Представительные органы местного самоуправления, их задачи и функции

Опосредованная форма осуществления власти на местах заключается в осуществлении местного самоуправления через органы и должностных лиц местного самоуправления.

Состав органов местного самоуправления (организационная основа местного самоуправления) согласно Конституции РФ, определяется населением самостоятельно, однако по общему правилу она включает:

- представительный орган муниципального образования,

- главу муниципального образования,

- местную администрацию (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования и его глава).

В состав органов МСУ также могут входить контрольный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Выборные должностные лица, избираемые на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании на муниципальных выборах, имеют двойственный правовой статус – органа местного самоуправления и должностного лица местного самоуправления. Органом местного самоуправления является и глава муниципального образования независимо от способа своего избрания.

Основной из выборных органов местного самоуправления муниципального образования – представительный орган, являющийся коллегиальным органом, состоящий из депутатов, представляющий интересы населения муниципального образования и обладающий исключительной компетенцией по принятию ряда решений от имени населения.

Представительный орган – обязательный выборный орган в структуре органов местного самоуправления муниципального образования. Исключения составляют сельские поселения с численностью избирателей менее 100 человек, где функции представительного органа выполняет сход граждан. Функции представительного органа осуществляли сходом граждан в 127 поселениях на территории 22 субъектов РФ (46 – в Республике Татарстан, 34 – в Дальневосточном и 25 – в Сибирском федеральном округе).

Представительные органы по характеру своей деятельности являются органами, осуществляющими учредительные, нормотворческие и контрольные функции, а также целеформирующие функции, которые заключаются в выявлении и формировании потребностей населения муниципального образования и формулировании на их основе цели (целей) муниципального образования, то есть в выработке на основе обсуждения и согласия большинства депутатов решений, определяющих пути развития муниципального образования. Эти стратегические решения требуют, в свою очередь, решений и действий, в том числе по привлечению средств, необходимых в данных конкретных условиях для достижения поставленных целей.

У одного муниципального образования не может быть нескольких представительных органов. Главный признак представительного органа в том и состоит, что он один объединяет в своем лице все местное население и уполномочен этим населением на решение важнейших вопросов его жизнедеятельности на территории муниципального образования.

Представительный орган состоит из депутатов, избираемых на муниципальных выборах, или, в случае его формирования в муниципальном районе, из глав поселений и депутатов представительных органов поселений, избираемых, в свою очередь, на муниципальных выборах в поселениях.

Федеральный закон № 131-ФЗ установил минимальные пределы численности депутатского корпуса представительного органа (от 7 до 35 депутатов) в зависимости от вида и численности населения муниципального образования. Для муниципального района число депутатов не может быть меньше 15, при этом число депутатов, избранных от одного поселения, не может превышать две пятых от установленной численности представительного органа. В случае формирования представительного органа муниципального района из глав поселений и депутатов представительных органов поселений, норма представительства депутатов представительного органа поселений в представительном органе муниципального района равная, независимо от численности населения поселения.

По вопросам своей компетенции представительный орган принимает решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, которые принимаются большинством голосов от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования, если иное не установлено Законом, а также решения по вопросам организации своей деятельности.

Представительный орган наделен исключительной компетенцией. Вопросы исключительного ведения представительного органа – это вопросы, которые вправе решать только представительные органы муниципальных образований и не вправе решать никакой иной орган.

Исключительная компетенция представительного органа Федеральным законом № 131-ФЗ расширена по сравнению с Федеральным законом от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». В исключительной компетенции находятся те вопросы, которые не требуют для своего решения проведения местного референдума, опросов общественного мнения, публичных обсуждений на собраниях и конференциях граждан, и которые вправе решать только представительный орган муниципального образования и не вправе решать никакой иной орган.

В исключительной компетенции представительного органа муниципального образования, в соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ, находятся:

- принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений;

- утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;

- установление, изменение и отмена местных налогов и сборов в соответствии с законодательством РФ о налогах и сборах;

- принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении;

- определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности;

- установление тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений;

- определение порядка участия муниципального образования в организациях межмуниципального сотрудничества;

- определение порядка материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления;

- контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения;

- принятие решения об удалении главы муниципального образования в отставку.

Приведенный перечень полномочий представительного органа не является исчерпывающим. Он может быть расширен (но не сужен) уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами и законами субъектов РФ. Он расширяется и самими федеральными законами.

Представительный орган обладает полномочиями по контролю за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения. С этой целью представительный орган заслушивает ежегодные отчеты главы муниципального образования, главы местной администрации о результатах их деятельности, деятельности местной администрации и иных подведомственных главе муниципального образования органов местного самоуправления, в том числе о решении вопросов, поставленных представительным органом. Представительный орган, в соответствии с Бюджетный кодексом РФ, может образовывать свой контрольно-финансовый орган, статус и полномочия которого отличны от статуса и полномочий контрольного органа муниципального образования, сформированного на муниципальных выборах или также представительным органом.

Представительный орган обладает учредительными функциями по отношению к другим органам местного самоуправления. Именно представительный орган путем принятия устава муниципального образования принимает решение о создании иных (помимо местной администрации и главы муниципального образования) органов местного самоуправления и наделяет их собственной компетенцией по решению вопросов местного значения. Именно представительный орган принимает решение, какие из иных органов местного самоуправления наделяются правами юридического лица, и определяет их специальную (целевую) правоспособность. Представительный орган может в соответствии с уставом муниципального образования (который им же и принимается) избирать главу муниципального образования из своего состава и формировать контрольный орган муниципального образования, а также по представлению главы местной администрации утверждает структуру местной администрации, принимает решение об учреждении органа местной администрации, в том числе и о наделении его статусом юридического лица, утверждает положение об органе местной администрации.

Существенна роль представительного органа в проведении конкурса и назначении на должность по контракту главы местной администрации. Представительный орган: устанавливает порядок проведения конкурса на замещение должности главы местной администрации; устанавливает общее число членов конкурсной комиссии; назначает членов конкурсной комиссии поселения или две трети членов конкурсной комиссии муниципального района и городского округа.

Федеральный закон № 131-ФЗ устанавливает особый порядок внесения в представительный орган проектов нормативных правовых актов, предусматривающих установление, изменение или отмену местных налогов и сборов, осуществление расходов из средств местного бюджета, в чем еще раз проявляются особенности взаимодействия представительного органа и местной администрации. Указанные проекты не могут рассматриваться представительным органом без выраженного мнения по этому поводу главы местной администрации.

В структуре представительного органа, как правило, образуются постоянные и временные депутатские комиссии. Как правило, формируются такие постоянные комиссии, как бюджетно-налоговая комиссия, комиссия по социальным вопросам, комиссия по комплексному экономическому развитию муниципального образования, комиссия по вопросам жилищно-коммунального хозяйства, комиссия по организации работы и регламенту представительного органа и др. Постоянные депутатские комиссии осуществляют предварительное рассмотрение профильных вопросов повестки заседания представительного органа и готовят проекты решения по этим вопросам для рассмотрения их на заседании представительного органа. Временные депутатские комиссии могут создаваться для решения отдельных вопросов муниципальной деятельности, носящих срочный характер.

Подготовка заседаний представительного органа муниципального образования, внесение предложений в проект повестки дня заседания, решение вопросов текущей деятельности, как и иные вопросы организации деятельности представительного органа осуществляет, наряду с постоянными депутатскими комиссиями, председатель представительного органа, функции которого в известных случаях может исполнять глава муниципального образования. Председатель осуществляет также общее руководство необходимым и достаточным аппаратом представительного органа. Аппарат представительного органа осуществляет правовое, информационное, научно-методическое, материально-техническое обеспечение деятельности представительного органа и его заседаний, председателя представительного органа, депутатских комиссии, отдельных депутатов.

Финансирование деятельности представительного органа осуществляется за счет собственных доходов муниципального образования. В бюджете муниципального образования отдельной строкой должны быть предусмотрены средства на обеспечение деятельности представительного органа, что придает ему известную финансово-экономическую самостоятельность. Исполнение местного бюджета относится к компетенции местной администрации и вмешательство в данный процесс представительного органа местной администрации не допускается. Депутаты представительного органа или, как правило, его председатель могут распоряжаться только средствами, предусмотренными для обеспечения деятельности представительного органа.

Сроки полномочий представительного органа связаны со сроками полномочий его депутатов. Полномочия депутата представительного органа муниципального образования начинаются со дня его избрания и заканчиваются со дня начала работы представительного органа нового созыва. Срок полномочий депутатов устанавливается уставом муниципального образования и не может быть менее двух и более пяти лет.

Депутаты представительного органа осуществляют свои полномочия, как правило, на непостоянной основе. На постоянной работе могут работать не более 10 процентов депутатов от установленной численности представительного органа. Гарантии осуществления полномочий депутатов устанавливаются уставом муниципального образования в соответствии с Федеральным законом №131-ФЗ и законом субъекта РФ.

Полномочия представительного органа могут быть прекращены досрочно. Федеральный закон № 131-ФЗ предусматривает пять оснований досрочного прекращения полномочий представительного органа: если им принято решение о самороспуске; если вступило в силу решение суда о неправомочности данного состава депутатов представительного органа, в том числе в связи со сложением ими своих полномочий; в случае преобразования муниципального образования и в случае его упразднения; в случае утраты поселением статуса муниципального образования в связи с его объединением с городским округом; в случае увеличения численности избирателей на 25 процентов, произошедшего вследствие изменения границ муниципального образования или объединения поселения с городским округом.

Прекращение полномочий представительного органа влечет прекращение полномочий его депутатов. В случае досрочного прекращения полномочий представительного органа, состоящего из депутатов, избранных на муниципальных выборах, досрочные выборы назначаются представительным органом (в решении о самороспуске) в сроки, предусмотренные уставом муниципального образования, избирательной комиссией муниципального образования или судом.