Представительство и защита интересов и прав местного самоуправления, гарантированных государством 31 страница

Следует при этом также учитывать, что компетенция органа опреде­ляется путем издания правовых норм и выступает как явление правовое. Поэтому орган не должен ни уклоняться от реализации своих прав и обязанностей, ни выходить за их пределы.

Вместе с тем тот факт, что права органов местного самоуправления выступают обычно как права-обязанности, не означает, что можно не делать различия между правами и обязанностями в компетенции муни­ципального органа. Права и обязанности сохраняют в рамках компетен­ции органа относительно самостоятельный характер.

Права дают органам местного самоуправления возможность выбора при решении того или иного вопроса. Так, рассмотрение представитель­ным органом местного самоуправления проекта местного бюджета не означает, что данный проект должен быть автоматически утвержден. Представительный орган может принять решение о необходимости его доработки, внесения в него изменений и дополнений.

В ряде случаев реализация того или иного права органа местного са­моуправления целиком зависит от его выбора; принимать или нет реше­ние по тому или иному вопросу Например, в соответствии с законом представительные органы местного самоуправления обладают правом законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе субъекта Федерации. Это право органы местного самоуправле­ния реализуют по своему усмотрению.

Обязанности же такой свободы выбора при решении конкретного вопроса не предоставляют, жестко регламентируя действия органа. Так, органы местного самоуправления и должностные лица местного само­управления согласно закону обязаны дать ответно существу обращений граждан к ним в течение одного месяца.

Полномочия_} осуществляемые органами местного самоуправления, можно подразделить на: а) полномочия общего характера; 6) полномочия конкретного характера.

Напримерз право представительного органа осуществлять кон­троль за деятельностью органов и должностных лиц местного само- управлени51 относится к полномочиям общего характера. Практиче­ская реализация этого прака. обеспечивается использованием конкрет­ных правомочий, которые принадлежат представительному органу местного самоуправлении в соответствии с уставом муниципального образования (например, представительный орган местного самоуправ­ления вправе заслушать отчет органа или должностного лица местного самоуправления).

Таким образом, полномочия общего характера как бы определяют за­дачи, направления работы органов местного самоуправления.

Полномочия конкретного характера всегда связаны с решением опре­деленных вопросов текущего и оперативного управления, обеспечивая шесте с тем и реализацию полномочий общего характера органов мест­ного самоуправления.

Таким образом, компетенция органа местного самоуправления пред­ставляет собой установленную нормами муниципального права совокуп­ность полномочий, необходимых для самостоятельного решения органом местного самоуправления вопросов, отиесенных к его ведению и обуслов­ленных задачами и функциями местного самоуправления.

В Европейской хартии местного самоуправления провозглашены принципы определения компетенции органов местного самоуправле­ния. Статья: 4 Хартии содержит следующие положения:

1) основные полномочия органов местного самоуправления уста­навливаются конституцией или законом. Однако это не исключает пре­доставления органам местного самоуправления в соответствии с зако­ном отдельных конкретных полномочий;

2) органы местного самоуправления в пределах, установленных за­коном, обладают полной свободой действий для осуществления собст­венных инициатив по любому вопросу, который не исключен из их ком­петенции и не отнесен к компетенции другого органа власти;

3) осуществление публичных полномочий, как правило, долж­но преимущественно возлагаться на органы власти, наиболее близ­кие к гражданам. Предоставление каких-либо из этих полномочий иному оргл ну власти должно производиться с учетом объема и харак­тера конкретной задачи, а также требований эффективности и эко­номии;

4) предоставляемые органам местного самоуправления полномо­чия должны быть, как правило, полными и исключительными. Они мо­гут быть поставлены под сомнение или ограничены иным органом вла­сти, центральным или региональным, только в пределах, установленных законом;

5) при делегировании полномочий центральными или региональ­ными органами органы местного самоуправления должны, насколько это возможно, обладать свободой адаптировать их осуществление к ме­стным условиям.

Данные положения получили развитие в российском законодатель­стве о местном самоуправлении. Так, Конституция РФ закрепляет само­стоятельность органов местного самоуправления в пределах их полно­мочий (ст. 12) и запрещает ограничивать права местного самоуправле­ния, установленные Конституцией ГФ и федеральными законами (ст. 133). Самостоятельность местного самоуправления в реализации своих полномочий обеспечивается судебной защитой прав местного са­моуправления.

Федеральный закон 2003 г. об общих принципах организации мест­ного самоуправления, основываясь на конституционных положениях,

Европейской хартии, закрепляет принципы правового регулирования и реа­лизации компетенции органов местного самоуправления.

Во-первых, Закон устанавливает, что перечень вопросов местного значения не может быть изменен иначе как путем «несения изменений и дополнений в указанный Закон.

Во-вторых, правовое регулирование прав, обязанностей и ответст­венности органов и должностных лиц местного самоуправления по ре­шению вопросов местного значения относится к полномочиям федераль­ных органов и органов государственной власти субъектов Федерации. Од­нако последние осуществляют указанное правовое регулирование по предметам ведения субъектов Федерации и по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов.

В-третьих, федеральные органы государственной власти и органы государственной властя субъектов Федерации осуществляют регулиро- вание праз, обязанностей и ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления при осуществлении отдельных государст­венных полномочий, которыми органы местного самоуправления наде­лены соответственно федеральными законами, законами субъектов Фе­дерации в порядке, установленном федеральным законом.

В-четвертых, финансовые обязательства, возникающие в связи с решением вопросов местного значения, исполняются за счет средств местных бюджетов (за исключением субвенций, предоставляемых мест­ным бюджетам из федерального бюджета и бюджетов субъектов Федера­ции). При этом федеральные законы, законы субъектов не могут содер­жать положений, определяющих объем расходов за счет средств местных бюджетов.

В-пятых, осуществление исполнительно-распорядительных и кон­трольных полномочий федеральными органами государственной власти в отношении муниципальных образований и органов местного само­управления допускается только в случаях и порядке, установленных Конституцией РФ и федеральными законами, а осуществление соответ­ствующих полномочий органами государственной власти субъектов Фе­дерации допускается только в случаях и порядке, установленных Кон­ституцией РФ, федеральными законами и принимаемыми в соответст­вии с ними законами субъектов Федерации.

В-шеапых, по вопросам местного значения органами и должностны­ми лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты, которые подлежат обязательному исполнению на всей территории муниципального образования. Их неисполнение влечет от­ветственность в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Федерации.

По вопросам осуществления отдельных государственных полномо­чий, переданных органам местного самоуправления федеральными за­конами и законами субъектов Федерации, могут приниматься муници­пальные правовые акты на основании и во исполнение положений, ус­тановленных соответствующими федеральными законами и (или) законами субъектов Федерации.

В-седьмых, решая вопросы местного значения» органы местного са­моуправления в пределах своих полномочий могут заключать договоры и соглашения:

а) в целях образования межмуниципальных объединений, других межмуниципальных организаций, которые не могут наделяться полно­мочиями органов местного самоуправления;

б) органы местного самоуправления отдельных поселений, входя­щих в состав муниципального района, вправе заключать соглашения с органами местного самоуправления муниципального района о переда­че им осуществления части своих полномочий за счет субвенций, пре­доставляемых из бюджетов этих поселений в бюджет муниципального района;

в) органы местного самоуправления муниципального района впра­ве заключать соглашения с органами местного самоуправления отдель­ных поселений, входящих в состав муниципального района, о передаче им осуществления части своих полномочий за счет субвенций, предос­тавляемых из бюджета муниципального района в бюджеты соответст­вующих поселений;

г) органы местного самоуправления могут заключать договоры с органами территориального общественного самоуправления в целях осуществления указанными органами (с использованием средств мест­ного бюджета) хозяйственной деятельности по содержанию жилищного фонда, благоустройства территории и г д.

В-восъмых₇ органы местного самоуправления поселений и органы местного самоуправления городских округов вправе в соответствии с ус­тавами муниципальных образований принимать решение о привлече­нии граждан к выполнению на добровольной основе социально значи­мых для поселения и городского округа работ (в том числе дежурств) в целях решения вопросов местного значения поселений, предусмот­ренных Федеральным законом 2003 г К социально значимым могут быть отнесены только работы» не требующие специальной профессио­нальной подготовки.

К выполнению социально значимых работ могут привлекаться со­вершеннолетние трудоспособные жители поселений и городских окру­гов в свободное от основной работы или учебы время на безвозмездной основе не более чем один раз в три месяца. При этом продолжительность социально значимых работ не может составлять более четырех часов подряд.

В-девятых, Федеральный закон 2003 г. об общих принципах органи­зации местного самоуправления в целях решения вопросов местного значения наделяет органы местного самоуправления поселений, му­ниципальных районов и городских округов следующими полномочия­ми на:

1) принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений, издание муниципальных правовых актов;

2) установление официальных символов муниципального образо­вания;

3) создание муниципальных предприятий и учреждений, финанси­рование муниципальных учреждений, формирование и размещение му­ниципального заказа;

4) установление тарифов на услуги, предоставляемые муниципаль­ными предприятиями и учреждениями, если иное не предусмотрено фе­деральными законами;

5) организационное и материально-техническое обеспечение под­готовки и проведения муниципальных выборов, местного референдума, голосования по отзыву депутата, члена выборного органа местного са­моуправления, выборного должностного лица местного самоуправле­ния, голосования по вопросам изменения границ и преобразования му­ниципального образования;

6) принятие и организацию выполнения планов и программ ком- плексного социально-экономического развития муниципального об­разования, а также организацию сбора статистических показателей, характеризующих состояние экономики и социальной сферы муни­ципального образования, и на предоставление указанных данных ор­ганам государственной власти в порядке, установленном Правительст­вом РФ;

7) учреждение печатного средства массовой информации для опуб­ликования муниципальных правовых актов, иной официальной инфор­мации;

8) осуществление международных и внешнеэкономических связей в соответствии с федеральными законами;

9) иные полномочия в соответствии с указанным Законом, устава­ми муниципальных образований.

Полномочия органов местного самоуправления, установленные За­коном, осуществляются органами местного самоуправления поселений, органами местного самоуправления городских округов и органами мест­ного самоуправления муниципальных районов самостоятельно.

В-десятых, подчиненность органа или должностного лица местного самоуправления одного муниципального образования органу или долж­ностному яйцу местного самоуправления другого муниципального об­разования не допускается.

§ 3. Соотношение компетенции представительного органа местного самоуправления и иных органов местного. самоуправлении

Вопрос о разграничении полномочий в системе органов местного само­управления имеет свою историю.

В советский период развития нашей государственности, когда орга­ны власти на местах выступали как органы государственной власти и управления (таковыми являлись местные Советы, их исполнительные комитеты, отделы и управления исполнительных комитетов), проблема соотношения компетенции представительного органа власти (местного Совета) и исполнительно-распорядительных органов {исполкома, его отделов и управлений) решалась в государствоведении на основе сле­дующих законодательных положений:

а) конституционного закрепления права местных Советов решать все вопросы местного значения;

б) признания всех основных полномочий во всех сферах местной жизни за местными Советами независимо от того, осуществлял ли эти полномочия сам Совет, его исполнительный комитет или отделы и управления;

в) закрепления перечня исключительных полномочий местного Совета, т. е. тех полномочий из компетенции местного Совета, которые могли быть реализованы исключительно Советом на сессии;

г) признания за исполнительным комитетом права решать все во­просы, отнесенные к ведению Совета, за исключением тех, которые должны были решаться только на сессиях Совета.

Опираясь на эти положения, многие государствоведьт рассматрива­ли местный Совет как своеобразный механизм (систему), состоящий из собственно Совета (сессии Совета), исполнительного комитета, его от­делов и управлений.

Компетенция местного Совета трактовалась на этом основании как объединение всех прав и обязанностей Совета и его органов (так называе­мая единая компетенция Совета). Сторонники данной концепции исхо­дили также из конституционного принципа полновластия, верховенства Советов в системе государственных органов, согласно которому все го­сударственные органы были подотчетны и подконтрольны Советам, ко­торые их формировали и наделяли соответствующими полномочиями.

Однако практика показала, что исполнительные комитеты, образуе­мые местными Советами и ям подотчетные, фактически полностью подменяли Советы. И это положение не могло изменить законодатель­ное закрепление за Советом права рассмотреть и решить любой вопрос местного значения, законодательное закрепление исключительных полномочий Совета. Исполнительные комитеты рассматривали сессию

Совета как формальную процедуру прохождения подготовленных ими проектов решений.

Становление местного самоуправления в Российской Федерации сопро­вождалось разграничением полномочий в системе органов местного само­управления. В соответствии с Законом РСФСР «О местном самоуправле­нии в РСФСР» местные Сонеты и соответствующие органы управления наделялись собственной компетенцией. Компетенция не могла быть из­менена иначе как законом (ст. 7).

Закон в качестве органа управления на местах закрепил местную ад­министрацию, подотчетную местному Совету и руководимую главой ад­министрации на принципах единоначалия, установив при этом опреде­ленную «систему сдержек и противовесов» то взаимоотношениях мест­ного Совета и местной администрации.

Местные Советы были вправе выражать недоверие главе местной администрации, руководителям органов и структурных подразделений администрации, а также отменять акты местной администрации, проти- юречащие законодательствуй решениям Совета, принятым в пределах его компетенции.

Вместе с тем Закон предоставлял главе местной администрации пра­во опротестовывать решение соответствующего местного Совета, адре­сованное местной администрации, если это решение, по его мнению, противоречило законодательству или другим решениям данного Совета либо было недостаточно обеспечено финансовыми, материально-тех­ническими и организационными средствами.

Местный Совет был вправе отклонить протест главы местной адми­нистрации, который мог быть, в свою очередь, обжалован главой мест­ной администрации в суд или вышестоящий Совет (если решение Сове­та было опротестовано главой администрации по мотивам его противо­речия законодательству).

Закон закреплял за местными Советами довольно значительный круг полномочий в наиболее важных сферах местной жизни:

утверждение бюджета, планов и программ социально-экономиче­ского развития и отчетов об их исполнении;

образование внебюджетных и валютных фондов, определение их статуса и целевого назначения;

установление местных налогов и сборов, цен и тарифов на товары и услуги, производимые и оказываемые муниципальными предпри­ятиями;

установление порядка назначения на должность и освобождения от нее руководителей муниципальных предприятий, учреждений и органи­заций;

определение льгот и преимуществ, в том числе налоговых, в целях стимулирования отдельных ввдов предпринимательской деятельности;

определение порядка предоставления и изъятия земельных участ­ков;

утверждение правил учета граждан, нуждающихся в улучшении жи­лищных условий, и др.

После издания в 1993 г. указов Президента РФ по вопросам местного самоуправления_} послуживших основой для реформирования системы мест­ного самоуправления_} во взаимоотношениях органов местного самоуправле­ния утверждается приоритет местной администрации. Хотя следует от­метить, что ст, 3 Европейской хартии местного самоуправления трактует данную проблему иначе: право на местное самоуправление «осуществ­ляется советами или собраниями, состоящими из членов^ избранных пу­тем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования. Советы или собрания могут иметь подотчетные ИМ исполнительные ор^ ганы».

Указом Президента РФ от 26 октября 1993 г, утвердившим Положе­ние об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы, компе­тенция представительного органа местного самоуправления была суще­ственно ограничена и включала в себя следующие полномочия:

утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;

установление местных налогов и сборов;

утверждение программы развития соответствующей территории;

принятие положения (устава) о местном самоуправлении;

осуществление контроля за деятельностью главы местного само­управления (местной администрации).

Таким образом, за представительными органами местного само­управления не признавалось право принимать нормативные правовые акты, устанавливающие общеобязательные правила по предметам веде­ния местного самоуправления.

Федеральный закон 1995 г. «Обобщих принципах организации местно­го самоуправления в Российской Федерации* иначе решал вопрос о разгра­ничении полномочий в системе органов местного самоуправления муници­пального образования. Закрепляя статус представительного органа мест­ного самоуправления_а он определил основы его компетенции. Ядро компетенции представительного органа составляют его исключитель­ные полномочия. Согласно ст. 15 к исключительному ведению представи­тельных органов местного самоуправления были отнесены:

а) принятие общеобязательных правил пп предметам ведения му^ ниципального образования, предусмотренных уставом муниципального образования;

б) утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;

в) принятие планов и программ развития муниципального образо­вания, утверждение отчетов об их исполнении;

г) установление местных налогов и сборов;

д) установление порядка управления и распоряжения муниципаль­ной собственностью;

е) контроль за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных ус та­вами муниципальных образований.

Кроме того, предусматривалась возможность принятия устава муни­ципального образования представительным органом местного само­управления.

Представительному органу местного самоуправления принадлежали также следующие права:

принятие решения о проведении местного референдума гго собст­венной инициативе или по требованию населения в соответствии с уста­вом муниципального образования (ст. 22);

установление порядка и условий приватизации муниципальной соб­ственности (ст. 29);

установление льгот по уплате местных налогов и сборов (ст. 39); образование целевых внебюджетных фондов в порядке и на услови- ях> установленных законодательством Российской Федерации (ст. 41);

право законодательной инициативы в законодательном (представи­тельном) органе субъекта Федерации (ст. 45).

Конкретный перечень полномочий, относящихся к компетенции представительного органа местного самоуправления, устанавливался в уставе муниципального образования:, регламенте представительного органа местного самоуправления на основе федеральных законов, зако­нов субъектов Федерации,

Вопрос компетенции иных органов местного самоуправления Федераль­ный закон 1995 г. об общих принципах организации местного самоуправле~ тп в отличие от ранее действовавшего закона, в котором закреплялась компетенция местной администрации, оставил, по существу, открытым. Иные органы местного самоуправления — глава муниципального об- разования (глава местной администрации), орган управления муници­пального образования (местная администрация) и его структурные подразделения — определялись муниципальным образованием само­стоятельно и закреплялись в его уставе. В уставе муниципального обра­зования, а также в положениях об органах местного самоуправления, ко­торые могли приниматься в соответствии с уставом, закреплялась ком­петенция исполнительных органов должностных лиц местного самоуправления.

Закон вместе с тем закрепил некоторые исходные положения, опре­деляющие статус главы муниципального образования (если такая долж­ность бьтла введена уставом), иных выборных должностных лиц местно­го самоуправления.

Глава муниципального образования, иные выборные должностные лица местного самоуправления наделялись собственной компетенцией по решению вопросов местного значения в соответствии с уставом му­ниципального образования.

Согласно уставу избранный населением глава муниципального об­разования мог быть наделен правом входить в состав представительног о органа местного самоуправления, председательствовать на его заседа­ниях. Таким образом, допускается возможность совмещения в руках гла­вы муниципального образования полномочий главы: исполнительного органа, осуществляющего функции управлений, и полномочий предсе­дателя представительного органа местного самоуправления.

Закон закрепил подотчетность главы муниципального образования и других выборных должностных лиц местного самоуправления в соот­ветствии с уставом населению и представительному органу местного са­моуправления.

Федеральный закон 2003 г. «Обобщих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации& содержит новые существенные положения о соотношении и взаимодействии представительного органа муниципального образования и иных органов местного самоуправления, по­рядке их формирования, содержании компетенции. Этот Закон уделяет значительно больше внимания регулированию вопросов структуры ор­ганов местного самоуправления, порядку их формирования, правовому статусу, в том числе компетенции. При этом отчетливо прослеживается тенденция: добиться повышения роли представительного органа в сис­теме местного самоуправления, что вполне согласуется с Европейской хартией местного самоуправления, Конституцией РФ.

Закон обязывает муниципальные образования предусматривать в структуре их органов представительный орган, главу муниципального образования, местную администрацию и определяет порядок их форми­рования, а также основы компетенции , которая должна быть закреплена в уставе муниципального образования, иных муниципальных правовых актах. Уставом муниципального образования может быть предусмотре­но и образование других органов местного самоуправления (один из них назван в Законе — контрольный орган; Закон определяет порядок его формирования и основы компетенции).

Важным нововведением является признание Законом возможности предусматривать в структуре местной администраций отраслевых (функциональных) и территориальных органов местной администра­ции с правами юридического лица. Закон определяет правовой статус главы муниципального образования, который теперь не вправе со­вмещать две должности: возглавлять местную администрацию и пред­седательствовать в представительном органе (исключение составляют сельские поселения), а также статус главы местной администрации, за­метающего эту должность по назначению (эти вопросы рассмотрены в гл, 9 и 13 учебника).

Закон 2003 г. об общих принципах организации местного само­управления, определяя роль представительного органа муниципального образования в решении вопросов местного значения, относит к его ис­ключительной компетенции наиболее важные из них, правовое регулиро­вание которых формирует основу организации и деятельности всех дру­гих органов местного самоуправления. К этим вопросам относятся:

1) принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений;

2) утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;

3) установление, изменение и отмена местных налогов и сбороп в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах;

4) принятие планов и программ развития муниципального образо­вания, утверждение отчетов об их исполнении;

5) определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности;

6) определение порядка принятия решений о создании, реоргани­зации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений, а так­же об установлении тарифов на их услуги;

7) определение порядка участия муниципального образования в организациях межмуниципального сотрудничества;

8) определение порядка материально-технического и организаци­онного обеспечения деятельности органов местного самоуправления;

9) контроль за исполнением: органами и должностными лицами ме­стного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения.

Иные полномочия представительных органов муниципальных образова­ний определяются федеральными законами и принимаемыми в соответ­ствии с ними конституциями (уставами), законами субъектов Федера­ции, уставами муниципальных образований.

Так, к полномочиям представительного органа относятся: назначение местного референдума, назначение муниципальных выборов и голосова- ния по отзыву депутата, члена выборного органа, выборного должностного лица местного самоуправления, а также голосования по вопросам измене­ния границ муниципалыгого образования, его преобразования.

Представительный орган устанавливает границы территории, на ко­торой осуществляется территориальное общественное самоуправле­ние, Представительный орган муниципального образования по вопро­сам* отнесенным к его ведению федеральными законами, законами субъектов Федерации, уставом муниципального образования, прини­мает решения, устанавливающие правила, обязательные для исполне­

ния на территории муниципального образования, а также решения по вопросам организации своей деятельности. К компетенции представи­тельного органа относятся и иные полномочия.

Представительный орган муниципального образования обладает правами юридического лица.

Закон определяет правовой статус главы муниципального образова­ния (см. гл. 9 и 13 учебника).

Глава муниципального образования является высшим должностным лицом муниципального образования и наделяется уставом муниципаль­ного образования собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

В соответствии с уставом муниципального образования глава муни­ципального образования в зависимости от порядка его избрания либо входит в состав представительного органа муниципального образования с правом решающего голоса и является его председателем, либо возглав­ляет местную администрацию.

В пределах полномочий, установленных указанным Законом, глава му­ниципального образования:

1) представляет муниципальное образование в отношениях с орга­нами местного самоуправления других муниципальных образований, органами государственной власти, гражданами и организациями, без доверенности действует от имени муниципального образования;

2) подписываети обнародуств порядке, установленном уставом му­ниципального образования, нормативные правовые акты, принятые представительным органом муниципального образования;

3) издает в пределах своих полномочий правовые акты;

4) вправе требовать созыва внеочередного заседания представи­тельного органа муниципального образования.

Глава муниципального образования подконтролен и подотчетен на­селению и представительному органу муниципально го образования (см. гл. 9 и 13 учебника).

Федеральный закон 2003 г. об общих принципах организации мест­ного самоуправления обязывает муниципальные образования форми­ровать свой исполнительно-распорядительный орган (местную админист­рацию) и определяет ес правовой статус.