Представительство и защита интересов и прав местного самоуправления, гарантированных государством 14 страница
Необходимо также учитывать, что представительный орган местного самоуправления регулирует вопросы, связанные с участием граждан в осуществлении местного самоуправления. Так, представительный орган определяет в соответствии с Федеральным законом 2003 г «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» порядок реализации гражданами правотворческой инициативы (ст. 26), регулирует вопросы, связанные с организацией и осуществлением территориального общественного самоуправления (ст. 27), организацией и проведением публичных слушаний (ст. 28), собраний и конференций граждан (ст. 29, 30), опроса граждан (ст. 31), порядком рассмотрения обращений граждан в органы местного самоуправления (ст. 32).
Представительный орган местного самоуправления утверждает условия контракта для главы местной администрации, а также порядок проведения конкурса на замещение должности главы местной администрации.
Представительный орган местного самоуправления участвует и формировании правовой основы для решения многих других вопросов местного значения на территории муниципального образования. Он утверждает положения об учете имущества и ведении реестра муниципальной собственности, о муниципальном заказе, о создании^ реорганизации, ликвидации муниципальных предприятий и учреждений, о бюджетном процессе в муниципальном образовании, о порядке осуществления муниципального земельного контроля идр. Нормативными правовыми актами представительного органа местного самоуправления определяются также порядок управления муниципальным имуществом, порядок и условия приватизации муниципального имущества, порядок ведения реестров расходных обязательств муниципальных образований, Кроме того, представительный орган устанавливает местные правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования (правила благоустройства и санитарного содержания на территории муниципального образования, правила землепользования и застройки, организации торговли на рынках и др.).
Нормативные правовые акты по вопросам организации и деятельности органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления, по решению вопросов местного значения издает (в пределах своей компетенции) глава муниципального образования (глава местной администрации). Он утверждает регламент администрации, должностные инструкции руководителей (их заместителей) структурных подразделений администрации, регламент работы с обращениями граждан в администрацию и др.
Иные должностные лица местного самоуправления издают распоряжения и приказы по вопросам, отнесенным к их полномочиям уставом муниципального образования.
В целях развития межмуниципального хозяйственного сотрудничества органы местного самоуправления могут заключать договоры и соглашения, которые также выступают в качестве правовой основы их деятельности.
Следует иметь в виду, что Федеральный закон 2003 г. значительно расширил объем правового регулирования, осуществляемого органами муниципальных образований в сфере местного самоуправления.
ТЕРРИТОРИАЛЬНЫЕ ОСНОВЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
§ 1. Понятие территориальных ochod местного самоуправления
Территориальные основы местного самоуправления как институт муниципального права представляют собой совокупность муницштъно-пра- вовых норм, закрепляющих и регулирующих территориальную организацию местного самоуправления: формирование и состав территории муниципального образованияf границы территории муниципального образования, порядок их установления и изменения*
Вопросы организации власти б государстве неразрывно связаны с его территориальным устройством, ибо функционирование органов власти осуществляется в /раницах определенных территориальных единиц, на которые делится территория государства. Такое подразделение территории государства именуется административно-территориальным делением: оно выступает неотъемлемой частью государственном устройства.
В соответствии с административно-территориальным делением организуется государственная власть.
Административно-территориальное деление имеет несколько уровней, что предопределяет иерархичность 13 построении единой централизованной системы государственных органов, соподчиненносгь государственных органов, действующих на разных территориальных уровнях государственного управления.
В советский период административно-территориальными единицами являлись: края, области[71], районы? города, городские районы, поселки, территории сельских Советов (они включали одно село или несколько сел). В границах данных административно-территориальных единиц создавались и функционировали соответствующие местные органы государственной власти и государственного управления (начиная с краевых, областных Советов них исполнительных комитетов до поселковых, сельских Советов и их исполнительных комитетов включительно). Вопросы административно'территориального устройства Российской Федерации относились к компетенции федеральных органов государственной власти и регулировались Положением о порядке решения вопросов административно-территориального устройства, утвержденным Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 17 августа 1982 г. Сегодня ре-
шекие этих вопросов отнесено к ведению субъектов Федерации, которые самостоятельно определяют свое административно-территориальное деление.
Местное самоуправление — это специфический уровень власти, особая форма ее осуществления, которая предполагает иные принципы организации и взаимодействия муниципальных органов «ласти, нежели те, что характеризуют построение государственной системы управления. Но вместе с тем органы местного самоуправления действуют в границах определенных территориальных единиц, составляющих территориальные основы местного самоуправления, В связи с этим возникают вопросы о том, связана ли организация местного самоуправления с административно-территориальным делением государства и ьозможяо ли несколько территориальных уровней организации местного самоуправления, а также соподчинение органов местного самоуправления разного территориального уровня.
Вопросы территориальных основ местного самоуправления по-разному решались на разных этапах становления и развития местного самоуправления в Российской Федерации.
Можно выделить следующие этапы развития территориальных основ местного самоуправления.
Первый этап — с 1990—1991 гг. по октябрь — декабрь 1993 г.
Первоначально органы местного самоуправления в нашей стране создавались и функционировали в границах административно-территориальных единиц.
Закон РСФСР о местном самоуправлении в РСФСР» как и Закон СССР об общих началах местного самоуправления, определяя территориальные основы местного самоуправления, исходил из существовавшего административно-территориального деления. При этом союзный закон выделял первичный территориальный уровень местного самоуправления: сельсовет, поселок (район), город (район в городе). Закон допускал также возможность с учетом местных условий и национальных особенностей определение и других уровней местного самоуправления. Понятие первичного, базового территориального уровня местного самоуправления в российском Законе о местном самоуправлении отсутствовало.
В соответствии со ст. 2 указанного Закона местное самоуправление осуществлялось в границах районов, городов, районов в городах, поселков, сельсоветов, сельских населенных пунктов.
Закон содержал исчерпывающий перечень административно-территориальных единиц, в границах которых должны были действовать органы местного самоуправления. Он не допускал возможности осуществления местного самоуправления на каких-либо иных территориях.
Таким образом, принципы административно-территориального устройства, предполагающие отношения соподчинения органов власти разного территориального уровня, были, по существу, перенесены на систему местного самоуправления.
Район, бывший в советский период развития российской государственности узловым звеном системы управления на местах, сохранит свою ключевую роль и в структуре местного самоуправления. В соответствии со ст. 55 Закона РСФСР о местном самоуправлении районный Совет вправе был «отменять противоречащие законодательству решения нижестоящих местных Советов», т. е. Советов районных городов, поселков, сельских населенных пунктов, которые по-прежнему находились в определенной финансово-экономической и организационной зависимости от районных органов власти.
Второй этап развития территориальных основ местного самоуправления совпал с периодом реформирования местного самоуправления, осуществляемого на основе указов Президента РФ, который начался в октябре 1993 г
В Положении об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы, утвержденном Указом Президента РФ от 26 октября 1993 г № 1760, нашел отражение так называемый поселенческий принцип территориальной организации местного самоуправления, согласно которому территориальной основой местного самоуправления прежде всего выступают отдельные населенные пункты; городские и сельские поселения.
Организация местного самоуправления на других территориях возможна на основе объединения отдельных городских и сельских поселений. «Поселенческий» принцип организации местного самоуправления ставит, таким образом, под сомнение существование района в качестве самостоятельной территориальной единицы местного самоуправления. Так, в соответствии с Положением об основах организации местного самоуправления органы местного самоуправления должны были образовываться в «городах, сельских поселениях, других населенных пунктах» (п. 1), Что же касается района, сельского округа (территории сельсовета), то согласно указанному Положению на территориях, включающих несколько городских или сельских поселений (под это определение подпадают и территория района, и территория сельского округа), совместным решением органов местного самоуправления мог быть создан единый орган местного самоуправления соответствующих территорий.
Конституция РФ 1993 года не дала однозначного ответа, на вопрос о территориальных основах местного самоуправления. Согласно ее ст. 131 «местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных мест- н ых традиций»-. Таким образом, Конституция РФ не связывает напрямую территориальную организацию местного самоуправления с административно-территориальным устройством. Вместе с тем она не исключает возможности такого решения вопроса территориальной основы местного самоупр авяения.
Третий этап развития территориальных основ местного самоуправления связан с принятием Федерального закона от 28 августа 1995 г. *06 общих принципах организации местного самоуправления б Российской Федерации».
Этот Закон веяед за Гражданским кодексом РФ (часть первая) ввел новое понятие, которое не использует Конституция РФ, — «муниципальное образование», имеющее важное значение для решения вопроса о территориальной организации местного самоуправления. Осуществление местного самоуправления, его территориальную организацию указанный Федеральный закон в отличие от прежнего связывал не с административно-территориальными единицами (это, как уже отмечалось, не исключает того, что в их границах и будет осуществляться местное самоуправление), а с муниципальными образованиями, на территории которых и осуществляется местное самоуправление.
Закон 1995 г. не дал исчерпывающего (в отличие от ранее действовавшего Закона о местном самоуправлении) перечня территориальных единиц, в пределах которых реализуется местное самоуправление. Он назвал основные территориальные единицы, в границах которых осуществляется местное самоуправление. Это прежде всего отдельные поселения: города, поселки, станицы. Далее в нем перечисляются территориальные образования, в границах которых могут находиться несколько отдельных поселений, другие муниципальные образования — район (уезд), сельский округ (волость, сельсовет).
Закон, давая определение муниципального образования (ст. 1), отнес к муниципальным образованиям часть поселения. Имелась в виду возможность создания муниципальных образований на территории внутригородских районов. Эта практика, однако, не получила широкого распространения; лишь отдельные крупные города с районным делением в соответствии со своим уставом предусматривали создание и городского муниципального образования, и внутригородских муниципальных образований. Внутригородские муниципальные образования были образованы также на территории городов федерального значения, являющихся субъектами Федерации. Закон допускал возможность реализации местного самоуправления на территории других муниципальных образований, которые могут образовываться в соответствии с законами субъектов Федерации с учетом исторических и иных местных традиций (помимо тех, что назывались выше).
При этом за субъектами Федерации сохранялось право устанавливать наименования территориальных единиц, в границах которых осу-
щсствляется местное самоуправление. Таким образом, Федеральным закон 1995 г, по существу, закрепил те же территориальные единицы, которые назывались и прежним Законом в качестве территориальной основы местного самоуправления. Однако он оставил этот перечень открытым и не связал его жестко с административно-территориальным делением. Субъекты Федерации могли самостоятельно определять территоршль- ные единицы, в которых осуществлялось местное самоуправление,
«Определение уровня, на котором создаются муниципальные образования, — констатировал Конституционный Суд РФ в указанном выше постановлении от 24 января 1997 г, — с тем чтобы это способствовало, насколько возможно* приближению органов местного самоуправления к населению и позволяло решать весь комплекс вопросов местного значения, подлежащих передаче в ведение местного самоуправления, и вместе с тем не препятствовало решению вопросов, которые выходят за эти рамки и как таковые по своему существу относятся к полномочиям органов государственной власти, — может бьгть различным и зависит от особенностей тех или иных субъектов Федерации»,
Однако, самостоятельно решая вопросы территориальной организации местного самоуправления, субъекты Федерации должны были основываться на следующих принципах:
а) местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации в городских, сельских поседениях и иных поселениях. Ограничение права граждан на осуществление местного самоуправления на отдельных территориях допускалось федеральным законом в целях защиты конституционного строя, обеспечения обороны страны и безопасности государства;
б) население городского, сельского поселения независимо от его численности не может быть лишено права на осуществление местного самоуправления: Федеральный закон 1995 г «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 12) гарантировал каждому городскому и сельскому поселению право на самоуправление. Порядок реализации этого права устанавливается законами субъектов Федерации. Это право могло быть реализовано, во-первых, путем создания самостоятельного муниципального образования, во-вторых, путем присоединения к какому-либо муниципальному образованию;
в) обеспечение экономических и организационных условий для осуществления местного самоуправления. Обязательным условием для признания территориальной единицы в качестве территории муниципального образования, т. е* территориальной основы местного самоуправления, являлось наличие муниципальной собственности, местного бюджета и выборных органов местного самоуправления. При этом согласно ст. 61 упомянутого Федерального закона отсутствие муниципальной собственности на момент вступления его в силу не являлось основанием для отказа в образовании нового муниципального образования;
г) обеспечение целостности территории муниципального образования. 1-Ге допускалось объединение муниципальных образований в целях создания одного (единого) муниципального образования в случае отсутствия у объединяющихся муниципальных образований общей границы или в случае объединения с муниципальным образованием, расположенным на территории другого субъекта Федерации1;
д) обязательный учет мнения и интересов населения, проживающего на соответствующей территории, например в случае изменения границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление;
е) учет исторических, социально-этнических и иных местных традиций. Вопросы территориальной организации местного самоуправления должны были решаться с учетом компактного проживания на территории муниципального образования национальных групп и общностей, коренных (аборигенных) народов, казачества и других исторических и местных традиций;
ж) территория муниципального образования в соответствии с федеральным законодательством должна была включать земли, необходимые для развития. Территориальную организацию местного самоуправления в Российской Федерации второй половины 90-х гг. характеризуют следующие данные, опубликованные в конце 90-х тт. Центризбиркомом РФ. На территории России было 13 669 муниципальных образований. В 22 субъектах Федерации муниципальные образования были расположены практически на тех же территориях, где осуществлялось местное государственное управление, еще в 22 местное самоуправление осуществлялось лишь в городах и районах. Более чем в половине субъектов Федерации число муниципальных образований составляло от 20 до 100 (в Таймырском (Долгано-Ненецком) автономном округе было четыре муниципальных образования, в Рязанской области — 29, Воронежской — 547). В муниципальных образованиях насчитывалось от десятков до сотен тысяч избирателей. Половина муниципальных образований — это территории, на которых проживало до одной тысячи избирателей. Самое маленькое по числу жителей муниципальное образование — Санга-Талонский сельсовет Т&нькинского района Магаданской области, которое насчитывало всего 27 избирателей. Доля муниципальных образований, насчитывающих от 500 тыс. и более избирателей, составляло 0Д1%[72].
Таким образом, как показывают эти данные, на основе Федерального закона 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в субъектах Федерации, к компетенции которых относилось установление порядка образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований, установленияиизменешгяихграниц, гго-разному решался вопрос о территориальной организация местного самоуправления; практика была весьма разнообразна.
Одни субъекты Федерации пошли по пути формирования в основном только крупных муниципальных образовании — районных и городских (образуемых в крупных городах). Небольшие городские и сельские поселения, расположенные в границах районного муниципального образования, не имели статуса муниципального образования. Такой подход к решению вопросов территориальной организации местного самоуправления был во многом обусловлен слабостью финансово-экономической базы небольших городских и сельских поселений. Например, в Новгородской области было сформировано всего 22 муниципальных образования {из них районных “ 21 и городских — 1). В Ярославской области было создано 19 муниципальных образований (17 — в районах, именуемых муниципальными округами и 2 в городах).
В других субъектах Федерации, напротив} муниципальные образования создавались в небольших городских и сельских поселениях, а в границах таких административно-территориальных единиц как районы, крупные городеь формировались территориальные (местные) органы государственной власти (Республика Адыгея, Новосибирская область и др.).
Вместе с тек й некоторых субъектах Федерации муниципальные образования создавались как в крупных территориальных единицах, так и в небольших городских и сельских поселениях, в сельских округах (волостях), объединяющих несколько небольших сельских населенных пунктов (Владимирская область и др.).
Проблемы территориальной организации местного самоуправления тесно связаны с вопросом о предметах ведения местного самоуправления. Перечень вопросов местного значения, установленный Федеральным законом, был достаточно обширным и по существу единым для всех муниципальных образований. Поэтому каким бы небольшим по сноей территории, населению и другим параметрам ни было муниципальное образование, оно обязано было заниматься решением всех вопросов местного значения, указанных в общефедералкном перечне.
Необходима бьша дифференциация предметов ведения местного самоуправления на основе подразделения муниципальных образований на виды в зависимости от их величины, социально-экономического положения и других факторов.
Кроме того, формирование только крупных муниципальных образований, создаваемых в районах, в больших городах, не способствовало приближению власти к населению, развитию и эффективной реализации демократического потенциала, заложенного в идеи местного самоуправления. Все эти и другие вопросы и проблемы, выявленные в ходе становления и развития местного самоуправления в Российской Федерации за последние годы и требующие своего разрешения, послужили причиной начавшейся организационно-территориальной реорганизации сложившейся системы местного самоуправления.
Федеральный закон от б октября 2003 г, *06 общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определил основные направления реформирования местного самоуправления, включая его территориальные основы: начался новый этап их развития, предполагающий унификацию территориальной организации местного самоуправления и одновременно дифференциацию предметов ведения, объектов муниципальной собственности в зависимости от вида муниципальных образований.
Четвертый этап развита территориальных основ местного само- управления начался с реализации норм, содержащихся в гл. 12 «Переходные положения» нового Закона 2003 г. об общих принципах организации местного самоуправления, которая вступила в силу с момента официального опубликования Закона (с 8 октября 2003 г.). Дата вступления в силу Закона в полном объеме — 1 января 2009 г
Закон предусматривает установление, по сути, единообразной для всех субъектов Федерации территориальной организации местного самоуправления.
В субъектах Федерации предусмотрено формирование следующих видов муниципальных образований*.
К Городские и сельские поселения> территория которых входит в состав территории другого вида муниципального образования — муниципального района.
Сельское поселение как вид муниципального образования может представлять собой либо один сельский населенный пункт (село, деревня, аул и 1'. п.), либо несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.
Сельское поселение, объединяющее несколько сельских населен- ных пунктов, имеет административный центр — населенный пункт, который определен с учетом местных традиций и сложившейся социальной инфраструктуры и п кото ром в соответствии с законом субъекта Федерации находится представительный орган сельского поселения.
Сельские поселения во многом напоминают собой сельсоветы — административно-территориальные единицы, создаваемые в советский период и представляющие собой один крупный населенный пункт или несколько сельских населенных пунктов, объединенных общей территорией. Сельсоветы имели слой представительный орган — сельский Совет и свой местный (сельский) бюджет. Закон об общих принципах организации местного самоуправления (1995 г.) для характеристики муниципального образования, объединяющего несколько сельских населенных пунктов, допускал использование терминов: «волость», «сельсовет», «сельский округ» (ст. 2).
Городское поселение как вид муниципального образования может представлять собой город или поселок, в которых местное самоуправление осуществляется-населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления. В состав территории городского поселения в соответствии с генеральным планом могут входить территории, необходимые для его социальной, транспортной и иной инфраструктуры (включая территории населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями).
2. Муниципальный район. Муниципальные районы создаются, по сути, в границах административных районов, т. с. в границах наиболее крупных административно-территориальных единиц субъектов Федерации, на которые они непосредственно подразделяются. Лишь территория муниципальных образований, имеющих статус городского округа (которые могут находиться в границах административного района), не входит в состав территории муниципального района.
Муниципальный район имеет свой административный центр — населенный пункт, который определяется с учетом местных традиций и сложившейся социальной инфраструктуры и в котором в соответствии с законом субъекта Федерации находится представительный орган муниципального района.
Муниципальный район как вид муниципального образования представляет собой несколько поселений или поселений и межегленных территорий (т. е. территорий, находящихся вне границ поселений), объединенных общей территорией, в границах которой осуществляется местное самоуправление населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления,
Осуществление местного самоуправления в границах муниципального района имеет свои особенности: а) местное самоуправление в муниципальном районе осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера; б) в состав его территории входят территории других муниципальных образований городских и сельских поселений, расположенных в границах муниципального района; в) органы местного самоуправления муниципального района могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые им федеральными законами и законами субъектов Федерации.
При решении вопроса о территориальной организации местного са- моуправления в районе учитывался опыт организации местного самоуправления, нашедший свое закрепление в первом российском Законе о местном самоуправлении (1991 г.), который предусматривал двухуровневую организацию местного самоуправления в районе с разграничением предметов ведения и полномочий между районными органами местного самоуправления и создаваемыми на территории района городскими, поселковыми )л сельскими органами местного самоуправления. Кроме того, надо иметь в виду, что Федеральный закон 1995 г «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» также допускал возможность территориальной организации местного самоуправления в районе на основе принципа «матрешки», когда в границах территории одного муниципального образования могли находиться другие муниципальные образования (ст. 6). Законом субъекта Федерации между ними разграничивались предметы ведения, объекты муниципальной собственности и источники доходов местных бюджетов (ст. б). Однако очень многие субъекты использовали другой возможный способ организации местного самоуправления « районе, формируя лишь единые районные муниципальные образования (например, в Новгородской области).
3. Городской округ как вид муниципального образование представляет собой городское поселение, которое не входит в состав муниципального района. Органы местного самоуправления городского округа осуществляют полномочия по решению вопросов местного значения, которые Закон установил и для поселения, и для муниципального района. Кроме того* органы местного самоуправления городского округа могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые им федеральными законами и законами субъектов Федерации.
В состав территории городского округа может-входить один город или один поселок, а также в соответствии с генеральным планом — территории, предназначенные для развития его социальной, транспортной и иной инфраструктуры (включая территории поселков и сельских населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями).
Наделение городского поселения статусом городского округа осуществляется законом субъекта Федерации при наличии сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для самостоятельного решения его органами вопросов местного значения, отнесенных к ведению городского округа. Вместе с тем надо учитывать, что Закон 2003 г. наделяет статусом городского округа закрытые адми- нистративно-территориалыше образования (ЗАТО) и наукограды (ст. 80 и 81).
4. Внутригородские муниципальные образования городов федерального значения. В городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге и соответствии с уставами данных субъектов Федерации местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления на шутригородских территориях. Внутригородская территория — часть территории города федерального значения, в границах которой осуществляется местное самоуправление. Установление и изменение границ внутригородских муниципальных образований, их преобразование осуществляется законами городов федерального значения с учетом мнения населения соответствующих внутригородских территорий.
Введение новой территориальной организации местного самоуправления увеличило число муниципальных образований в Российской Федерации, по сути? в два раза (на 30 апреля 2005 г. их насчитывалось более 24 тыс.). Такая радикальная реформа территориальной основы местного самоуправления повлекла и существенные изменения в организационной, финансово-экономической основах местного самоуправления, в правовом регулировании компетенции муниципальных образований в системе их взаимоотношений с органами государственной власти.
Дата добавления: 2019-02-07; просмотров: 212;