Органы исполнительно-распорядительной власти местного самоуправления, их задачи, формы и функции

Глава муниципального образования как орган местного самоуправления

Глава муниципального образования является высшим должностным лицом и органом местного самоуправления и наделяется уставом муниципального образования в соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Глава муниципального образования избирается на муниципальных выборах, представительным органом из своего состава или по конкурсу, проводимого представительным органом, что определяется уставом. В поселении, в котором полномочия представительного органа муниципального образования осуществляются сходом граждан, глава муниципального образования избирается на сходе граждан и исполняет полномочия главы местной администрации.

По данным Министерства юстиции РФ на 1 марта 2017 года в 22093 муниципальных образованиях численность и доля глав муниципальных образований по способам замещения должностей составила: по результатам выборов – 7719 (34,9%), выбраны из состава представительного органа – 9647 (43,7%), назначены по результатам конкурса – 4661 (21,1%), избраны на сходе граждан – 66 (0,3%). 28,1% глав муниципальных образований возглавляют местную администрацию, 21,4% - представительный орган, 50,5% - совмещают эти полномочия в сельских поселениях. ^[2]

Избранный на муниципальных выборах глава муниципального образования является выборным должностным лицом муниципального образования, но органом местного самоуправления он является независимо от способа своего избрания.

Если глава избирается на муниципальных выборах, Федеральный закон № 131-ФЗ разрешает ему либо исполнять полномочия главы местной администрации, либо исполнять полномочия председателя представительного органа – конкретный статус главы определяет устав муниципального образования. Если глава избирается представительным органом муниципального образования из своего состава, то он исполняет полномочия его председателя; глава местной администрации назначается по результатам проведенного конкурса на контрактной основе.

Главная миссия этой должности – бать координатором и руководителем процесса программно-целевого управления деятельностью муниципального образования и координатором деятельности всех органов местного самоуправления данного муниципального образования как единой публично-правовой системы, направленной на осуществление органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения и отдельных переданных государственных полномочий (п. 5 ч. 4 ст. 36 Федерального закона № 131-ФЗ). Для этого глава уставом муниципального образования должен наделяться соответствующими собственными полномочиями.

Местная администрация и глава местной администрации

Муниципальные образования существенно различаются по размерам территории, численности и составу населения, положению в системе территориального разделения труда, экономическому потенциалу, составу муниципального хозяйства, уровню развития инженерной и социальной инфраструктуры.

Вид муниципального образования предопределяет состав предметов ведения местного самоуправления, что, в свою очередь, обусловливает объем задач и функций всех органов местного самоуправления, включая администрацию.

Цели, задачи и функции местного самоуправления непосредственно влияют на структуру местной администрации и являются основой для выделения в ее структуре самостоятельных подразделений, отвечающих за достижение конкретных целей и решение отдельных конкретных задач. Чем сложнее хозяйственный комплекс в том или ином муниципальном образовании, тем более важна взаимосвязь всех его составляющих, комплексное решение вопросов социально-экономического развития и охраны окружающей среды.

Местная администрация – исполнительно-распорядительный орган местного самоуправления. Объем полномочий местной администрации определяется уставом муниципального образования, но он не может быть меньше, чем это определено федеральными законами, причем не только Федеральным законом № 131-ФЗ, но и Бюджетным кодексом РФ, другими кодексами и федеральными законами. Объем полномочий местной администрации зависит от вида муниципального образования, в том числе от наличия или отсутствия у муниципального образования переданных отдельных государственных полномочий. Местная администрация обладает правами юридического лица в соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ.

В ряде субъектов Федерации местные администрации не формируются. В 210 городских и 61 сельском поселении, являющихся административными центрами 271 муниципального района, в соответствии с уставами указанных поселений и муниципальных районов местные администрации не формируются, их полномочия осуществляются администрациями муниципальных районов, а главы поселений осуществляют полномочия председателей представительных органов. Подобная практика применяется в 41 субъекте РФ.

Не сформированы также местные администрации в ряде внутригородских районов города Москвы. Функции исполнительного органа выполняют аппараты Советов депутатов, т.е. представительных органов местного самоуправления.

Органы местной администрации подконтрольны и подотчетны главе местной администрации. Их руководители назначаются на должность и освобождаются от должности главой местной администрации (возможно, по согласованию с главой муниципального образования, если глава местной администрации и глава муниципального образования – разные лица).

Глава местной администрации определяет основные направления деятельности органов местной администрации, бюджетные ассигнования на их деятельность, вправе отменять их акты в случае их противоречия законодательству, уставу муниципального образования, решениям представительного органа, актам главы местной администрации.

Главой местной администрации, который руководит ею на принципах единоначалия, может быть как всенародно избранный или выбранный из состава депутатов глава муниципального образования, так и лицо, назначенное на эту должность представительным органом по результатам конкурса (в том числе и глава муниципального образования).

По данным Министерства юстиции на 1 марта 2017 года из 22093 избранных глав муниципальных образований главами местных администраций стали: всенародно избранные -7656 (34,7%), выбранные из числа совета депутатов – 4976 (22,5%), избранные по конкурсу – 5774 (26,1%), 66 (0,3%) – избраны на сходах. В ряде субъектов Федерации местные администрации не формируются В 210 городских и 61 сельском поселении, являющихся административными центрами 271 муниципального района, в соответствии с уставами указанных поселений и муниципальных районов местные администрации не формируются, их полномочия осуществляются администрациями муниципальных районов, а главы поселений осуществляют полномочия председателей представительных органов. Подобная практика применяется в 41 субъекте РФ.[3] Не сформированы также местные администрации в ряде внутригородских районов города Москвы. Функции исполнительного органа выполняют аппараты Советов депутатов, т.е. представительных органов местного самоуправления.

Принцип единоначалия подразумевает личную ответственность главы за все принимаемые местной администрацией решения. Именно глава олицетворяет местную администрацию как единый орган, его акты (постановления и распоряжения) и есть акты администрации. Он определяет структуру местной администрации (хотя она и утверждается представительным органом), назначает руководителей органов (структурных подразделений) администрации. Однако единоначалие не должно исключать коллегиального обсуждения и выработки решений по важнейшим проблемам жизнедеятельности муниципального образования.

Срок полномочий главы местной администрации, назначаемого по контракту, зачастую совпадает со сроком полномочий представительного органа муниципального образования, что правомерно, поскольку для эффективного осуществления местной власти и ее ответственности перед населением должна существовать взаимосвязь сроков мандатов депутатов представительного органа и главы муниципального образования со сроком контракта главы местной администрации.

Уставом муниципального образования могут быть установлены дополнительные требования к кандидатам на должность главы местной администрации: достижение определенного возраста, определенный стаж и опыт управленческой и хозяйственной деятельности, профильное образование, знание языков народов, проживающих в муниципальном образовании и другие критерии, могущими быть актуальными для конкретного муниципального образования.

Для главы местной администрации установлены определенные ограничения, которые в целом соответствуют тем ограничениям, которые установлены для муниципального служащего.

Федеральный закон №131-ФЗ не содержит норм о возможности и порядке прекращения полномочий местной администрации. Прекращение полномочий, в том числе досрочное, предусмотрено лишь для главы администрации.

Основания досрочного прекращения полномочий главы местной администрации, осуществляемых на основе контракта, в целом повторяют основания, предусматриваемые для досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования.