Представительство и защита интересов и прав местного самоуправления, гарантированных государством 17 страница

Принятые субъектами Федерация правовые акты об организации местного самоуправления по-разному решали вопрос о порядке форми­рования местной администрации. Так, согласно Положению о местном самоуправлении в Мрсковской области на период поэтапной конститу- ционнойреформы, утвержденному Московской областной думой 3 фев­раля 1994 г._: был установлен следующий порядок назначения глав адми­нистраций (глав местного самоуправления):

главы администраций районов и городов областного подчинения назначались и освобождались главой администрации Московской об­ласти;

главы администраций городов районного подчинения, поселков и сельских округов назначались и освобождались главой администра­ции соответствующего района или города областного подчинения. По­сле выборов представительных органов местного самоуправления был

предусмотрен иной порядок назначения глав администраций. В этом случае назначение производилось главой вышестоящей администрации по согласованию с выборным представительным орган ом, при этом кандидатура считалась согласованной, если в ее поддержку высказалось более половины представителей этого органа. Освобождение от долж­ности главы администрации в соответствии с Положением о местном самоуправлении в Московской области на период поэтапной конститу­ционной реформы от 3 февраля 1994 г. производилось главой вышестоя­щей администрации самостоятельно или по представлению не менее двух третей членов соответствующего представительного органа мест- ного самоуправления^[77].

Конституция РФ предусматривает, что местное самоуправление осу­ществляется гражданами не только через выборные и другие органы ме­стного самоуправления, но и пугем форм прямого волеизъявления. К та­ким формам относятся собрания (сходы) граждан. Согласно Положе­нию об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы 1993 г. в городских и сельских поселениях с населением до 5 тыс, человек мест­ное самоуправление могло осуществляться непосредственно населени­ем через собрания, сходы и выборным главой местного самоуправления, который должен был периодически отчитываться перед собранием. Данная норма воспроизводилась также в положениях о самоуправле- нии, принимаемых в субъектах Федерации.

Закон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР», как уже отме- чалось, закреплял определенную «систему сдержек и противовесов» во взаимоотношениях местного Сонета и местной администрации. Однако Конституция РФ не определяет характер взаимоотношений представи­тельных органов местного самоуправления и местной администрации.

Указы Президента РФ по вопросам местного самоуправления, из­данные в конце 1993 г._? устанавливали, по существу, приоритет админи­страции в ее взаимоотношениях с представительным органом местного самоуправления. Это нашло свое выражение в следующем:

главы местных администраций получили статус глав местного само­управления;

выборный представительный орган местного самоуправления созы- хпшея на свои заседания соответствующим главой местного самоуправ­ления (главой администрации);

решения, связанные с утверждением местного бюджета, расходова­нием финансовых средств, установлением или отменой местных нало­гов и сборов, принимались выборным представительным органом мест­ного самоуправления по представлению и согласованию с главой мест­ного самоуправления (главой администрации);

глава местного самоуправления вправе был выносить на местный референдум проект положения (устава) о местном самоуправлении;

глава местного самоуправления председательствовал на заседаниях выборного представительного органа местного самоуправления и яв- лялся главой соответствующей администрации.

Правовые акты об организации местного самоуправления, прини­маемые субъектами Федерации, как правило, воспроизводили положе­ния Указа Президента РФ от26 октября 1993 г., определяющие статус гла­вы администрации, а также дополняли его нормами* усиливающими роль главы администрации в системе местного самоуправления. Так, Положе­ние о местном самоуправлении в Московской области на период поэтап­ной конституционной реформы, утвержденное Московской областной думой 3 февраля 1994 г,, закрепляло, что решения представительного ор­гана местного самоуправления подписываются главой администрации не позднее пяти дней со дня принятия. До истечения этого срока глава адми­нистрации вправе был возвратить в представительный орган решение с мотивированным заключением о причинах его возврата. Если при по­вторном рассмотрении решение принимается двумя третями избранных представителей, то глава администрации обязан подписать решение.

Анализ правовых актов субъектов Федерации по вопросам организа­ции местного самоуправления позволяет сделать следующие выводы, характеризующие организацию работы представительных органов мест­ного самоуправления в рассматриваемый период:

резко сократился численный состав представительных органов ме­стного самоуправления по сравнению с прежними местными Советами: он колебался от 5 до 25 представителей в зависимости от численности населения данной территории;

представительные органы местного самоуправления стали имено­ваться по-разному: «собрание представителей», «дума», «местный Со- вет* (например, в Омской области) идр,;

представители (депутаты) работали, как правило, на непостоянной основе. Число депутатов, работающих на постоянной основе, определя­лось представительным органом самостоятельно;

кворум заседаний обеспечивался или двумя третями членов собра­ния представителей от установленной для него численности (например, в Московской области), иги более чем половиной членов данного орга­на самоуправления (например, в Хабаровском крае)^[78];

созывал заседания представительного органа и представительство­вал на них глава местного самоуправления. Он же подписывал решения представительного органа местного самоуправления. Не исключалась возможность и избрания из числа представителей председателя данного представительного органа (например, н Омской области). Порядок ве­дения заседаний и принятия решений регулировался регламентом и другими внутренними документами представительного органа;

полномочия данного представительного органа местного само­управления конкретизировались в уставе соответствующей территории. Проект устава вносил глава местной администрации. В случае отклоне­ния представительным органом проекта устава глава местного само­управления имея право внести проект устава на местный референдум;

глава местного самоуправления и другие должностные лица, местной администрации могли быть членами соответствующего представитель­ного органа местного самоуправления.

Положение об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной ре­формы предусматривало возможность образования органов местного самоуправления, формируемых из представителей органов местного са­моуправления. Такие органы могли быть образованы в районах, а также в сельсоветах. Однако данные новации были восприняты не всеми субъ­ектами Федерации. Например, в Московской области в районах собра­ние представителей избиралось населением прямым тайным голосова­нием. На территории же сельсовета (который в Московской области именуется сельским округом) представительным органом местного са­моуправления являлось собрание старост.

Упомянутое Положение об основах организации местною само­управления предусматривало также возможность создания единого ор­гана местного самоуправления на территориях, включающих несколько городских или сельских поселений. Такой орган должен был создаваться совместным решением органов местного самоуправления этих поселе­ний.

Третий этап развития организационных основ местного самоуправле­ния (2995—2003 гг.). Он начался со вступления в силу Федерального за­кона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и продолжался до начала реформирования местного самоуправления, осуществляемого на основе нового Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

В рассматриваемый период развития организационных основ мест­ного самоуправления постепенно в муниципальной практике утвержда­лись конституционные принципы формирования и организации дея­тельности органов местного самоуправления. Этому способствовал ряд факторов: вступление России в 1996 г. и Совет Европы и ратификация в 1998 г. Европейской хартии местного самоуправления; принятие Фе­дерального закона 1998 г. № 8-ФЗ «Об основах муниципальном службы в Российской Федерации» и формирование соответствующего законо­дательства субъектами Федерации; решения Конституционного Су­да РФ, сыгравшие большую роль в приведении законодательства субъ­ектов Федерации о местном самоуправление в соответствие с Конститу­цией РФ_? федеральными законами, а также другие факторы.

Одним из важнейших вопросов развития организационных основ местного самоуправления являлось обеспечение реализации конститу­ционного принципа: структура органов местного самоуправления опре­деляется населением самостоятельно. Данная структура находила свое правовое закрепление в уставе муниципального образования, который принимался населением непосредственно (на местном референдуме, сходе граждан) либо представительным органом. Не исключалась воз­можность вынесения вопроса о структуре органов местного самоуправ­ления на местный референдум и затем она уже закреплялась в уставе му­ниципального образования, который принимался представительным органом местного самоуправления*

Федеральный закон 1995 г «Об общих принципах организации ме­стного самоуправления в Российской Федерации»* основываясь на при­знании организационной самостоятельности местного самоуправления в решении вопросов структуры органов местного самоуправления, предоставил муниципальным образованиям возможность выбора раз­ных организационных схем формирования своих органов. При этом он требовал обязательного наличия в структуре органов местного само­управления лишь выборного органа. Таковым согласно Закону являлся представительный орган местного самоуправления, обладающий рядом исключительных полномочий (г. е. полномочий, которые был оправе осуществлять только представительный орган, например утверждение местного бюджета и др.). Вместе с тем Закон допускал возможность за­мены представительного органа в небольших муниципальных образова­ниях (в соответствии с законом: субъекта Федерации) собранием (схо­дом) граждан.

Формирование иных органов местного самоуправления, в том числе выборных (помимо представительного органа), Закон относил к компе­тенции муниципальных образований: субъекты Федерации не вправе были предписывать муниципальным образованиям создавать какие-ли- бо иные органы местного самоуправления кроме представительного ор­гана местного самоуправления.

Вместе с тем некоторые субъекты Федерации принимали законы, в которых содержались разные варианты структуры органов местного самоуправления, л том числе и органов, осуществляющих исполнитель­но-распорядительные функции (имеющие рекомендательный харак­тер), которые могли учитываться муниципальными образованиями при решении вопроса об определении своей организационной структуры. Однако ряд субъектов Федерации в своих законах об организации мест­ного самоуправления» по сути, навязывал муниципальным образовани­ям какой-либо один вариант решения вопроса о структуре органов мест­ного самоуправления, устанавливая их обязанность предусматривать в этой структуре те или иные органы, а также должностных лиц местного самоуправления.

Конституционный Суд РФ по запросам соответствующих органов и лиц, а также по жалобам граждан в рассматриваемый период неодно­кратно обращался к вопросам организации местного самоуправления, определения структуры и статуса органов местного самоуправления и его должностных лиц, порядка их избрания и т. д. В качестве примера можно привести постановление Конституционного Суда РФ от 1 февра­ля 1996 г. по делу о проверке конституционности ряда положений Уста­ва — Основного закона Читинской области^[79]. Поводом к рассмотрению дела послужил запрос администрации Читинской области о проверке конституционности ряда положений Устава области, в том числе ч. 3 ст. 112, которая предписывала органам местного самоуправления обра­зовывать свои исполнительные органы, Конституционный Суд РФ от­метил, что Закон об общих принципах организации местного само­управления не содержит понятия «исполнительные органы местного са­моуправления» и, требуя в обязательном порядке наличия выборных органов муниципальных образований, оставляет создание других орга­нов на усмотрение самих местных сообществ. По мнению Конституци­онного Суда, областная дума, принявшая Устав Читинской области, все­го этого не учла. Поэтому данное положение Устава (ч. 3 ст. 112) призна­но не соответствующим Конституции РФ.

Говоря о самостоятельности населения в определении организаци­онной структуры местного самоуправления, необходимо помнить о том, что она имеет конституционные пределы. Так> в постановлении от 24 ян­варя 1997 г. по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 г. «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике» Конституционный Суд РФ указал, что организация публичной власти на местах независимо от того, осуществ­ляется ли она органами государственной власти местного уровня или муниципальными органами, не входящими в систему органов государ­ственной власти, должна соответствовать основам конституционного строя Российской Федерации и вытекающим из этих основ принципам демократии и децентрализации власти.

Федеральный закон 1995 г. «Об общих принципах организации ме­стного самоуправления в Российской Федерации», гарантируя органи­зационную самостоятельность местного самоуправления, относил к ве­дению муниципальных образований решение таких, в частности, вопро­сов, как:

численность и срок полномочий представительного органа местно­го самоуправления;

профессиональная (постоянная) или общественная основа работы депутатов представительного органа;

наличие в структуре органов местного самоуправления выборного должностного лица — главы муниципального образования и способ его избрания (эта должность могла быть предусмотрена уставом муници­пального образования, а могла и отсутствовать);

наличие в структуре органов местного самоуправления исполни­тельно-распорядительного органа местного самоуправления (админи­страции муниципального образования); согласно Европейской хартии местного самоуправления представительные органы «могут иметь под­отчетные им исполнительные органы» (ст. 3);

наличие выборного главы муниципального образования, возглав­ляющего исполнителыю-распорядительный орган, либо главы админи­страции — должностного лица, работающего по контракту (трудовому договору), которое возглавляло данный орган, и др.

В рассматриваемый период уставы многих муниципальных образо­ваний признавали право главы муниципального образования совмещать две должности: главы администрации муниципального образования и председателя представительного органа, т. е. глава муниципального образования руководил исполнительно^распорядительным и предста­вительным органами муниципального образования. Это не противоре­чило Федеральному закону 1995 г., но очень часто затрудняло развитие демократическихначал в работе этих органов местного самоуправления.

Закон исходя из конституционного положения о том, что органы ме­стного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, запрещал осуществление местного самоуправления органами государственной власти и.не допускал образование органов местного са­моуправления, назначение должностных лиц местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами.

В рассматриваемый период органы местного самоуправления при­знавались юридическими лицами в соответствии с уставом муниципаль­ного образования: Закон не содержал требования об их государственной регистрации в качестве таковых.

Федеральный закон 1995 г. не определял порядок принятия, наиме­нования правовых актов органов местного самоуправления. Согласно ст. 19 Закона наименование и виды правовых актов органов местного са­моуправления, полномочия по их изданию и порядок их принятия опре­делялись уставом муниципального образования в соответствии с зако­нами субъектов Федерации.

В Законе впервые было закреплено определение муниципальной службы как профессиональной деятельности на постоянной основе а органах местного самоуправления по исполнению та полномочий. Позднее, в 1998 г, Закон об основах муниципальной службы уточнил, что эта деятельность осуществляется на муниципальных должностях, не являющихся выборными.

Начало четвертому периоду развития организационных основ местно­го самоуправления положило принятие нового Федерального закона от 6ок­тября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», гл. 12 которого «Переходные положения» всту­пила в силу со дня официального опубликования Закона, т. е, с 8 октября 2003 п

Особенностью данного периода является унификация организаци­онной структуры местного самоуправления в субъектах Федерации. Этому способствует новый Закон, который более подробно и детально регулирует многие организационные вопросы местного самоуправле­ния по сравнению с прежним Федеральным законом 1995 г. В соответст­вии с ним в субъектах Федерации складывается во многом однотипная структура органов местного самоуправления, устанавливаются единые требования к организации работы представительных органов местного самоуправления, порядку замещения должности главы местной адми­нистрации, к наименованию, видам и порядку принятия муниципаль­ных правовых актов и т. д.

Федеральный закон 2003 г «Об общих принципах организации ме­стного самоуправления в Российской Федерации» устанавливает сле­дующие общие организационные принципы, определяющие развитие орга­низационных основ местного самоуправления на современном этапе;

1) органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти;

2) органы местного самоуправления избираются непосредственно населением и (или) образуются представительным органом муници­пального образования; участие органов государственной власти и их должностных лиц в формировании органов местного самоуправления, назначении на должность и освобождении от должности должностных лиц местного самоуправления допускается только в случаях и порядке, установленных Законом;

3) структура органов местного самоуправления определяется муни­ципальными образованиями самостоятельно с учетом требований Зако- на об обязательном наличии в ней представительного органа мукици- ппльиото образования, главы муниципального образования и местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муници­пального образования), за исключением случаев, предусмотренных За­коном;

4) структура местной администрации утверждается представитель­ным органом муниципального образования по представлению главы местной администрации; в структуру местной администрации могут входить отраслевые (функциональные) и территориальные органы ме­стной администрации;

5) органы местного самоуправления наделяются собственными полномочиями по решению вопросов местного значения и могуг наде­ляться отдельными государственными полномочиями r порядке, уста­новленном Законом;

6) порядок формирования, срок полномочий, подотчетность, под­контрольность органов местного самоуправления определяются уста­вом муниципального образования;

7) изменения и дополнения, внесенные в устав муниципального образования и изменяющие структуру органов местного самоуправле­ния, полномочия органов и выборных должностных лиц местного само­управления, вступают в силу после истечения срока полномочий пред­ставительного органа, принявшего муниципальный правовой акт о вне­сении в устав указанных изменений и дополнений;

8) осуществление исполнительно-распорядительных и контроль­ных полномочий федеральными органами государственной власти и ор­ганами государственной власти субъектов Федерации в отношении му­ниципальных образований и органов местного самоуправления допус­кается только в случаях и порядке, установленных соответственно только Конституцией РФ, федеральными конституционными закона­ми, федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними законами субъектов Федерации;

9) подчинение органа или должностного лица местного самоуправ­ления одного муниципального образования органу или должностному лицу местного самоуправления другого муниципального образования не допускается;

10) представительный орган избирается на муниципальных выбо­рах; представительный орган муниципального района может формиро­ваться иным способом, установленным Законом;

11) соблюдение требования о минимальной числен и ости депутатов представительного органа;

12) глава муниципального образования не может быть одновремен­но председателем представительного органа муниципального образова­ния и главой местной администрации, за исключением случаев, преду­смотренных Законом;

13) руководство местной администрацией осуществляется ее гла­вой на принципах единоначалия;

1.4) конкурсный порядок замещения должности главы местной ад­министрации, назначаемого на эту должность по контракту;

15) депутату, члену выборного органа местного самоуправления, выборному должностному лицу местного самоуправления обеспечива­ются условия для беспрепятственного осуществления своих ПОЛНОМО­ЧИЙ;

16) выборные должностные лица местного самоуправления могут осуществлять свои полномочия на постоянной основе в соответствии с Законом и уставом муниципального образования; на постоянной ос­нове могут работать не более 10% депутатов от установленной численно­сти представительного органа муниципального образования;

17) органы местного самоуправление которые в соответствии с За­коном и уставом муниципального образования наделяются правами юридического лица, являются муниципальными учреждениями, обра­зуемыми для осуществления управленческих функций, и подлежат госу­дарственной регистрации в качестве юридических лиц в соответствии с федеральным законом;

18) финансирование расходов на содержание органов местного са­моуправления осуществляется исключительно за счет собственных до­ходов бюджетов соответствующих муниципальных образований.

§ 2. Правовое регулирование структуры органов местного самоуправления

Ключевым вопросом формирования организационной основы ме­стного самоуправления является определение структуры органов мест­ного самоуправления. Конституция РФ, признавая и гарантируя орга­низационную самостоятельность местного самоуправления (в пределах его полномочий), наделяет население правом самостоятельно опреде­лять структуру органов местного самоуправления (ст. 131). Конститу­ция РФ не определяет, какие конкретно органы местного самоуправле­ния могут создавать муниципальные образования, вместе с тем в ст. 131 указывается два вида органов местного самоуправления — выборные и другие органы, через которые население осуществляет местное само­управление. Федеральный закон 2003 г. «Об общих принципах организа­ции местного самоуправления в Российской Федерации», основываясь на конституционных положениях, относит к органам местного само­управления, во-первых, органы муниципального образования, избирае­мые непосредственно населением, и* во-вторых, органы, образуемые представительным органом муниципального образования. Обшим при­знаком органов местного самоуправления является наделение их уста­вом муниципального образования собственными полномочиями по ре­шению вопросов местного значения.

Каждое муниципальное образование имеет свою структуру органов местного самоуправления, под которой понимается конкретный перечень выборных органов, избираемых непосредственно населением, и образуемых представительным органом муниципального образования иных органов ме­стного самоуправления, наделяемых собственными полномочиями по ре­шению вопросов местного значения, а также принципы их формирования и взаимодействия.

Как уже отмечалось, Федеральный закон 1995 г. «Об общих принци­пах организации местного салгоупрапленяя в Российской Федерации» предусматривал обязательное наличие в структуре органов местного са­моуправления выборного органа — представительного, избираемого не­посредственно населением на муниципальных выборах (хотя в неболь­ших муниципальных образованиях этот орган мог не образовываться: его функции выполнял сход граждан). Кроме того, указанный Закон предусматривал возможность введения должности главы муниципаль­ного образования — выборного должностного лица, возглавляющего деятельность по осуществлению местного самоуправления на террито­рии муниципального образования (эта должность ие относилась кчислу обязательных муниципальных должностей). Не исключи;! указанный Закон и возможности избрания населением ыа муниципальных выборах иных выборных органов и выборных должностных лиц муниципального образования, однако какой-либо практики, свидетельствующей о нали­чии в структуре органов местного самоуправления помимо представи­тельного органа и главы муниципального образования (как правк/го, эта должность предусматривалась уставами муниципальных образований), по сути, не было. Что же касается других (не выборных) муниципальных органон, то муниципальные образования ограничивались, как правило, лишь формированием местной администрации — исполнительно-рас­порядительным органом. Также надо учитывать, что избирательное за­конодательство относило к числу органов местного самоуправления из­бирательную комиссию муниципального образования.

Федеральный закон 2003 г «Об общих принципах организации ме­стного самоуправления в Российской Федерации»-, основываясь на кон­ституционном принципе самостоятельности населения в решении во­проса об определении структуры органов местного самоуправления, уточнил ряд вопросов, связанных с реализацией данного принципа.

Во-первых, он требует обязательного наличия в структуре органов местного самоуправления:

1) представительного органа муниципального образования;

2) главы муниципального образования;

3) местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования).

При этом я случаях, предусмотренных Законом, допускаются ис­ключения из этого общего требования (в частности, представительный орган может не образовываться в небольших муниципальных образова­ниях, в которых его функции осуществляет сход граждан).

Во-вторых, Закон предусматривает возможность включения в струк­туру органов местного самоуправления также других органов и должно­стных лиц местного самоуправления. При этом он прямо называет неко­торые из этих органов и должностных лиц, устанавливая порядок их из­брания (назначения). К ним относятся;

а) контрольный орган (контрольно-счетная палата, ревизионная комиссия и т. п.), формируемый непосредственно населением на муни­ципальных выборах или представительным органом в соответствии с ус­тавом муниципального образования;

б) глава местной администрации, назначаемый на эту должность по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение ука­занной должности.

Решение по данным вопросам с учетом требований Федерального закона принимается муниципальным образованием самостоятельно. Хотя нельзя не отметить, что Федеральный закон 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Феде­рации» требует большей унификации структуры органов местного само­управления, чем это предусматривалось аналогичным Законом 1995 г.

Что же касается избирательной комиссии муниципального образования, то согласно Федеральному закону от 12 июня 2002 1; N9 67-ФЗ «Об ос­новных гарантиях избирательных прав и права граждан на участие в ре­ферендуме граждан Российской Федерации» положение избирательной комиссии муниципального образования «в системе органов местного самоуправления» должно было определяться уставом муниципального образования (ст. 24), Отсюда следовал вывод, что данный Закон относил избирательную комиссию муниципального образования к органам ме­стного самоуправления. Однако новая редакция указанного Закона 2005 г. содержит иную трактовку статуса комиссии: избирательная ко­миссия муниципального образования является муниципальным органом и не входит в структуру органов местного самоуправления. Таким обра­зом, избирательная комиссия муниципального образования не может рассматриваться в качестве органа местного самоуправления, наделен­ного собственными полномочиями по решению вопросов местного зна­чения. Она является муниципальным органом, призванным обеспечить подготовку и организацию голосования населения муниципального об­разования, решающего путем прямого волеизъявления вопросы, отне­сенные к ведению муниципального образования. Собственными полно­мочиями по решению вопросов местного значения, установленных Фе­деральным законом 2003 г., она не обладает.

Представляется, что устав муниципального образования может пре­дусматривать образование и других муниципальных органов, необходи­мых для организационного обеспечения принятия населением, органа­ми местного самоуправления решений по вопросам местною значения.

В-третьих, Закон содержит положения, определяющие порядок ре­шения вопроса об определении структуры органов местного самоуправ­ления во вновь образованных муниципальных образованиях и в случае преобразования существующего муниципального образования. Соот­ветствующее решение принимается: а) населением на местном рефе­рендуме (в муниципальных образованиях с численностью населения меиес 100 человек — на сходе граждан) или б) представительным орга­ном муниципального образования. Структура органов местного само­управления закрепляется в уставе муниципального образования.