных типов всегда привлекали к себе внимание мыслителей. К разрешению этой задачи подходили не только с одной логической стороны, но вносили и политический момент, обусловленный интересами исторической эпохи.

Аристотель в основание своей классификации, пользовавшейся большим авторитетом не толь­ко в древности, но и в течение средних веков, положил два принципа: число властвующих и характер властвования. С одной стороны, существенным казалось, сколько лиц правят: один, немногие, боль­шинство; с другой — в чьем интересе правят, в личном или в общественном. Соответственно тому получались три пары форм государства: монархия и тирания, аристократия и олигархия, демократия и охлократия. Полибий, стоя на почве этой классификации, указал на закон круговорота, в силу кото­рого каждая чистая форма обнаруживает тенденцию к искажению своего типа и к переходу в другой тип: монархия, деспотия, аристократия, олигархия, демократия, охлократия, монархия... В противодействие такому закону Полибий выдвинул смешанную форму, как гармоническое сочетание монар­хических, аристократических и демократических элементов. Этот тип взят был из действительности — Рим, который, по мнению Полибия, достиг в консулах, сенате и комициях этого идеала.

Этого трехчленного деления придерживался и Монтескье. Если он рядом с монархией поста­вил деспотию, то в этом случае он. жертвуя научною точностью, пользовался полемическим приемом против абсолютизма, в защиту личной свободы. Но в своей классификации Монтескье рядом с раз­личием по природе правления выставляет еще новый признак — принцип правления, или психологи­ческую основу, на которой может быть построена та или иная форма правления. Такими принципами являются: для деспотии — чувство страха, для монархии — чувство чести, для аристократии — уме­ренность, для демократии — сознание общественного долга. Монтескье является самым видным сторонником и пропагандистом смешанной формы, идеал которой он видел в Англии.

Кант переходит уже к двухчленному делению и противополагает монархии только республику. При этом основной принцип деления — это соединение или разъединение властей. Где исполнитель­ная власть обособлена от законодательной — там налицо республиканская форма. Где власти соеди­нены — там деспотия, в чьих бы руках власть ни находилась. С этой точки зрения Кант мог говорить о республиканской монархии и деспотической демократии. В течение XIX века двойственное деле­ние вытеснило тройственное, что объясняется отсутствием в современной действительности госу­дарств аристократического типа.

Если все государства разделяются на два основных типа, монархию и республику, то спраши­вается, что составляет предмет классификации? Очевидно, таким предметом не может быть государ­ство во всем своем бытии. Иначе пришлось бы различать государства большие и малые, земледель­ческие и индустриальные, культурные и отсталые и т. п. С точки зрения цели классификации, должна быть принята в соображение та сторона, которая является наиболее существенной для внутреннего государственного и правового порядка. Такою стороною необходимо признать государственное уст­ройство. Вопрос о том, что такое государственное устройство, есть вопрос о том, кто является орга­ном власти, или, иначе, кто те лица, чья воля подчиняет себе волю всех лиц, живущих в пределах данной территории. При такой постановке вопроса возможно возражение, что иногда, при монархи­ческом режиме, государству навязывается воля фаворитки или фаворита. Однако решающим являет­ся то обстоятельство, что все считаются с волею, выраженною от лица монарха, не входя в исследо­вание, какими мотивами она сама определилась. [...]

[...] Монархия есть такая форма государства, в которой имеется единоличный, наследственный и безответственный орган власти. Источник силы этого органа заключается в исторической тради­ции, в мистическом уважении или к самой идее монархии или к долго царствующей династии. В представлении неразвитого человека абстрактная власть только и умещается в образе живого чело­века. Личные качества монарха, его ум или неразвитость, доброта или жестокость, смелость или тру­сость, имеют уже второстепенное значение, способствуя лишь повышению или понижению монар­хических чувств в стране. [...]

[...] Монархическая власть есть власть наследственная. В наследственности весь смысл и вся сила монархизма. Опять-таки история как бы опровергает этот признак монархии. В старой Германской Им­перии и в Польше император и король выбирались. Но вопрос в том, были ли они органами власти. В том и другом случае было только одно название, лишенное реального содержания, в том и другом случае титул монарха был обращен не к государству, а к внегосударственным отношениям. Наследст­венность короны вовсе не метафора, это сама реальность. Метафорой следует признать обратное поло­жение, выставляемое Еллинеком: «Не монарх наследует корону, а корона — монарха».

Монарх всюду признается безответственным. Этот принцип принят в интересах поддержания престижа монарха, на котором строится вся его власть. Безответственность монарха распространяет­ся не только на политическую его деятельность, но и на его действия, имеющие уголовный характер, напр. убийство в запальчивости, нанесение личного оскорбления. В Англии даже гражданская ответ­ственность обусловлена предварительным согласием монарха на предъявление к нему иска. Монарх считается главою государства. Это выражение следует понимать не в том смысле, что он стоит над государством, а в том, что он признается лицом, занимающим в обществе высшее социальное положение, а также представителем государства на внешней стороне.

Таковы характерные признаки монарха вообще, независимо от различных видов монархии в исторической действительности. Но монарху стремятся иногда придать такие признаки, которые могут быть присвоены ему только при одном виде монархической власти. [...]

[...] Историческая действительность представляет нам два вида монархии: абсолютную и огра­ниченную, или конституционную. В исторической последовательности абсолютная монархия пред­шествует конституционной и, даже уступив ей место, долго оказывает влияние на свою преемницу.

Под именем абсолютной монархии, автократии, самодержавия понимается такая форма госу­дарства, при которой вся государственная власть полностью сосредоточивается в руках одного чело­века: князя, короля, царя, императора. Законодательство, управление, суд своими источниками схо­дятся все в этом центре. Никакой конкурирующей власти в государстве не может быть — все суще­ствующие власти производны от власти монарха.

В XIX столетии вся Западная Европа перешла от абсолютной монархии к монархии конститу­ционной. При этом втором виде монархии, ныне господствующем, монарх разделяет свою власть с парламентом, который соучаствует в законодательной деятельности, а при парламентарной системе — и в управлении. Сущность конституционной монархии заключается не в разделении властей, по­тому что государственная власть неделима, и не в обособлении функций власти, потому что оно про­тиворечит действительности. В самом деле, в появлении нового закона соучаствуют монарх и парла­мент при всякой форме конституционной монархии, а при парламентаризме — парламент, главная задача которого законодательство, оказывает решительное влияние на управление. В конституцион­ной монархии имеются два органа власти и между ними образуется совместное властвование, при чем роль каждого органа определяется обыкновенно в особом акте, называемом конституцией. Труд­ность при совместном властвовании сохранить равновесие приводит к неизбежному наклону каждой такой формы государства или в сторону абсолютизма, как напр. в Пруссии, или в сторону республи­ки, как напр. в Англии, Бельгии, Норвегии. Роль того и другого органа обусловливается, конечно, не конституционным актом, а общественною силою каждого из них, хотя нельзя отрицать и того общест­венно-психологического значения, какое имеет соблюдение или нарушение установленных актом гра­ниц со стороны одного из органов власти.

Конституционная монархия представляет собою переходную форму, опирающуюся своими корнями в абсолютизм. Ее историческая задача заключалась в ограничении произвола власти, в кон­троле над финансами. Ее обоснование кроется в удачном сочетании двух источников силы государ­ственной власти: традиции, на которую опирается монарх, и общественного сознания, которое под­держивает парламент. Где история не создана монархических традиций, там монархия не может ук­репиться, примером чему служит Америка. Когда история сотрет монархическую традицию, консти­туционная монархия принуждена будет уступить место другим формам. [...]

[...] Другим основным государственным типом является республика.

Научные попытки отличить республику от монархии подтверждают теоретическую трудность. Прежде всего, наиболее распространенным житейским взглядом можно признать то, что в монархии ви­дят властвование одного лица, а в республике — всего народа. Но в конституционной монархии, если и есть единоличный орган власти, то рядом с ним стоит другой, народный, организованный иногда на ши­роких демократических началах. С другой стороны, власть всего народа следует признать чистой фикци­ей, которая не соответствует действительности, хотя и оказывает психическое воздействие на эту действи­тельность.

Искомое различие думают обнаружить в том, как образуется воля государства. В монархии эта воля воплощается в воле физической, а в республике — в воле юридической. Здесь уже ряд фикций. Прежде всего, не существует какой-то воли государства. А затем, совершенно непонятно, как может она воплотиться в воле физического лица. Еще менее постижимо, как можно говорить о юридиче­ской воле. Воля неразрывно связана с физическим существованием, и потому юридическая воля — психологический nonsens.

Основное затруднение при разграничении республики и монархии заключается в том положении, какое занимают в главных республиках президенты. Исторически не подлежит сомнению, что президенты республики созданы по образу и подобию монархов. С.-Американский президент представляет собою сколок с английского короля. [...]

[...] С точки зрения исторической перспективы, нельзя не признать, что президент республики представляет собою смягченную форму короля, что республика есть дальнейший шаг в развитии конституционных начал, в связи с усилением за счет традиционности момента сознательности при созда­нии условий государственного существования.

Республиканская форма разделяется на два вида: на непосредственную республику и предста­вительную республику. Первый из этих видов характеризуется тем, что народ принимает непосред­ственно, в полном составе, участие в законодательной, а отчасти и правительственной деятельности. Такая непосредственная демократия встречается в Древней Греции и до наших дней сохранилась, хотя не в полной своей сущности, в нескольких кантонах Швейцарии. Увеличение населения современных государств сделало совершенно неосуществимой непосредственную республику, которая должна была в новое время принять вид представительной республики, характеризующейся тем, что государственная власть сосредоточивается в руках выборных лиц, которым доверяется издание законов, направление исполнительной власти и контроль над нею.
Представительная республика получает свое наименование от выборных лиц, которым присваивается имя народных представителей. Но это народные избранники, а не народные представители, по­ тому что неизвестно, кого они представляют. Если весь народ, то, спрашивается, перед кем? Если непо­средственно избравших, тогда следовало бы допустить связанность представителя данным ему поруче­нием, между тем как в настоящее время обязательный мандат не признается. Начало представительства требовало бы, далее, допущения того, чтобы избиратели во всякое время могли отозвать своего пред­ставителя и заменить его другим, что также не допускается. Идея представительства есть остаток средневекового взгляда на государство с частной точки зрения, перенесение в публичное право частноправовых институтов. [...]

Текст печатается по изд.: Шершеневич Г.Ф. Общая теория права. Вып. IV. 263, 264,266—267,268—269,270—271.

РАЗДЕЛ IV. ПРАВОВОЕ ГОСУДАРСТВО И ЕГО ОСНОВНЫЕ

ХАРАКТЕРИСТИКИ

В. ГЕССЕН

О ПРАВОВОМ ГОСУДАРСТВЕ

[...] Правовым называется государство, которое признает обязательным для себя, как прави­тельства, создаваемые им же, как законодателем, юридические нормы.

Правовое государство в своей деятельности, в осуществлении правительственных и судебных функций связано и ограничено правом, стоит под правом, а не вне и над ним.

Современное правовое государство осуществляет двоякого рода функцию. С одной стороны, государство законодательствует; государственная власть является творцом положительного права. С другой стороны, то же государство управляет; оно действует, осуществляя свои интересы, в пределах им же самим создаваемого права.

Законодательствуя, государство свободно; оно не связано положительным — обычным и зако­нодательным правом. Нет вечных обычаев и законов. Положительное право не ставит никаких гра­ниц законодательному творчеству государства. По самому существу своему законодательная власть не может быть ограничена законом.

Наоборот, то же государство, в лице своей правительственной власти, — правящее, а не законо­дательствующее государство, — ограничено действующим положительным правом. Издавая закон, государство связывает и обязывает им не только подчиненных ему индивидов, но вместе с тем — по­средственно или непосредственно — и самое себя. Закон налагает известные обязанности на граждан, предоставляя соответственные права правительству; но в то же время закон налагает известные обязан­ности на правительство, предоставляя гражданам соответственные права. Государство, в лице своей правительственной власти, так же подчинено закону, как каждый в отдельности гражданин.

Такова сущность правового государства. Нам предстоит теперь рассмотреть вопрос, каким об­разом возникает правовое государство. Каким образом государство может быть подчинено им же самим создаваемому праву? Каким образом правотворящее государство может быть в то же время государством правовым?

Отличительным свойством правового государства является подзаконность правительственной и судебной власти; такая подзаконность необходимо предполагает обособление властей — отделение правительственной власти от законодательной и судебной — от той и другой. Обособление властей осуществляется в государственном строе конституционных государств. В абсолютной монархии та­кое обособление невозможно; и потому абсолютная монархия, по терминологии Канта, является го­сударством произвола (Willkuhrstaat), а не правовым государством (Rechtsstaat).

Отличительным моментом, характеризующим юридическую природу абсолютных монархий, является вне- и надзаконный характер правительственной власти. В абсолютных монархиях нет и не может быть обособления властей. Всю совокупность государственной деятельности, как вполне од­нородной, старый режим подводит под одну категорию, называет одним именем: в государствах ста­рого режима правительство издает закон, правит страной и — по крайней мере отчасти — творит суд.

Правительство старого режима — это монарх. В руках монарха сосредоточивается вся полнота, им осуществляются все функции государственной власти. В сфере верховного управления, т. е. в сфере непосредственной деятельности монарха, его абсолютная власть является юридически свобод­ной, не ограниченной действующим правом. Правительственная власть абсолютного монарха так же не ограничена законом, как и его законодательная власть. Издание общих норм необходимо для нор­мального функционирования государственной власти; но в каждом отдельном случае, когда эта об­щая норма по той или другой причине стесняет правительство, последнее, т. е. монарх, может заме­нить ее индивидуальным распоряжением, изданным ad hoc.

Конечно, вследствие ограниченности человеческих сил, функции власти, кроме наиболее важ­ных, осуществляются монархом не лично, а через посредство должностных лиц, состоящих на его службе. Значительная часть правительственной деятельности относится к области подчиненного, а не верховного управления. Однако и подчиненное управление, иерархически зависимое от монарха, не может быть рассматриваемо в абсолютных монархиях как управление подзаконное, как управление, связанное и не ограниченное законом.

Наоборот, внезаконный характер подчиненного управления в абсолютной монархии является безусловно необходимым следствием принципиальной — юридической и фактической — невозмож­ности последовательного и стойкого отделения подзаконного подчиненного управления от управле­ния верховного, не ограниченного законом. В пределах своей компетенции каждое должностное ли­цо подчиненного управления является выразителем — непосредственным или посредственным — свободной и надзаконной воли монарха. Поскольку должностное лицо осуществляет волю монарха, оно в такой же мере свободно от каких бы то ни было правовых ограничений, как сам монарх. Как солнце в каплях воды, абсолютная власть короля отражается во власти бесчисленного множества лиц, творящих королевскую волю: каждое такое лицо является монархом в миниатюре. По словам одного из немецких писателей начала XIX века, каждое должностное лицо должно быть рассматри­ваемо в своем округе как маленький регент. Надзаконный характер подчиненного управления ни в чем не выражается так ярко, как в дискреционности полномочий административных органов, харак­теризующей правительственный строй всех вообще государств старого режима.

В отличие от абсолютной монархии, конституционное государство осуществляет как в своей организации, так точно и в деятельности своей начало обособления властей.

Обособление законодательной власти от властей подзаконных и господство ее над последними обусловлено, прежде всего, представительным характером ее организации. Парламент в конституци­онном государстве всегда и необходимо рассматривается — с большим или меньшим основанием, в зависимости от природы действующего избирательного права — как непосредственный выразитель народной воли. Закон — общая воля (volonte generate) — господствует над частными волеизъявле­ниями отдельных органов государственной власти. Закон и правительственное распоряжение — по самому своему происхождению — несоизмеримые величины; различие их источников обусловливает различную степень их значения и силы. Для того чтобы законодательная власть стояла выше всех других властей государства, необходимо, чтобы орган законодательной власти по своему происхож­дению и составу стоял вне бюрократического механизма управления и над ним. В представительном государстве бюрократия служит народу, а не народ бюрократии.

Самый способ осуществления начала обособления властей находится в прямой зависимости от формы правления конституционного государства.

Наиболее последовательно и стройно начало обособления властей осуществляется республи­канским строем. В непосредственных республиках законодательная власть принадлежит народному собранию — т. е. собранию полноправных граждан государства; в республиках представительных — народному представительству или парламенту. Правительственная власть принадлежит либо прези­денту, осуществляющему ее чрез посредство своих министров, либо правительственной коллегии, члены которой распределяют между собою отдельные отрасли управления.

Примером непосредственных республик могут служить швейцарские кантоны: в этих канто­нах народ непосредственно осуществляет законодательную власть в двоякой форме — в форме так называемых Landsgemeinden (народных собраний) и в форме референдума. Народным собранием (Landsgemeinde), т. е. собранием всех полноправных граждан кантона, законодательная власть осуществляется в двух кантонах, Гларусе и Ури, двух полукантонах Унтервальдена и двух полу­кантонах Аппенцеля. В остальных кантонах законодательная власть осуществляется народом в форме так наз. референдума, т. е. всенародного голосования выработанных и принятых народным представительством законопроектов. При системе референдума представительное собрание (Большой совет) имеет характер подготовительной и совещательной инстанции, напоминающей наш государственный совет; законодательная власть принадлежит народу, осуществляющему ее путем плебисцита, т. е. народного голосования. Только принятый народом законопроект становит­ся законом. Правительственная власть осуществляется в кантонах коллегией — Малым, или Пра­вительственным, советом — избранной либо непосредственно народом, либо Большим советом.

Что касается представительных республик, — напр. Франции или Соединенных Штатов, — то здесь законодательная власть осуществляется парламентом (в Соед. Штатах — конгрессом), со­стоящим из двух палат — палаты депутатов и Сената. Органом правительственной власти является президент республики, избираемый во Франции Национальным Собранием, т. е. общим собранием палаты депутатов и Сената, а в Соединенных Штатах — народом путем двухстепенной подачи голо­сов. Гораздо сложнее организация конституционных монархий. По своему историческому происхождению конституционная монархия должна быть рассматриваема как переходная форма, как компро­мисс между старым и новым порядком. Последовательным и полным воплощением демократических идей современности является, конечно, одна только республиканская форма правления. Однако не­обходимые социальные предположения, культурные и социальные основы республиканского строя не всегда и не везде имеются на лицо. Монархические традиции необыкновенно сильны и живучи. До тех пор пока в сознании народных масс монарх остается живым олицетворением государственной идеи, республика как таковая невозможна, ибо республика будет мыслиться как анархия, до тех пор пока государство мыслится как монарх.

Начало обособления властей — рациональное начало; оно необходимо претерпевает более или менее значительные отклонения, преломляясь в исторической среде современных монархий.

Органом законодательной власти в конституционной монархии является «король в парламен­те», сложный орган, состоящей из двух простых — короля и парламента.

Каждый закон в конституционной монархии является результатом совокупного действия пар­ламента и короны. Воли короны и парламента сливаются в одну волю, которой конституция при­сваивает правотворческую силу. Закон является актом единой воли «короля в парламенте».

Конституционный монарх является интегральною частью законодательной власти. Как бы ни определялось конституциями юридическое положение монарха, все современные конституции, за исключением норвежской, сходятся на том, что монарх, совместно с парламентом, осуществляет законодательную власть.

Монарху, наряду с палатами, принадлежит право законодательной инициативы; в лице мини­стров он участвует в обсуждении закона; принятый парламентом закон санкционируется монархом. Власть монарха заключается не в том, что он отвергает закон, ему неугодный, а в том, что он своей волей участвует в обращении законопроекта в закон. Монарх осуществляет не veto, a placet. Санкция — конститутивный момент закона; она не приходит извне к уже готовому закону; вместе с решением палат санкция создает закон.

Правительственная власть в конституционной монархии осуществляется «королем в кабинете». Во всех конституционных государствах король является главой исполнительной власти. В государст­вах парламентарных фактическое значение короны может быть весьма невелико — de jure, однако и здесь монарх управляет государством чрез посредство назначаемых и сменяемых им министров.

Таким образом, и в конституционной монархии обособление властей является несомненным фак­том. Законодательная власть осуществляется сложным органом, «королем в парламенте», правительст­венная — простым и единоличным, монархом. «Король в кабинете» в такой же мере подчинен «коро­лю в парламенте», как президент республики парламенту. Вообще, как в республиках, так, равным образом, и в конституционных монархиях, обособление правительственной власти от законодатель­ной является необходимым условием подзаконное правительственной власти. А так как существо правового государства заключается именно в подчиненности праву, в подзаконности правительст­венной власти, то, очевидно, обособление властей является необходимым предположением правово­го государства.

Как уже указано было выше, начало обособления властей остается чуждым государственному строю абсолютных монархий.

Последовательное и полное осуществление этого начала возможно не иначе, как в условиях конституционного государственного строя.

Только конституционное государство является государством правовым. Правовое и конституционное государство — синонимы.

[...] Господство законодательной власти как власти верховной является отличительным свойст­вом правового государства; это господство находит себе выражение в формальном понятии закона как высшей в государстве юридической нормы.

Публицистике старого режима известно одно только материальное понятие закон: закон есть общая (и постоянная) норма, исходящая от верховной власти: наоборот, конкретное (и преходящее) веление, исходящее от той же власти, не признается законом и, в противоположность закону, называ­ется декретом, ордонансом, патентом, verordung и т. д. Само собою понятно, что закон, в указанном выше материальном смысле этого слова (закон — общая норма), не отличается от правительственно­го распоряжения (декрета, ордонанса etc.), т. е. акта правительственной власти, ни по своему проис­хождению, ни по степени своей юридической силы. По своему происхождению закон и правительст­венное распоряжение одинаковым образом исходят от абсолютного монарха. По степени своего юридического значения закон и правительственное распоряжение ничем не отличаются друг от дру­га: и закон, и правительственное распоряжение являются в одинаковой мере обязательными волеизъ­явлениями верховной власти.

В отличие от публицистики старого режима современная публицистика, вместо прежнего ма­териального, устанавливает формальное понятие закона. В конституционной монархии под законом, в формальном смысле слова, понимается всякая — общая или конкретная, постоянная или преходя­щая — норма, установленная законодательным собранием и санкционированная королем. В респуб­лике всякое волеизъявление парламента есть закон.

В отличие от закона в материальном смысле, закон в формальном смысле отличается от прави­тельственного распоряжения и по своему происхождению, и по степени своей юридической силы. В то время как закон исходит либо от «короля в парламенте» в монархиях, либо от парламента в рес­публиках — правительственное распоряжение исходит либо от «короля в кабинете», либо от прези­дента республики. Как акт законодательной власти, закон в формальном смысле юридически отличен — отличен по степени своей юридической силы — от распоряжения как правительственного акта; и это различие заключается именно в том, что закон является высшею нормой по сравнению с прави­тельственным распоряжением. Волеизъявления правительственной власти — напр. правительственные распоряжения «короля в кабинете» — юридически действительны лишь в меру их соответствия закону. В формальном понятии закона мы находим, таким образом, наиболее яркое выражение идеи господства законодательной власти над властью правительственной и судебной.

Господство законодательной власти, покоящееся на обособлении властей, является необходи­мым условием подзаконности правительственной власти, правомерного характера отношений между правительственною властью и гражданами. В правовом государстве отношение это является право­отношением, т. е. отношением правового субъекта к правовому субъекту, а не властеотношением, т. е. не отношением субъекта к объекту.

Подзаконная правительственная власть определяется правом. Законодатель возлагает на нее определенные обязанности и предоставляет ей определенные права. Обязанностям правительствен­ной власти соответствуют права, ее правам — обязанности подвластных. Подвластный в отношении к подзаконной правительственной власти является субъектом обязанностей и прав — правовым субъектом.

Иной характер имеет отношение между государством и подданным в абсолютном государстве. Конечно, закон как общая и абстрактная норма известен и старому режиму. И в абсолютной монар­хии административный закон обязывает подчиненные власти; но он обязывает их по отношению к предпоставленным властям и, в последней инстанции, к монарху; по отношению к подвластным, к подданным, подчиненное управление является таким же неограниченным и свободным, как сам мо­нарх. По общему правилу, административный закон старого режима имеет инструкционный харак­тер. Подобно всякой вообще инструкции, административный закон регламентирует обязанности под­чиненных властей в отношении к монарху; он устанавливает внутренний распорядок управления и только посредственно, определяя деятельность властей, их служебную компетенцию, объем предос­тавленной им власти и т. д., определяет и обязанности подданных. Во многих случаях в старых мо­нархиях административный закон не публикуется даже во всеобщее сведение: все управление старой Франции покоилось на необнародуемых инструкциях, даваемых королем своим интендантам.