Представительство и защита интересов и прав местного самоуправления, гарантированных государством 19 страница

о правомочности заседания. Затем утверждаются повестка дня и поря­док работы. Регламентом может быть предусмотрено избрание мандат­ной комиссии для проверки полномочий депутатов и подготовки пред­ложений поданному вопросу. По представлению мандатной комиссии представительный орган принимает решение о признании пол номочий избранных депутатов. На первом заседании представительного органа в соответствии с его регламентом избираются председатель и замести­тель (заместители) председателя, а также могут быть сформированы по­стоянные комиссии (комитеты), иные внутренние органы представи­тельного органа.

Деятельность представительных органов осущестиляется в соотнет- ствии с перспективными планами направления их работы. Проект пер­спективного плана, как правило, разрабатывается сроком на год с уче­том мнения главы муниципального образования, возглавляющего мест­ную администрацию, постоянных комиссий, депутатских объединений. При его разработке могу!' учитываться также предложения депутатов, органов территориального общественного самоуправления, пожелания граждан, высказанные на публичных слушаниях при обсуждении проек­тов муниципальных правовых актов по наиболее важным вопросам ме­стного значения. Формирование проекта плана работы представитель­ного органа осуществляет его аппарат (организационный или организа- ционно-правовой отдел и т. п.). План работы представительного органа утверждается на его заседания. Организация выполнения перспектив­ных планов возлагается на председателя представительного органа, по­стоянные комиссии. Представительный орган вправе принять к рас­смотрению любые вопросы, не предусмотренные планом, вносимые главой муниципального образования (главой местной администрации).

Заседания представительного органа могут быть очередными и вне­очередными.

Очередные заседания представительного органа созываются в соот­ветствии с планом работы (как правило, не реже одного раза в месяц; вместе с тем регламент может предусматривать летний перерыв в работе представительного органа). Дату очередного заседания представитель­ного органа назначает его председатель, В соответствии с регламентом представительного органа в установленный срок (например, не позднее пяти дней) сообщение о дате, времен^ месте проведения очередного за­седания, а также об основных вопросах, выносимых на его рассмотре­ть публикуется в средствах массовой информации. Аппарат предста­вительного органа (организационный отдел или иное структурное под­разделение аппарата) в установленные регламентом сроки направляют соответствующую информацию непосредственно депутатам, а также другим заинтересованным лицам.

Внеочередные заседания созываются по решению представительного органа, главы муниципального образования, а также по инициативе группы депутатов (ее численность определяется регламентом предста­вительного органа).

Регламенты представительных органов могут предусматривать про­ведение совещаний депутатов с целью предварительного рассмотрения вопросов, предлагаемых для внесения в повестку дня очередного заседа­ния представительного органа. Совещания депутатов созываются пред­седателем представительного органа (как правило, за неделю до очеред­ного заседания) и носят рабочий характер: на них присутствуют только депутаты и приглашенные лица. Ход депутатских совещаний протоко­лируется.

Заседание представительного органа начинается с регистрации его де­путатов, О невозможности присутствовать на заседании представи­тельного органа депутат обязан заблаговременно проинформировать председателя представительного органа с изложением причины своего отсутствия. Регистрация присутствующих на заседании депутатов может осуществляться после каждого перерыва в работе заседания. Регламент представительного органа может предусматривать возможность прове­дения поименной регистрации в любой момент заседания представи­тельного органа. Заседание представительного органа проводится в со­

ответствии с повесткой дня, утверждаемой представительным органом. Регламент представительного органа устанавливает время проведения его заседаний, время для быступлений, права депутата на заседают представительного органа и порядок их реализации, полномочия пред­седательствующего, а также устанавливает требование соблюдения пра­вил депутатской этики, регулирует другие вопросы проведения заседа­ния представительного органа.

Заседание представительного органа проходит гласно и носит от­крытый характер. На нем вправе присутствовать должностные лица ме­стной администрации администрации соответствующего субъек­та Федерации, депутаты представительного (законодательного) органа государственной власти соответствующего субъекта Федерации, пред­ставители прокуратуры, представители средств массовой информации, органов территориального общественного самоуправления и организа­ций, а также иные лица. Представительный орган вправе принять реше­ние о проведении закрытого заседания или о закрытом рассмотрении отдельных вопросов своей повестки дня. На таком заседании оправе присутствовать только специально приглашенные лицаи представители прокуратуры,

В начале каждого заседания представительного органа утверждают­ся повестка заседания, определяющая перечень вопросов и порядок их. рассмотрения. Решение об утверждении повестки заседания принима­ется большинством голосов присутствующих на заседании депутатов. Обсуждение вопроса повестки заседания начинается с доклада, подго­товленного инициатором выносимого на рассмотрение представитель­ного органа вопроса. Если по рассматриваемому вопросу представлено несколько проектов решений, подготовленных в соответствии с требо­ваниями регламента представительного органа, то право выступать с докладом предоставляется авторам каждого проекта решения. По по­ручению представительного органа постоянная комиссия, депутат, иное лицо могут выступить с содокладом. Право выступить с содокладом имеет глава местной администрации или его представитель. По оконча­нии доклада (содоклада) докладчик (содокладчик) отвечает на заданные вопросы, после чего депутатам предоставляется слово для выступлений.

На заседании представительного органа ведутся протокол и стено­грамма, Протокол заседания представительного органа подписывается председательствующим на его заседании.

Регламент представительного органа устанавливает полномочия председательствующего на заседании представительного органа. Предсе­дательствующий на заседании:

открывает и закрывает заседание;

ставит на обсуждение вопросы утвержденной повестки дня; предоставляет слово для докладов, содокладов и выступлений;

осуществляет контроль за соблюдением продолжительности высту­плений;

ставит на голосование проекты решений, поступившие предложе­ния;

обеспечивает возможность свободного обсуждения вопросов пове­стки дня;

оглашает письменные запросы, заявления и справки депутатов, де­путатских объединений;

не вправе комментировать выступления депутатов, давать оценку выступлениям депутатов;

принимая участие в обсуждении вопроса_Л взяв слово, передает функ­ции председательствующего до принятия решения по обсуждаемому во­просу другому председательствующему (в соответствии с регламентом); участвуя в открытом голосования, голосует последним; объявляет результата голосования; обеспечивает соблюдение прав депутатов на заседании; поддерживает порядок в зале заседания;

удаляет из зала заседания нарушителя, не являющегося депутатом; при нарушении депутатом регламента вправе предупредить депута­та, а при повторном нарушении лишить его слова; приостанавливает незапланированные дебаты; объявляет перерыв в заседании в соответствии с утвержденным для данного заседания порядком;

прерывает заседание в случае возникновения в зале заседания чрезвычайной ситуации, а также грубого нарушения общественного порядка.

Никто не вправе выступать на заседании без разрешения председа­тельствующего. Нарушивший это правило может быть лишен председа­тельствующим слова без предупреждения.

Регламент представительного органа устанавливает требования к материалам, непосредственно распространяемым в ходе заседания: в ча­стности, могут распространяться только материалы по вопросам, вклю­ченным в повестку данного заседания, атакже депутатские запросыи за­явления депутатских объединений; любой распространяемый документ должен иметь подпись депутата, инициирующего распространение, и т. д.

Депутаты представительного органа на его заседании вправе участ­вовать в прениях, вносить предложения и поправки по существу обсуж­даемых вопросов, предлагать кандидатуры и высказывать свое мнение по кандидатурам должностных лиц, избираемых (утверждаемых) пред­ставительным органом, обращаться в установленном порядке с запроса­ми, задавать вопросы, давать справки, атакже пользоваться иными уста­новленными правами,

Депутат может выступать в прениях по одному и тому же вопросу как правило, ые более двух раз. Выступающий на заседании не вправе употреблятьв своей речи грубые, оскорбительные выражения, задеваю­щие честь и достоинство депутатов и других лиц, призывать к незакон­ным действиям, использовать ложную информацию и т. п.

По рассматриваемым вопросам представительный орган принимаем решения открытым (в том числе поименным) голосованием или тайным го­лосованием. Решение считается принятым, если за него проголосовало более половины от установленной численности депутатов представи­тельного органа, за исключением случаев когда в соответствии с уставом муниципального образования и регламентом представительного органа требуется квалифицированное большинство в две трети голосов. ГГо процедурным вопросам (о перерыве в заседании, об изменении очеред­ности голосования, о проведении дополнительной регистрации депута­тов и др.) в соответствии с регламентом представительного органа реше­ние принимается большинством голосов депутатов, принявших участие в голосовании, если представительным органом не будет принят иной порядок голосования. Слово по процедуре голосования и мотивам голо­сования предоставляется вне очереди идо голосования.

Нормативный правовой акт, принятый представительным органам муниципального образования_л направляется главе муниципального обра­зования для подписания и обнародования.

Глава муниципального образования (являющийся главой местной администрации) имеет право отклонить нормативный правовой акт, принятый представительным органом, который может преодолеть вето главы муниципального образования, одобрив повторным голосованием указанный правовой акт в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей от установленной численности депутатов представи­тельного органа. В этом случае данный правовой акт подлежит подписа­нию главой муниципального образования.

Регламенты представительных органов устанавливают также поря­док рассмотрения на заседаниях представительного органа:

проектов законов соответствующего субъекта Федерации, вноси­мых представительным органом муниципального образования в поряд­ке законодательной инициативы в законодательный (представитель­ный) орган государственной власти соответствующего субъекта Федера­ции;

вопросов о согласовании в соответствии с уставом муниципального образования назначения и освобождения от должности должностных лиц местной администрации, назначаемых главой муниципального об- разования (главой местной администрации) по согласованию с предста­вительным органом;

вопроса о выражении в соответствия с уставом муниципального об­разования недоверия главе муниципального образования, должност­ным липам местной администрации;

вопроса о формировании б соответствии с уставом муниципального образования контрольного органа муниципального образования.

Кроме того, регламент представительного органа устанавливает про­цедуру подготовки и принятия муниципальных правовых актов, принимае­мых представительным органом, определяя субъектов правотворческой инициативы, требования, предъявляемые к проектам актов, проведение их предварительной юридической экспертизы и т. д.

В целях публичного обсуждения, всестороннего и полного изучения вопросов, требующих нормативного правового регулирования л ибо свя­занных с выполнением принятых представительным органом норматив­ных правовых актов, в соответствии с регламентами представительных органов могут проводиться депутатские слушания» Регламент предста­вительного органа определяет:

а) по чьей инициативе могут проводиться депутатские слушания (как правило, по инициативе председателя представительного органа, постоянных комиссий, депутатских объединений);

б) на кого возлагается обязанность организации и проведения де­путатских слушаний (как правило, организуют и проводят депутатские слушания постоянные комиссии);

в) порядок проведений депутатских слушаний.

Слушания открывает, как правило_г председатель представительного органа (или его заместитель); затем с докладом выступает либо предсе­датель постоянной комиссии, либо должностное лицо местной админи­страции. После этого начинаются прения, в которых принимают уча­стие депутаты и приглашенные лица. Слушания, как правило, заканчи­ваются принятием рекомендаций по обсуждаемому вопросу путем их одобрения большинством принявших участие в слушаниях депутатов. Данные рекомендации могуг быть опубликованы в печати, Материалы депутатских слушаний используются в работе представительного орга­на, его постоянных комиссий; они могут быть направлены в местную ад­министрацию. Информация об итогах депутатских слушаний доводится до сведения всех депутатов на очередном заседании представительного органа.

§ 2. Глава муниципального образования

В соответствии с Федеральным законом 1995 г. «Об общих принци­пах организации местного самоуправления в Российской Федерации* уставом муниципального образования могла быть предусмотрена долж­ность главы муниципального образования — выборного должностного ли­ца, возглавляющего деятельность по осуществлению местного само­управления на территории муниципального образования, наделенного собственной компетенцией по решению вопросов местного значения в соответствии с уставом муниципального образования. Ошва муници­пального образования мог одновременно руководить местной админи­страцией (являясь ее главой) и входить в состав представительного орга­на, председательствовать на его заседаниях.

Федеральный закон 2003 г. «Об общих принципах организации ме­стного самоуправления в Российской Федерации» по-новому решает вопросы о наличии в структуре органов местного самоуправления главы муниципального образования и его правовом статусе.

В соответствии с этим Законом глава муниципального образования — высшее должностное лицо муниципального образования, наличие которого в структуре органов местного самоуправления является обязательным. Он наделяется собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Наименование главы муниципального образования устанав­ливается законом субъекта Федерации с учетом исторических и иных местных традиций. Как правило, субъекты Федерации устанавливают однотипные наименования глав муниципальных образований: глава му­ниципального района, глава городского поселения (глава города, глава поселка), глава сельского поселения, глава городского округа (глава го­рода).

Вместе с тем возможен и иной подход к решению этого вопроса. Так, Закон Республики Коми от 17 мая 2005 г. «О наименовании органов ме­стного самоуправления в Республике Коми» устанавливает наименова­ние главы муниципального образования с учетом того, является ли он главой местной администрации или председателем представительного органа. В муниципальных образованиях_} в которых в соответствии с уста­вом муниципального образования его глава возглавляет исполнительно-рас­порядительный орган муниципального образования, Закон установил сле­дующие общие наименования глав муниципальных образований:

1) в сельском поселении — глава сельского поселения — руководитель администрации поселения; 2) в городском поселении “ глава городе ко* го поселения — руководитель администрации поселения; 3) в муници­пальном районе — глава муниципального района — руководитель адми­нистрации района; 4) в городском округе — глава городского округа — руководитель администрации городского округа.

В муниципальных образованиях, в которых в соответствии с уставом глава муниципального образования является председателем представи­тельного органа муниципального образования, Закон установил следую­щие общие наименования глав муниципальных образований: 1) в сель­ском поселении — глава сельского поселения — председатель Совета по­селения; 2) в городском поселении — глава городского поселения — председатель Совета поселения; 3) в муниципальном районе — глава му-

12*

нишшального района председатель Совета района; 4) в городском ок­руге — глава городского округа — председатель Совета округа.

Глава муниципального образования не может быть одновременно председателем представительного органа и главой местной админист­рации, Исключение составляют сельские поселения, в которых предус­мотрено формирование исполнительно-распорядительного органа, возглавляемого главой муниципального образования, исполняющим полномочия председателя представительного органа муниципального образования.

Глава муниципального образования в соответствии с уставом муни­ципального образования избирается либо непосредственно населением (на муниципальных выборах), либо представительным органом из сво­его состава, что во многом предопределят его конкретный правовой ста­тус, закрепляемый в уставе муниципального образования в соответствии с требованиями Закона,

Глава муниципального образования может быть председателем пред- шавшпельного органа или главой местной администрации:

а) в случае избрания на муниципальных выборах глава муници­пального образования согласно его уставу либо входит в состав предста­вительного органа с правом решающею голоса и является его председа­телем , либо возглавляет местную администрацию;

б) если же глава муниципального образования избирается в соот­ветствии с уставом муниципального образования представительным ор_т гамом из своего состава, то он является председателем данного органа (главой местной администрации в этом случае он не может быть).

Срок полномочийглавымуниципального образования устанавлива­ется в уставе муниципального образования: в соответствии с Законом он не может быть менее двух лет и более пяти лет. Нго полномочия начина­ются со дня вступления в должность и прекращаются в день вступления в должность вновь избранного главы муниципального образования. Ос­нования для досрочного прекращения полномочий главы муниципаль­ного образования: а) отставка по собственному желанию; б) отрешение от должности в соответствии с Законом, вступление в отношении него п законную силу обвинительного приговора; г) отзыв избирателями;

д) установление в судебном порядке стойкой неспособности по состоя­нию здоровья осуществлять полномочия главы муниципального образо­вания; е) досрочное прекращение полномочий представительного орга­на, если глава муниципального образования был избран из состава дан­ного органа, и др.

Главой муниципального образования может быть избран гражда­нин Российской Федерации. Прекращение гражданства Российской Феде­рации является основанием для досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования. Вместе с тем российское законода­тельство допускает возможность избрания на должность главы муници­пального образован™ гражданина иностранного государства — участника международного договора Российской Федерации, в соответствии с ко го- рым иностранный гражданин, постоянно проживающий на территории соответствующего муниципального образования, имеет право избирать и быть избранным в органы местного самоуправления (прекращение граж­данства данного иностранного государства является основанием досроч­ного прекращения полномочий главы муниципального образования),

В соответствии с Федеральным законом 2003 г. «Об общих принци­пах организации местного самоуправления в Российской Федерации» глава муниципального образования:

1) представляет муниципальное образование в отношениях с орга­нами местного самоуправления других муниципальных образований, органами государственной власти, гражданами и организациями, без доверенности действует от имени муниципального образования;

2) подписывает и обнародует в порядке, установленном уставом му­ниципального образования, нормативные правовые акты, принятые представительным органом;

3) издает в пределах своих полномочий правовые акты;

4) вправе требовать созыва внеочередного заседания представи­тельного органа муниципального образования.

Глава муниципального образования подотчетен и подконтролен на­селению и представительному органу муниципального образования.

Более детально полномочия главы муниципального образования определяются в уставе муниципального образования, регламентах пред­ставительного органа, местной администрации с учетом того, является ли глава муниципального образования председателем представительно­го органа или главой местной администрации.

Глава муниципального образования — председатель представительного органа. Как уже отмечалось, глава муниципального образования в соот­ветствии сего уставом может исполнять полномочия председателя пред­ставительного органа. В этом случае он может быть избран либо на му­ниципальных выборах, либо представительным органом из своего со­става, В круг его полномочий, помимо общих прав, закрепляемых за главой муниципального образования Федеральным законом 2003 г., входят также лразза и обязанности, которые обусловлены его статусом председателя представительного органа. Глава муниципального образо­вания председательствует на заседаниях представительного органа и осуществляет полномочия и функции, закрепляемые уставом муници­пального образования, регламентом его представительного органа за председательствующим на заседаниях данного органа (они рассмотрены в предыдущем параграфе).

Кроме того, глава муниципального образования руководит работой аппарата представительного органа, пользуется правом найма и уволь­нения его работников, наложения на них дисциплинарных взысканий.

Глава муниципального образования заключает контракт с главой ме­стной администрации, назначаемым на эту должность представитель­ным органом из числа кандидатов, представленных конкурсной комис­сией по результатам конкурса.

Он также организует в представительном органе прием граждан, рассмотрение их обращений.

Глава муниципального образования как председатель представитель­ного органа распоряжается средствами, выделенными на содержание представительного органа, открывает и закрывает расчетные и текущие счета представительного органа в банках, является их распорядителем. Он является распорядителем кредитов по расходам, предусмотренным бюджетом муниципального образования на подготовку и проведен ие за­седаний представительного органа, работу постоянных комиссий и де­путатов, содержание аппарата представительного органа и по другим расходам, связанным с деятельностью представительного органа.

Глава муниципального образования как председатель представи­тельного органа от его имени подписывает исковые заявления, направ­ляемые в суды, в случаях, предусмотренных законодательством, а также решает иные вопросы, которые возложены на него законодательством, уставом муниципального образования.

Глава муниципального образования (б случае если он является пред­седателем представительного органа) в пределах своих полномочий, ус­тановленных усталом муниципального образования и решениями его представительного органа, издает постановления и распоряжения по во- просам организации деятельности представительного органа.

Глава муниципального образования — глава местной администрации. В соответствии с Федеральном законом 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» глава муниципального образования может быть согласно уставу муниципаль­ного образования главой местной администрации только в том случае, если он избирается на муниципальных выборах,

Он обладает общими правами главы муниципального образования, а также правами главы местной администрации, признаваемыми за ним Законом об общих принципах организации местного самоуправления, другими федеральными законами и законами субъектов Федерации, ус­тавом муниципального образования, иными нормативными правовыми актами муниципального образования. В связи с этим надо различать правовой статус главы муниципального образования (высшего выбор­ного должностного лица), являющегося главой местной администра­ции, и главы местной администрации, который замещает свою долж­

ность на основе заключаемого с ним контракта по результатам конкурса. Глава местной администрации, назначаемый на свою должность предста­вительным органом, не обладает правами главы муниципального образо­вания: объем его полномочий определяется теми задачами и исполни­тельно-распорядительными функциями, которые призвана осуществ­лять местная администрация под его руководством и соответствии с законодательством о местном самоуправлении, уставом муниципаль­ного образования.

Глава муниципального образования, являясь главой местной адми­нистрации, руководит данным исполнительно-распорядительным орга­ном на принципе единоначалия. Структура местной администрации ут­верждается по его представлению представительным органом.

Глава муниципального образования, возглавляя местную админист­рацию, в пределах своих полномочий, установленных федеральными за­конами, законами субъектов Федерации, уставом муниципального об­разования, нормативными правовыми актами его представительного органа, издает:

а) постановления по вопросам местного значения и вопросам, свя­занным с осуществлением отдельных государственных полномочий, пе­реданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Федерации;

б) распоряжения по вопросам организации работы местной адми­нистрации.

Глава муниципального образования как глава местной администра­ции:

обеспечивает планирование деятельности местной администрации;

проводит оперативные рабочие совещания с заместителями главы местной администрации, руководителями структурных подразделений администрации, муниципальных предприятий и др.;

обеспечивает организацию работы с обращениями граждан, ведет личный прием граждан;

обеспечивает решение кадровых вопросов в соответствии с законо­дательством о муниципальной службе, решает в пределах своей компе­тенции вопросы приема на работу (назначения на должность), увольне­ния (освобождения от должности) работников местной администрации, предоставления им отпусков и др.;

обеспечивает организацию контроля и проверки исполнения муни­ципальных правовых актов, а также решает другие вопросы организации деятельности местной администрации.

Требования Федерального закона 2003 г,_? касающиеся порядка из­брания (назначения) и полномочий глав муниципальных образований (глав местных администраций), применяются по истечении срока пол­номочий глав муниципальных образований (глав местных админиезрз- ций), избранных (назначенных) до вступления в силу гл. 12 Закона «Пе­реходные положения», т. с. до 8 октября 2003 г. Кроме того, согласно ст. 85 указанного Закона субъекты Федерации;

1) должны были до 31 марта 2005 г. установить своим законом сроки полномочий (которые не могут быть менее двух лет), а также определить дату выборов глая вновь образованных муниципальных образований, в которых не было принято решение о проведении местного референдума (схода граждан) л о вопросу о структуре органов местного самоуправле­ния. Выборы должны были состояться до 1 ноября 2005 г. При этом из­бранный глава муниципального образования возглавляет представитель­ный орган, если иное не будет предусмотрено уставом муниципального образования;

2) до 31 мая 2005 г вправе были установить своим законом порядок избрания глав вновь образованных муниципальных образований на первый срок их полномочий, а также статус указанной должности в структуре органов местного самоуправления, в случае если структура органов местного самоуправления не определена на местном референ­думе (сходе граждан) в соответствии с Федеральным законом 2003 г

§ 3» Структура и организация работы местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования)

Общие положения. Местная администрация — это исполнитель­но-распорядительный орган муниципального образования, наличие которо­го в структуре органов местного самоуправления является обязательным.

Федеральный закон 1995 г, «Об общих принципах организации ме­стного самоуправления в Российской Федерации» вообще не упоминал об исполнительно-распорядительном органе местного самоуправления, допуская тем самым возможность того, что небольшие муниципальные образования могут обходиться без специального исполнительно-рас­порядительного органа. Такой подход в целом не противоречит Консти­туции РФ₃ которая признает за населением право самостоятельно ре­шать вопрос о структуре органов местного самоуправления, а также Ев­ропейской хартии местного самоуправления, устанавливающей, что выборные представительные органы местного самоуправления (советы или собрания) могут иметь подотчетные им исполнительные органы (ст. 3). Однако, как показала практика муниципального строительства в России, муниципальные образования (даже небольшие) формируют подотчетные им исполнительно-распорядительные органы (местную администрацию). Это было учтено в Федеральном законе 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Россий­ской Федерации», который не только предусматривает обязательное наличие в структуре органов местного самоуправления исполнитель­но-распорядительного органа (местной администрации), но и опреде­ляет основы его правового статуса, принципы организации и деятель­ности.