Природные, исторические, национальные особенности муниципальных образований

Особенности муниципального образования определяются, прежде всего, характеристикой объекта управления, то есть территорией – местом проживания местного сообщества, ее природной и географической спецификой.

В ходе реформы местного самоуправления в России в основу муниципально-территориального деления были положены географические(пешеходная, транспортная доступность, текущие и перспективные границы населенных пунктов), а не экономические (наличие финансов и имущества, достаточного для оказания муниципальных услуг) или организационные (работоспособность системы управления, прежде всего – дееспособность органов местного самоуправления) принципы. Экономическими и организационными критериями было отчасти подкреплено формирование территорий городских поселений и округов (наличие инфраструктуры) и, в какой-то мере, муниципальных районов (наличие условий для осуществления полномочий), однако данные критерии и здесь имеют характер дополнительных. Базовым же принципом деления также остаются границы географических объектов и расстояния от них.

На практике границы муниципальных образований были определены фактически по усмотрению субъектов Федерации, а диапазон их территориальных масштабов оказался чрезвычайно широк. Многие северные муниципальные районы, такие как: Каргасокский или Парабельский районы Томской области, Лоухский или Калевальский районы Республики Карелия, оказались вполне сопоставимыми по размеру с территориями среднестатистического субъекта Федерации в Центральной России. В большинстве случаев такой разброс обусловлен не злоупотреблениями или субъективизмом органов государственной власти субъектов Федерации, а реально существующими особенностями территорий, их традициями и потребностями в оптимизации государственного и муниципального управления.

Определение нынешних границ муниципальных образований прошло по всей стране в 2003-2005 гг. По мнению многих экспертов, существующий механизм определения целесообразности изменения границ территорий местного самоуправления через выявление мнения населения (в сочетании с правовой регламентацией на должном качественном уровне) позволяет вполне адекватно реагировать на экономические и организационные вызовы. По этому вопросу складывается разнообразная практика, в рамках которой известно достаточно случаев голосования как «за», так и «против» подобных изменений. Так, инициативы Администрации Челябинской области по ликвидации 67, а Администрации Амурской области – 23 финансово неблагополучных поселений не увенчались успехом – объединение состоялось в этих регионах только в 1 и 2 случаях соответственно. В то же время, в Кировской области была реализована программа объединения поселений, приведшая к сокращению их списка на 33 поселения.

Природная (и географическая) среда – это земля и другие природные ресурсы – основа жизни и деятельности населения, проживающего на соответствующей территории. Земля и другие природные ресурсы могут находиться в муниципальной собственности. Законодательство относит к территории муниципального образования все земли в его границах независимо от формы собственности и целевого назначения и другие земли, необходимые для развития поселений. К ведению местного самоуправления относится владение, пользование и распоряжение землей, находящейся в муниципальной собственности, контроль над использованием земель на территории муниципального образования, а также регулирование использования водных объектов местного значения, месторождений полезных общераспространенных ископаемых, недр для строительства подземных сооружений местного значения. Органы местного самоуправления в соответствии с законом могут в интересах населения устанавливать условия использования земель, находящихся в границах муниципального образования.

Возложенные на них задачи решаются представительным органом местного самоуправления при осуществлении своих полномочий, исполнительным органом местного самоуправления (местной администрацией), районными (городскими) комитетами по земельным ресурсам и землеустройству.

Планирование использования земель осуществляется органами местного самоуправления через утверждение генеральных планов, проектов планировки и застройки городских и сельских поселений, схем и проектов районной планировки.

Принятию научно обоснованных решений в области использования земель служит земельный кадастр. Земельный кадастр – это свод систематизированных достоверных сведений о землях всех категорий. Он содержит сведения о правовом режиме земель, их распределении по собственникам, категориям, их качественной характеристике и хозяйственной ценности.

Муниципальное образование является субъектом водных отношений, т.е. отношений в области использования и охраны водных объектов. От имени муниципальных образований в водных отношениях участвуют органы местного самоуправления в рамках своей компетенции. Водный кодекс допускает, что в муниципальной собственности могут находиться обособленные водные объекты, т.е. небольшие по площади и непроточные искусственные водоемы, не имеющие гидравлической связи с другими поверхностными водными объектами. Согласно законодательству, к ведению муниципального образования относится регулирование использования водных объектов местного значения.

Специфика муниципальных образований определяется такжеисторическими и национальными особенностями развития местных сообществ.

Развитие политической системы России на протяжении большей части ее исторического пути характеризовалось доминированием централизованного государства, сравнительно низким уровнем гражданского участия в решении публичных дел в сочетании с сильной коллективистской (общинной) традицией на локальном уровне. В силу этого Российская Федерация имеет своеобразный исторический опыт местного самоуправления, отличный от западного, и потому она не может быть отнесена к какой-либо классических моделей муниципальной организации.

Конституция Российской Федерации не закрепляет единую форму местного самоуправления для субъектов Российской Федерации и это не случайно. Многообразие субъектов в России, с различной историей, культурой, географическим, экономическим положением, накопило большой опыт организации местной власти. В каждом субъекте сформированные веками собственные обычаи и традиции, местные особенности со временем трансформировались и закладывались в собственные правовые нормы.

Как справедливо отмечает Шайхуллин М.С., местное сообщество всегда жило по своим законам, которые государство не могло изменить, оно лишь подстраивалось под местные и традиционные формы реализации власти. Приоритетом местного самоуправления выступает благо населения, его нужды, самобытность, традиции, обычаи и общественная жизнь. В этом и должна заключаться сущность местного самоуправления. Отправлять местную власть в условиях полного отсутствия исторических и иных местных традиций - значит, отправлять ту власть, которая существует в государствах с политическим режимом авторитарного и тоталитарного государств.

Учитывая это, Основной закон Российской Федерации дает возможность гибкого регулирования местного самоуправления с учетом специфики регионов, в зависимости от исторических и местных традиций накопленных ими, что дает определенный выбор действий субъектам Российской Федерации при конструкции индивидуальной формы местного самоуправления адаптированной к местным жизненным реалиям.

Подход гибкого конституционного регулирования местного самоуправления в Российской Федерации находит свое отражение в положении части 1 статьи 131 Конституции Российской Федерации, определяющем обязательный учет исторических и иных местных традиций при организации местного самоуправления. В условиях федеративной России с ее многонациональными регионами это закрепление является важным и востребованным элементом в системе местного самоуправления, подчеркивающим существование демократических форм народного волеизъявления.

Данное положение выступает в качестве еще одной важной конституционно-правовой гарантии против шаблонного подхода к организации местного самоуправления, это позволяет отражать особенности организации местного самоуправления с учетом национальных, исторических традиций и иных местных особенностей. Учет исторических и местных традиций, позволяет максимально разнообразно строить местное самоуправление, в связи с этим организация местного самоуправления в субъектах Российской Федерации может отличаться друг от друга. Наибольшее влияние на формирование местного самоуправления имеют региональные особенности. Очевидно, что при одинаковой концепции местного самоуправления в пределах России в разных регионах есть своя специфика.

Установление на конституционном уровне института учета исторических традиций в местном самоуправлении стимулирует население к более самостоятельному осуществлению власти в муниципальных образованиях, и позволяет определять круг дополнительных вопросов местного значения.

В Конституции Российской Федерации и в дальнейшем в законодательстве не раскрывается понятие исторических и местных традиций, в связи, с чем можно сделать вывод, что это понятие является оценочным и может включать в себя различные составляющие. В широком понимании, к историческим и местным традициям могут быть отнесены: национальные, культурные традиции и обычаи; этнические, религиозные и духовные особенности; особенности геополитического положения; исторического развития регионов; демографическое состояние общества; исторические и традиционные формы самоуправления и другие.

Анализ положений Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» регламентирующих учет исторических и иных местных традиций в сфере местного самоуправления показывает, что область данного правового регулирования он относит к региональному законодателю и непосредственно самим муниципальным образованиям, однако следует отметить, что свобода применения института исторических и местных традиций в организации местного самоуправления все же ограничивается определенными законодательными рамками.

Законом четко определены случаи, в которых необходимо обязательно учитывать исторические и местные традиции при организации местного самоуправления в Российской Федерации:

- определение административного центра сельского поселения, муниципального района – осуществляется с учетом местных традиций и сложившейся социальной инфраструктуры и в котором находится представительный орган соответствующего муниципального образования;

- муниципальные образования в соответствии с федеральным законодательством и геральдическими правилами вправе устанавливать официальные символы, отражающие исторические, культурные, национальные и иные местные традиции и особенности;

- одним из требований при установлении, изменении границ муниципальных образований является учет исторически сложившихся земель поселений, прилегающие к ним земли общего пользования, территории традиционного природопользования населения соответствующего поселения и т.д.

- наименования представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) устанавливаются законом субъекта Российской Федерации с учетом исторических и иных местных традиций.

Такой подход федерального законодателя представляется обоснованным, так как нахождение баланса между правовыми нормами и сформировавшимися историческими и местными традициями, способно обеспечить эффективность реализации правового регулировании местного самоуправления в субъектах Российской Федерации.

Очевидным становится вывод о том, что сложившиеся веками исторические и местные традиции этнических групп и народностей в регионах России на сегодняшний день оказывают положительное влияние на построение местного самоуправления в России. Во-первых, учет исторических и иных местных традиций, это гарантия приближения местного самоуправления к населению. Во-вторых, учет исторических и иных местных традиций в местном самоуправлении способствует порождению новых эффективных форм организации граждан по решению вопросов местного значения. Поэтому учет сформировавшихся национальных, региональных особенностей, исторических традиций, иной специфики является необходимым, в практике построения современного местного самоуправления в Российской Федерации в целом и ее субъектах.