ГЛАВА 10 КОНТРОЛЬНО-ИЗМЕРИТЕЛЬНЫЕ ПРИСПОСОБЛЕНИЯ КАК СРЕДСТВО УПРАВЛЕНИЯ КАЧЕСТВОМ ПРОДУКЦИИ 9 страница

Он должен был пасть вместе с последним. Анархия борющихся между собою частных сил сама собою вызывала потребность в восстановлении государства как высшего союза, представляющего единство целого и сдерживающего частные стремления. Только в нем слабые могли находить защи­ту. Оно было призвано и к осуществлению идеи права, то есть равенства перед законом.

Перед этою идеей должны были пасть все сословные преграды. Развитие ее повело к тому, что сословный порядок заменился общегражданским.

В последнем сохраняется различие интересов, а вместе с тем и все разнообразие общественных положений и классов; но это не ведет к различию в праве: закон остается один для всех. Им опреде­ляются как частные отношения людей между собою, так и права частных союзов. Это и составляет идеал права, а потому общегражданский порядок должен считаться окончательным. Но установление его возможно единственно вследствие того, что над гражданским обществом, как самостоятельным союзом, представляющим совокупность частных отношений, воздвигается государство как предста­витель целого, которому вверяется охранение общего закона. К рассмотрению существа и свойства этого союза мы и должны теперь перейти.

Но прежде этого надобно исследовать характер и значение другого союза, противоположного гражданскому обществу, а именно церкви, как представительницы религиозно-нравственного закона.

ЦЕРКОВЬ

Религия всегда составляла и составляет существенную принадлежность человеческих обществ. Понятие об абсолютном, как уже было объяснено выше, искони присуще человеческому разуму, как необходимое предположение и как связь всего познаваемого. Относительное немыслимо без абсо­лютного. Но это понятие не ограничивается одним разумом; оно охватывает и чувство, и волю чело­века. Если есть абсолютное, то оно не может быть понято иначе, как в виде разумного существа, ибо сам человеческий разум есть нечто относительное, предполагающее бытие абсолютного разума, а потому и одаренного им существа, ибо высший разум немыслим без самосознания. Если же есть аб­солютное разумное существо, то все относительное находится от него в зависимости, а потому и во взаимодействии с ним. Вследствие этого, ограниченное разумное существо, которое носит в себе сознание абсолютного, естественно стремится к живому общению с ним; оно возносит к нему не только свои мысли, но и свои чувства и волю. Отсюда неискоренимая потребность религии, присущая человеку с самых первых времен его существования и сохраняющаяся на самых высоких ступе­нях развития.
Это живое общение с Абсолютным, или с Божеством, всегда соединяло людей в общем покло­нении. Ибо понятие о Божестве не есть только плод единичного мышления; оно распространено в массах. Отсюда проистекают общие верования, которые, соединяя людей высшею духовною связью, ведут к совокупному поклонению. Так образуются религиозные общины, составляющие неотъемле­мую принадлежность человеческого рода с тех пор, как он существует, или, по крайней мере, с тех пор, как в нем пробудилось высшее сознание.

Эти общины могут быть весьма разнообразны, ибо понятие о Божестве не только разнится со­образно с различным пониманием людей, но и развивается в историческом процессе. Первоначально человеческий разум погружен в объективные явления мира; в них он ищет и того начата, которого сознание он смутно носит в себе. Отсюда поклонение сперва самим явлениям, а затем скрывающим­ся за ними невидимым силам. Только мало-помалу от этих частных и дробных представлений разум переходит к безусловно-общему и необходимому, составляющему истинный предмет религии. Именно несоответствие этого понятия дробным явлениям и силам постепенно ведет к замене перво­бытных религий, погруженных в созерцание объективного мира, религиями философскими, предме­том которых становится поклонение. [...]

Текст печатается по изд.: Чичерин Б.Н. Философия права.— М., 1900.— С. 257—289.

РАЗДЕЛ V. МЕХАНИЗМ И ФУНКЦИИ ГОСУДАРСТВА

Н.М.КОРКУНОВ

ОРГАНЫ ВЛАСТИ

[...] Государственная власть, как сила, обусловленная сознанием гражданами их зависимости от государства, порождает в общественной жизни своеобразные явления и притом двоякого рода. Во-первых, она побуждает граждан совершать то, что они считают необходимым для государства, от которого сознают себя зависимыми. На этом основано чувство патриотизма, готовность нести жертвы для отчизны, стремление к государственной деятельности и т. п. — словом, все то, что, собственно, сплачивает людей в одно государство и что служит конечной опорой его могущества. Но этим не исчерпывается действие государственного властвования: оно приводит, во-вторых, к тому, что граж­дане подчиняются велениям отдельных лиц, признаваемых органами государственной власти.

Разнообразные явления, вызываемые воздействием государственной власти, могут содейство­вать и препятствовать осуществлению человеческих интересов. Отсюда у людей естественное стрем­ление воспользоваться и этой силой для осуществления своих интересов, стараясь придать ее проявлениям согласное с своими интересами направление. Но как может человек подчинить эту силу слу­жению своим целям? Конечно так же, как он это делает и в отношении ко всякой другой Силе, и в отношении к силам природы. Он вызывает действие этих сил там, где ему это надо, где ему это выгодно, и старается парализовать их действие, когда оно противоречит его интересам. Чтобы вызвать действие силы, надо создать необходимые для того условия. Так. для действия механической силы надо располагать каким-нибудь двигателем и приспособлениями, с помощью которых можно вызвать ту форму движения, какая требуется в данном случае. Власть основывается на сознании людь­ми их зависимости от государства. Поэтому, чтобы вызвать по своей воле действие власти, надо рас­полагать возможностью вызывать в людях это сознание зависимости и придавать ему то или другое содержание. Такою возможностью располагает тот, кто в глазах других людей является лучшим вы­разителем и истолкователем того, что над нами властвует. Так, если человеком властвует представ­ление о грозящей смертью болезни, знахарь или врач, в искусстве которого убежден больной, может пользоваться неограниченною над ним властью. [...]

[...] Авторитет наших сограждан в вопросах государственной жизни основывается для нас да­леко не всегда на вполне сознательном признании их лучшими выразителями требований государст­ва. К этому основанию приходят обыкновенно в значительной степени и другие основания. Мы нередко подчиняемся человеку просто потому, что ему подчиняются другие и не только потому, чтобы мы всегда считали других верными ценителями, лучшими судьями, а и потому также, что самый факт подчинения других уже увеличивает силу этого человека и создает уверенность, что все так и сделается, как он хочет. Поэтому наше сознание зависимости от государства заставляет нас подчи­няться не только тому, кто, по нашему собственному убеждению, является лучшим выразителем и истолкователем требований и интересов государства, но также и даже чаще тому, кому подчиняется значительнейшая или влиятельнейшая часть наших сограждан. Поэтому даже тогда, когда подчине­ние других имеет не политическое, а какое-нибудь другое, напр. религиозное, основание, оно все-таки может для нас возвысить политическое значение данной личности. Кроме того, нельзя упустить из внимания, что и чисто личные качества человека могут подчинять нас обаянию его личности. Ум, сила, энергия, родовитость, богатство составляют немаловажные шансы успеха и в политической карьере.

Таковы разнообразные основания, по которым в наших отношениях к государству мы подчи­няемся суждению и воле других людей: личное их обаяние, зависимость от них значительной обще­ственной группы, признание их нами самими лучшими выразителями и истолкователями требований государственного порядка. Но воля таких лиц не составляет сама государственной власти. Их воля, в силу тех или других условий, получает только возможность направлять так или иначе действие госу­дарственной власти. Государственная власть образует лишь объект их воли; как сила, обусловленная сознанием зависимости от государства, т. е. от такого общественного союза, который своею совокуп­ною силою охраняет нас извне — от других государств, а внутри — от частных насилий, обеспечивая существование мирного общественного порядка. [...]

[...] К пользованию государственной властью как силой, могущей служить осуществлению че­ловеческих интересов, стремится так или иначе каждый: и отдельные лица, и целые общественные группы, каждый по-своему стараясь направить действия власти. Отсюда и по поводу пользования государственною властью, как по поводу пользования всяким другим объектом, возникает столкно­вение разнообразных, противоречащих друг другу, борющихся между собой интересов. Сознание такого столкновения интересов, такой борьбы их между собою приводит к потребности их соглаше­ния, к выработке начал, которыми бы определялось их разграничение, — словом, к выработке юри­дических норм, регулирующих пользование государственною властью.

Юридическая нормировка пользования государственною властью приводит к установлению прав на власть и соответствующих им обязанностей повиновения. Это вносит еще большие осложне­ния в отношения государственного властвования. При чисто фактических отношениях властвования подчинение не есть обязанность, а факт. Я подчиняюсь в каждый данный момент тому, кто почему-либо возбуждает во мне сознание зависимости. Исчезает это сознание — прекращается и подчине­ние. В отношении же к имеющему право на власть подчинение составляет обязанность, обусловлен­ную правом, а не фактической наличностью сознания зависимости. Распоряжениям полицейского подчиняются не потому, чтобы его считали лучшим выразителем требований государственного об­щения, не потому, чтобы ему подчинялись значительные общественные группы, не потому, чтобы он пользовался особым личным обаянием, а просто потому, что за ним признано право на осуществле­ние определенных функций власти. Обязанность подчинения его велениям поддерживается прежде всего именно сознанием права, а затем угрозой наказания или других невыгодных последствий, свя­зываемых с неисполнением законных распоряжений.

Те лица, за которыми признается право распоряжения в определенном отношении властью, на­зываются органами государственной власти.

Так как то, что выполняется органом, называется вообще его функцией, то и те акты власти, на осуществление которых имеет право данный орган власти, также именуются функциями органа вла­сти, а вне отношения к тому или другому отдельному органу, их осуществляющему, они именуются и просто функциями власти, подобно тому как и все вообще функции, осуществляемые отдельными органами живого, благо называются функциями органической жизни.

Осуществление функций власти по их сложности требует обыкновенно совместной деятельно­сти нескольких лиц и материальных средств. Поэтому органами власти являются по большей части не отдельные лица, а учреждения, имеющие более или менее сложный состав и устройство.

Обращаясь собственно к устройству государственных учреждений, мы видим, что из числа лиц, составляющих учреждение, одни решают, как именно распорядиться вверенной им функцией власти, другие — только содействуют так или иначе решающим. Поэтому организация государст­венных учреждений сама слагается из органов двоякого рода — решающих и содействующих.

Решающие органы и суть собственно прямые, непосредственные органы государственной вла­сти, в тесном смысле слова органы Власти (Aint, pouvoir). Органы содействующие не суть непосред­ственные органы государственной власти, а только содействуют решающим органам. Так, судья или судебная коллегия осуществляет функцию правосудия, канцелярия же и пристава содействуют им в этом, первая — подготовляя дело, последние — приводя в исполнение восстановленный приговор. Самое содействие может принимать три различные формы. Оно выражается или в подготовке дела собиранием фактических данных и справкой с законами, или в даче совета решающему органу, или, наконец, в исполнении постановленного решения. Поэтому содействующие органы подразделя­ются на подготовляющие, таковы канцелярии; на совещательные, таковы различные советы, комите­ты и т. п.; и на исполнительные, каковы судебные пристава, исполнительные полицейские агенты, сборщики податей, войско и т. п. [...]

[...] Обращаясь к устройству собственно решающих органов, мы находим три системы их орга­низации. Во-первых, решающая власть может быть вручена одному определенному органу. Решаю­щий орган может быть при этом организован двояким образом: или как орган единоличный, или как коллегиальный. Единоличная организация имеется в том случае, когда власть решения предоставле­на одному лицу, хотя бы он и был окружен рядом содействующих органов. Поэтому в неограничен­ной монархии законодательная власть имеет единоличную организацию, хотя бы при государе и бы­ли совещательные учреждения. Коллегией называется совокупность лиц, которым предоставлено право решения по большинству голосов. Большинство бывает абсолютное, когда для постановления решения требуется, чтобы какое-либо мнение имело за себя больше половины всех голосующих, и относительное, когда принятым считается мнение, получившее наибольшее, сравнительно с другими, число голосов, хотя бы оно и было менее половины общего числа голосующих. Абсолютное большинство бывает простое, когда достаточно перевеса хотя бы одного голоса, и квалифицированное, когда требуется определенное большинство, напр. 2/3, 3/4. Коллегиальная форма требует больших затрат материальных средств и ведет к более медленному производству, но зато более обеспечивает беспристрастное и всестороннее обсуждение дела. Единоличная организация дает учреждению большую подвижность. Но решающее значение в выборе той или другой формы имеет действитель­ность или недействительность ответственности должностных лиц для обеспечения законности. Не­действительность такой ответственности может обусловливаться или характером функций, напр. законодательных и судебных, или формой правления (неограниченная монархия). В этих случаях необходимо дать органу такое устройство, которое восполняло бы недействительность ответственно­сти, предупреждая возможность злоупотреблений. А такая форма и есть коллегия.

Во-вторых, власть решающая может быть предоставлена не одному какому-нибудь органу, а совместно двум или нескольким так, что каждый в своем решении связан согласием другого. Так, в Риме власть правительственная была вверена нераздельно двум консулам. Так, теперь власть уголовного суда вверяется совместно двум коллегиям, коронных судей и присяжных заседателей, однако дело устраивается так, что одна из них решает вопрос о виновности, другая — вопрос о наказании. Другой пример подобного рода — двухпалатная организация парламента. Иногда эти органы, осуществляющие совместно решающую власть, могут представлять различную организацию, причем один останавливает власть другого. Так, в конституционных государствах решение законодательных вопросов вверено совместно парламенту (т. е. коллегии) и единоличному главе исполнительной власти.

Третья система устройства решающих органов есть система инстанций. При этой системе власть решения предоставляется одному органу, но решение его не признается окончательным, а может быть, по требованию заинтересованных в том лиц или учреждений, пересмотрено другим органом, являющимся в отношении к первому высшей инстанцией. Но тем не менее низшая ин­станция не получает от этого характер только подготовляющего органа. Она постановляет настоя­щее решение; за необжалованием оно получает окончательную силу, и высшая инстанция не мо­жет принять непосредственно к своему рассмотрению дело, не рассмотренное низшей инстанцией. Обыкновенное число инстанций 2 или 3. Наиболее широкое развитие эта система находит себе в судебных учреждениях.

Совещательные учреждения имеют обыкновенно коллегиальную форму, но отличаются от коллегий тем, что не имеют решающей власти. По своему характеру они представляют три различ­ных типа. Во-первых, советы правительственные, персонал которых имеет за собой лишь известный служебный опыт. Во-вторых, советы экспертов, составляющиеся из представителей научных или технических знаний. В-третьих, советы с представительным характером, в состав которых входят представители местных, сословных, корпоративных или иных интересов. [...]

[...] Таким образом, при новой организации государственного управления, долженствовавшей заменить собою прежнюю организацию, имели решительное влияние два новых факта: 1) стремление всех влиятельных членов общества устранить сословную замкнутость и изолированность должност­ных лиц государственного управления и подчинить их своему влиянию и 2) нарождение особого класса профессиональных чиновников. Устранить это профессиональное чиновничество невозмож­но. Сложные задачи современного государственного управления требуют такой технической подго­товки и такой затраты времени, каких можно требовать только от лиц, для которых государственная служба имеет значение профессии. Но, с другой стороны, для того чтоб государственное управление не осуществлялось исключительно в узких интересах одного класса, непосредственно принимающе­го участие в нем в качестве должностных лиц, необходимо и остальным классам населения дать из­вестное влияние и участие в отправлении функций государственного управления. В силу этого состав современных государственных учреждений, естественно, является двояким. Государственные учре­ждения составляются, во-первых, из лиц, посвящающих себя государственной службе как профес­сии, и. во-вторых, из лиц, являющихся лишь представителями интересов других классов. Другими словами, в составе современных государственных учреждений различимы два элемента: элемент профессиональный и элемент представительный. Первый из них обеспечивает знание и опытность; второй противодействует рутине и духу сословности.

Эти два элемента в разной степени присущи всем различным органам государственной жизни. Отправление законодательства, управления, суда совершается одинаково при соучастии двух этих элементов. Соединение их совершается в различных формах. Иногда они получают совершенно раз­дельное существование и притом так, что организуется два отдельных, решающих органа, которым совместно поручается осуществление известной функции. Так, в конституционных государствах функция законодательная вверена совместно народному представительству и правительству. Функ­ция суда вручается совместно коллегиям судей и присяжных. В других случаях два эти элемента образуют различные органы, но так, что один только из них есть орган решающий, а другой есть содействующий ему. Так бывает, когда при решающем органе, представляющем профессиональный эле­мент, имеется совещательное учреждение, с представительным характером. От этой системы раздельной организации двух элементов отличается система их соединения воедино, в составе одного того же органа. Если дело идет о коллегиальном органе, то это достигается тем, что коллегия составляется частью из профессиональных чиновников, частью из выборных лиц, как это, например, мы видим в судебных коллегиях при системе шефенов. При единоличной организации такое соединение достигается тем, что должность замещается лицом, соединяющим в себе оба элемента, и представительный и профессиональный, как это, например, имеется при назначении должностных лиц, выполняющих профессиональные функции правительства и на неопределенное время, но из числа кандидатов, представляемых в определенном числе местным населением (прусские ландраты, наши земские начальники). [...]

Текст печатается по изд.: Коркунов Н.М. Лекции по общей теории права.— Спб., 1894.— С. 246—250, 251—252, 254—255.

П. А. СОРОКИН

ЭФФЕКТИВНОСТЬ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ГОСУДАРСТВА

[...] Эффективность деятельности государства зависит: 1) от высоты разумности самой госу­дарственной власти и целесообразности ее политики: 2) от культурности и цивилизованности обще­ства; 3) от того, какая область правоотношений регулируется и при каких условиях.

Если государственная власть невежественна и руководится в своей политике не благом обще­ства, а узкоэгоистическими соображениями собственной пользы, рост вмешательства таковой власти при прочих равных условиях едва ли будет плюсом, он скорее причинит общественный вред. В обратном случае — вероятнее противоположный результат, т. е. социальная полезность вмешательства.

Чем культурнее и солидарнее общество, тем менее оно нуждается в государственном вмеша­тельстве. И обратно, чем оно невежественней и морально невоспитаннее, тем большей может быть польза от вмешательства разумной государственной власти.

Основным же условием, решающим вопрос о целесообразности государственного вмешательства (правовой централизации), является характер или сфера правовых отношений и то конкретное состояние, в котором эта область находится. [...]

Текст печатается по изд.: Сорокин П.А. Элементарный учебник общей теории права в связи с теорией государства.— Ярославль, 1919.— С. 90—91.

В. М. ХВОСТОВ

ВЕРХОВНАЯ ВЛАСТЬ ГОСУДАРСТВА

[...] Верховная власть государства в принципе так же едина, как и само государство. Она не представляет собою совокупности отдельных полномочий, между которыми существуют пробелы, но есть связное — единство. Благодаря самостоятельности государства, власть его, в принципе, мо­жет осуществляться во всех областях человеческой общественной жизни и может прибегать ко все­возможным формам господства над людьми. Из этого не следует, конечно, что государство и на са­мом деле должно в такой всеобщей полноте осуществлять свою власть; ниже мы увидим, что есть известные границы, за которые соображения целесообразности не позволяют выходить государству в его деятельности; но границы эти изменчивы, смотря по условиям времени и места.

Не следует также думать, что государственная власть с самого начала приняла столь широкий и всеобъемлющий характер. Напротив, только власти современного государства можно дать такую характеристику: власть же государства, еще только слагающегося, бывает на первых порах довольно слаба и ограничена и лишь постепенно расширяет свои полномочия. Теперь существуют государства, в которых верховная власть, не утрачивая своего принципиального единства, ограничена, однако, в своем осуществлении компетенцией другой вышестоящей верховной власти: таково положение уже знакомого нам несуверенного государства в составе союзного единства.

Несмотря на эту единую природу верховной власти, мы можем тем не менее разграничить ее важнейшие функции, провести логическое различие между разными формами, в которых она прояв­ляет свою деятельность. В современной науке принято различать три такие важнейшие функции верховной власти: законодательство, суд и управление.

1.Законодательная деятельность состоит в установлении общих юридических норм, которыми определяется порядок жизни государства.

2.Судебная деятельность состоит в охранении юридических норм от нарушения.

3.Правительственная деятельность состоит в выполнении мер, предписанных законом, и в свободном разрешении в законном порядке и пределах тех вопросов, которые законодательством не разрешены.

Таким образом, к правительственной или административной деятельности относится все, что не входит в область законодательства и суда. Эта деятельность государства необходима, как бы широко ни было развито законодательство. Закон всего не может предусмотреть, да и не должен брать на себя этой задачи, чтобы не стеснить свободного развития жизни. Поэтому закон устанавливает общие рамки для жизни государства, но в пределах этих рамок должна действовать администрация, и притом действовать не только сознательно и разумно, но часто и свободно, т. е. по собственному усмотрению и инициативе (заключение международного договора, объявление войны). Поэтому было бы неправильно сводить всю деятельность администрации к одному только исполнению законов и называть ее исполнительною деятельностью. Напротив, в области управления следует различать ис­полнение как простое осуществление предписаний закона, и правительственную деятельность в тесном смысле, как инициативу и распоряжение в рамках закона, дающие руководство внешней и внут­ренней политике государства. Соответственно этому правительством именуются те органы государства, в руках которых сосредоточено высшее руководство этой инициативой и распоряжением.

Намеки на такое различие трех основных функций власти имеются уже в «Политике» Аристотеля. Но начало разработки этого вопроса в современной науке положено лишь в XVII и XVIII веках Локком (Two treatises on governement, 1689 г.), Свифтом и особенно Монтескье (Esprit des lois, кн. XI, -л. IV — VI, 1748 г.). Этот последний автор придавал различию функций власти не только теоретиче­ское, но и важное практическое значение. Именно, по его мнению, только в разделении функций власти между различными совершенно независимыми друг от друга органами можно найти гарантию ЗАКОННОСТИ действий верховной власти, т. е. гарантию того, что органы власти в своих действиях не будут нарушать ими же установленных законов. Эта доктрина «разделения властей» действитель­но была положена в основу многих американских и европейских конституций XVIII и XIX веков. Опыт и научная критика показали, что, с одной стороны, принцип разделения властей в полной чистоте проведен быть не может, а с другой — есть и помимо этого принципа много других средств для обеспечения законности управления. Тем не менее нельзя не отметить, что до известной степени, действительно, эти три функции стремятся локализироваться в особых и независимых друг от друга органах и такое разделение принципиально желательно ввиду различного характера деятельности власти при отправлении этих функций. В особенности важно проведение принципа разделения вла­стей относительно власти судебной, которая должна быть вверена особым органам, независимым от органов законодательных и административных. Дело в том, что деятельность судебная есть деятель­ность по существу связанная, подзаконная, тогда как в деятельности законодательной, а отчасти и правительственной, преобладает элемент свободного усмотрения: рискованно поручать применение и охранение права тем самым органам, которые и создают право, или органам, привыкшим решать вопросы текущей администрации на основании соображений целесообразности.

МЕСТНОЕ И ЦЕНТРАЛЬНОЕ УПРАВЛЕНИЕ

До сих пор мы говорили о разграничении функций верховной власти с точки зрения тех раз­личных форм, в которых выражается ее деятельность. Теперь следует бросить взгляд на территори­альные границы действия власти отдельных органов государства. С этой точки зрения принято раз­личать государства централизованные и децентрализованные. Под именем государства централизо­ванного мы разумеем такое, где вся полнота власти совмещается в центральном правительстве и от­сюда распространяется на всю территорию государства через подчиненные органы, вся задача которых состоит только в передаче и исполнении распоряжений центрального правительства. Hanpoтив, государство децентрализованное есть такое, где местным органам предоставлена известная свобода и самостоятельность в решении вопросов, касающихся данной местности.

На самом деле чисто централизованных государств не встречается. В более или менее развито и обширном государстве центральное правительство не может взять на себя окончательное решение всех без исключения вопросов управления. Ему часто недостает для этого знакомства с чисто мест­ными особенностями отношений; сверх того, имеют силу и соображения о том, чтобы путем децен­трализации обеспечить большую законность управления, поднять интерес местных жителей к o6ще государственной деятельности, переложить часть расходов по управлению на местные общины и т. п. Поэтому на практике, если и делается различие между государствами централизованными и децентра­лизованными, то в сущности различие это зависит только от степени, в которой в каждом государстве проведен принцип децентрализации. Высшую степень децентрализации составляет децентрализация в форме областей или колоний; при этом отдельные области могут иметь даже свое собственное зако­нодательство, суд и управление, и если их нельзя считать за государства, то только потому, что им недостает необходимого для государства признака самостоятельности: издаваемые ими законы нуждаются в санкции центрального правительства, которое принимает участие и в замещении администра­тивных должностей в области.

Важно различать два основных типа децентрализации: децентрализацию бюрократическую и децентрализацию, построенную на принципе местного самоуправления. Другими словами, государство может проводить принцип децентрализации двояким путем: оно или дает сильную и относи­тельно самостоятельную власть правительственным органам местного управления, или же предос­тавляет местным жителям через посредство своих собственных органов заведовать местными дела ми. В последнем случае мы и имеем перед собою местное самоуправление, органы которого дейст­вуют под контролем и при содействии общегосударственных установлений, но в то же время отве­чают и перед избирателями. Местное самоуправление возможно в весьма разнообразных формах и с различными оттенками. Эти подробности не могут входить в курс общей теории права. [...]

АВТОНОМИЯ

[...] Знакомясь с государственным устройством, мы отметили, что во всяком государстве необходима децентрализация в той или иной степени, так как центральная власть не может входить во все детали местной жизни и даже не может знать всех местных особенностей (выше $ 5). То же самое наблюдение относится и к области законодательства. Верховная власть не только не может управ­лять всеми местными делами, но она не может и своим законодательством обнять всей полноты на­родной жизни. Всегда встречаются вопросы местного или специального содержания, которые лучше всего могут быть регулируемы нормами, исходящими от местных специальных органов, а не от центральной законодательной власти.