Представительство и защита интересов и прав местного самоуправления, гарантированных государством 13 страница
по социальной поддержке и социальному обслуживанию отдельных категорий граждан и др.
При этом одни субъекты принимают отдельные законы по каждому виду передаваемых государственных полномочий, а другие — принимают один закон о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в разных сферах жизни. Так, Закон Тюменской области 2004 г. «О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями» наделяет органы местного самоуправления следующими государственными полномочиями, входящими в компетенцию органов государственной власти Тюменской области: а) в сфере социальной поддержки, социального обслуживания населения и организации оказания специализированной медицинской помощи; б) в сфере архивного дела; в) по государственной регистрации актов гражданского состояния; г) по совершению нотариальных действий в населенных пунктах, где отсутствует нотариус;
д) в сфере создания и организации деятельности административных комиссий и в других сферах.
Субъекты Федерации обеспечивают контроль за соблюдением законодательства о местном самоуправлении. В частности, создаваемые в субъектах конституционные (уставные) суды призваны обеспечивать соответствие нормативных правовых актов субъектов по вопросам местного самоуправления, нормативных правовых актов муниципальных образований конституции (уставу) субъекта Федерации.
Осуществляемое на основе Федерального закона 2003 г. реформирование организационно-территориальной структуры местного самоуправления, финансово-экономического и правового обеспечения функций местного самоуправления включает в себя формирование субъектами Федерации во многом новой системы правового регулирования местного самоуправления на региональном уровне. Решение этой задачи усложняется тем3 что система местного самоуправления неоднократно подвергалась реформированию, изменялась ее законодательная база. Субъекты Федерации в течение длительного времени занимались поисками оптимального механизма взаимодействия с муниципальными образованиями, сформировали в целом правовую основу организации и деятельности местного самоуправления. Федеральный закон 2003 г. ставит перед субъектами новые задачи в области правового регулирования местного самоуправления, жестко разграничивая полномочия в этой сфере между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации. Но вместе с тем надо учитывать, что корректировка системы правового регулирования местного самоуправления должна осуществляться в рамках конституционной модели местного самоуправления. Муниципальная демократия — неотъемлемая часть процесса формирования и развития нашего государства как правового и демократического. Они основывается на незыблемых основах конституционного строя (и частности, на положениях ст. 3 и 12 гл.! Конституции РФ), на международных гарантиях, закрепленных в ратифицированной Россией Европейской хартии местного самоуправления. При этом нужно взвешенно относиться к тому, что уже сделано в этой области, выявляя те ценности, которые следует сохранить в процессе совершенствования местного самоуправления, его законодательной базы,
§ 4. Устав муниципального образования. Иные нормативные правовые акты муниципальных образований
По вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно, органами и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты. Данные акты могут приниматься и по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Федерации. В последнем случае они принимаются на основании и во исполнение' положений, установленных указанными выше Законами.
Муниципальные правовые акты регулируют многие важные стороны организации и деятельности местного самоуправления (структуру и порядок формирования органов местного самоуправления, их полномочия, формы и порядок участия населения в решении вопросов местного значения и др.).
В соответствии со ст. 43 Федерального закона 2003 п «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации?» в систему муниципальных правовых актов входят:
1) устав муниципального образования;
2) правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан), нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования;
3) правовые акты главы муниципального образования, постановления и распоряжения главы местной администрации, иных органов и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования.
Федеральный закон говорит о «системе муниципальных правовых актов», т. е. об определенной их иерархии, упорядочении, соотношении. Объединение всех муниципальных правовых актов в систему важно прежде всего для разрешения возможных юридических коллизий, противоречий между ними. При этом понятие «муниципальные правовые акты», как следует из содержания ст. 43 Закона, охватывает как нормативные правовые акты, так и иные правовые акты, которые не содержат норм права, являются индивидуальными по своему конкретному содержанию.
Муниципальные правовые акты подлежат обязательному исполнению на всей территории муниципального образования. В соответствии с федеральными законами и законами субъектов Федерации граждане, руководители организаций, должностные лица органов государственной власти и должностные липа органов местного самоуправления несут ответственность за неисполнение муниципальных правовых актов.
Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции РФ, федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Федерации, Устал муни- ципального образовать а также оформленные в виде правовых актов решения, принятые на местном референдуме (сходе граждан), являются актами высшей юридической силы в системе муниципальнъ/х правовых актов, !.шею?п прямое действие и применяются па всей территории муниципального образования.
Муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено органами и должностными лицами местного самоуправления3 их принявшими (издавшими), а также судом. При этом Закон 2003 г. об общи принципах организации местного самоуправления предусматривает, что данные акты в части, регулирующей осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, делегированных им, могут быть приостановлены или отменены уполномоченным органом государственной власти (ст. 48).
Необходимый элемент правовой основы местного самоуправления — уставы муниципальных образований, в которых на основе федерального законодательства, законодательства субъектов Федерации о местном самоуправлении определяются организация и формы осуществления местного самоуправления в данных муниципальных образованиях, их территориальная, финансово-экономическая основы, а также содержатся другие положения об организации местного самоуправления, о компетенции и порядке деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления.
Признаваемые и гарантируемые Конституцией РФ организационная обособленность органов местного самоуправления в системе управления государством, самостоятельность населения в решении вопросов местного значения, включая определение структуры органов местного самоуправления, — все это предопределило необходимость появления в системе нормативных правовых актов о местном самоуправлении уставов муниципальных образований.
Следует отметить, что Закон РСФСР 1991 г. о местном самоуправлении предусматривал принятие районным и городским Советами положения (устава) о местном самоуправлении. Поселковый и сельский Советы могли принимать положение (устав) о местном самоуправлении. Федеральный закон 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации«* установил, что каждое муниципальное образование имеет свой устав, который принимается населением непосредственно (на референдуме^ сходе граждан) или представительным органом и регистрируется в порядке, устанавливаемом законом субъекта Федерации. Из обязательного наличия устава в каждом муниципальном образовании исходит также к Федеральный закон 2003 г «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который, однако, содержит ряд новых положений, касающихся порядка принятия и государственной регистрации устава муниципального образования.
Во-первых, принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений отнесено к исключительным полномочиям представительного органа муниципального образования (ст. 35). Закон допускает принятие устава непосредственно населением (на сходе) лишь в поселениях с численностью жителей, обладающих избирательным правом, менее 100 человек (ст. 44), т. е. речь идет о тех поселениях, в которых представительный орган поселения не формируется, а его полномочия осуществляет сход граждан (ст. 35).
Во-вторых, проект устава, проект муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав подлежат официальному опубликованию (обнародованию) не позднее чем за 30 дней до дня рассмотрения вопроса о принятии устава, внесении в него изменений и дополнений. Закон требует, чтобы одновременно (в эти же сроки) был опубликоиан (обнародован) установленный представительным органом муниципального образования порядок учета предложений по проекту устава, проекту акта о внесении в устав изменений и дополнений. Устанавливается также и порядок участия граждан в обсуждении опубликованного проекта. Следует также учитывать, что ст. 28 Федерального закона 2003 г. предусматривает вынесение на публичные слушания проекта устава муниципального образования, а также проекта муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в данный устав. Все это направлено на то, чтобы обеспечить реальное участие граждан, населения в целом в работе над текстом проекта устава — важнейшего нормативного правового акта муниципального образования, своеобразной «муниципальной конституции», принимаемой на местном уровне. Ранее такие гарантии права граждан на участие в обсуждении и выработке текста проекта устава муниципального образования на федеральном уровне не закреплялись.
Устав муниципального образования, внесение в него изменений и дополнений принимаются большинством в дне трети голосов от установленной численности депутатов нредстаиителъного органа муниципального образования. Таким образом, порядок принятия устава, внесе- ими в него изменений и дополнений регулируются более подробно, нежели в Законе 1995 г.
В-треты/х, изменен и порядок государственной регистрации устава муниципального образования: устав подлежит государственной регистрации и органах юстиции в порядке, установленном федеральным законом (а не законом субъекта Федерации). В соответствии с Федеральным законом от 21 июля 2005 г. № 97-ФЗ «О государственной регистрации уставов муниципальных образований», который вступил в силу с 1 сентября 2005 г., государственную регистрацию уставов муниципальных образований и муниципальных правовых актов о внесении изменений н указанные уставы организует уполномоченный федеральный орган исполнительной власти. Согласно приказу Министерства юстиции РФ от 28 января 2005 г. № 7 регистрирующим органом является Главное управление Министерства юстиции РФ по федеральному округу. Регистрирующий орган:
1) проверяет соответствие устава муниципального образования Конституции Российской Федерации, федеральным законам, конституции (уставу), законам субъекта Федерации;
2) проверяет соблюдение установленного в соответствии с федеральным законом порядка принятия устава муниципального образования;
3) присваивает уставу муниципального образования государственный регистрационный номер;
4) выдает свидетельство о государственной регистрации устава муниципального образования;
5) включает сведения об уставе муниципального образования в государственный реестр уставов муниципальных образований субъекта Федерации.
Устав муниципального образования направляется главой муниципального образования в регистрирующий орган в течение 15 дней со дня его принятия. Представляются следующие документы в двух экземплярах, а также на магнитном носителе: а) устав муниципального образования; б) решение представительного органа муниципального образования либо решение схода граждан о принятии устава муниципального образования, а также протокол заседания представительного органа муниципального образования либо протокол схода граждан, на которых был принят устав муниципального образования; в) сведения об источниках и датах официального опубликования (обнародования) проекта устава муниципального образования и о результатах публичных слушаний по проекту устава муниципального образования. Устав муниципального образования представляется с пронумерованными и прошитыми страницами, скрепленными печатью представительного органа муниципального образования (печатью местной администрации в случае принятия устава муниципального образования на сходе граждан). Решение о государственной регистрации устава муниципального образования принимается в тридцатидневный срок со дня его представления для государственной регистрации. Датой государственной регистрации устава муниципального образования считается день внесения сведений о нем в Государственный реестр уставов муниципальных образований субъекта Федерации.
Государственная регистрация устава муниципального образования удостоверяется свидетельством о государственной регистрации. Регистрирующий орган в пятидневный срок со дня принятия решения о государственной регистрации устава муниципального образования направляет главе муниципального образования зарегистрированный устав муниципального образования и свидетельство о его государственной регистрации.
Регистрирующий орган вправе принять мотивированное решение
об отказе в государственной регистрации, которое в пятидневный срок со дня его принятия направляется главе муниципального образования. Принятие регистрирующим органом решения об отказе в государственной регистрации устава муниципального образования не является препятствием для повторного представления устава для государственной регистрации после устранения нарушений, указанных в решении. Основаниями для отказав государственной регистрации устава, муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав могут быть: а) противоречие устава Конституции РФ, федеральным законам, принимаемым в соответствии с ними конституциям (уставам) и законам субъектов Федерации; б) нарушение установленного Федеральным законом порядка принятия устава, внесения в него изменений и дополнений. Отказ в государственной регистрации устава, вносимых в него изменений и дополнений, а также нарушение установленных сроков данной государственной регистрации могут быть обжалованы в судебном порядке. В этом случае в суд вправе обратиться граждане и органы местного самоуправления.
Устав муниципального образования, изменения и дополнения в него вступают в силу после их государственной регистрации и официального опубликования (обнародования). Гйава муниципального обргпования в течение 10 дней со дня официального опубликования (обнародования) устава муниципального образования (муниципального правового акта о внесении изменений в устав муниципального образования) обязан направить в регистрирующий орган сведения об источнике и о дате офи- ииальпого опубликования (обнародования) устава муниципального образования (муниципального правового акта о внесении изменений в ус- таи муниципального образования) для включения указанных сведений в Государственный реестр уставов муниципальных образований субъекта Федерация.
Уставы муниципальных образований, прошедшие государственную регистрацию до дня вступления в силу с Федеральным законом от 21 мюля 2005 г, «О государственной регистрации уставов муниципальных образований», обязаны были направить в регистрирующий орган для присвоения им государственного регистрационного номера, выдачи Свидетельства о государственной регистрации установленного образца и включения в Государственный реестр уставов муниципальных образований в течение трех месяцев со дня вступления в силу указанного Федерального закона. В свидетельстве о государственной регистрации указываются орган, осуществивший государственную регистрацию данного устава, и дата его регистрации.
Федеральный закон от б октября 2003 г, «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливает, что измеиения и дополнения, внесенные в устав и изменяющие структуру органов местного самоуправления, полномочия этих органов и выборных должностных лиц местного самоуправления вступают в силу после истечения срока полномочий представительного органа муниципального образования, принявшего решение о внесении в устав указанных изменений и дополнений (ст, 44),
В соответствии с Федеральным законом от 21 июля 2005 г, № 97-ФЗ «О государственной регистрации уставов муниципальных образований» и постановлением Правительства РФ от 1 июня 2005 г, № 350, которым утверждены Правила ведения Государственного реестра муниципальных образований Российской Федерации, Министерством юстиции РФ и его территориальными органами ведется Государственный реестр муниципальных образований. В целях организации работы по ведению данного Реестра приказом Министерства юстиции от 24 августа 2005 г. №139 утверждено Положение о порядке ведения Государственного реестра уставов муниципальных образований и обеспечения доступности сведений включенных в него.
Ведение Государственного реестра уставов муниципальных образований, муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований в Министерстве юстиции РФ осуществляют: а) главные управления Министерства юстиции РФ пп федеральным округам; б) структурные подразделения главных управлений Министерства юстиции РФ по федеральным округам в субъектах Федерации. Главные управления Министерства юстиции РФ по федеральным округам осуществляют организационное и методическое обеспечение работы по веде кию Государственного реестра уставов муниципальных образований. Их структурные подразделения осуществляют включение сведений о зарегистрированных уставах муниципальных образований в базу данных Государственного реестра уставов муниципальных образований; обеспечение достоверности, полноты и сохранности информации.
Устав, представленный на государственную регистрацию с соблюдением требований, установленных Федеральным законом от 6 октября 2003 г, «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», и прошедший проверку в установленном Федеральным законом «О государственной регистрации уставов муниципальных образований» порядке, включается в Государственный реестр* Государственный реестр является сводом сведений о прошедших государственную регистрацию уставах и муниципальных правовых актах с внесением изменений в уставы и состоит из государственных реестров уставов муниципальных образований субъектов Федерации.
Государственный реестр включает следующие сведения: а) государственный регистрационный номер муниципального образования; б) реквизиты устава муниципального образования, муниципального правового акта о внесении изменений в уставы муниципального образования (орган, принявший устав, муниципальный правовой акт о внесении изменений в устав муниципального образования: наименование устава, муниципального правового акта о внесении изменений в устав муниципального образования; номер и дата муниципального правового акта об утверждения устава; номер и дата принятия муницхшального правового акта, вносящего изменения в устав); в) сведения об источнике и дате официального опубликования (обнародования) устава муниципального образования; сведения об источнике и дате официального опубликования муниципального правового акта, вносящего изменения в устав.
Записи в Государственный реестр уставов муниципальных образовав ний, ведение которого осуществляется на бумажных носителях, в виде книги и на электронных носителях, включаются в электронную базу Государственного реестра уставов муниципальных образований на основании документов, представляемых в соответствии с Федеральным законом «О государственной регистрации уставов муниципальных образований». Уставу, подлежащему включению в Государственный реестр уставов муниципальных образований, муниципальному правовому акту о внесении изменений в устав муниципального образования присваивается государственный регистрационный номер.
Уставы, прошедшие государственную регистрацию до дня вступления в силу Федерального закона «О государственной регистрации уставов муниципальных образований», направляются в главные управления Министерства юстиции РФ по федеральным округам и их структурные подразделения для присвоения им государственного регистрационного номера, выдачи свидетельства о государственной регистрации установленного образца и включаются в Государственный реестр в порядке, установленном указанным Федеральным законом. При преобразовании муниципального образования основанием, для внесения записи в Госу^ дарственный реестр является закон субъекта Федерации.
Содержащиеся а Государственном реестре сведения являются открытыми и общедоступными и в месячный срок предоставляются по запросу заинтересованного органа шгя лица в виде выписки из Государственного реестра или справки оо отсутствии запрашиваемой информации,
В целях оказания методической помощи по приведению уставав муниципальных образований в соответствие с Федеральным законом 2003 г. некоторые субъекты Федерации разрабатывают модельные уставы муниципальных образований. Так, Законодательное собрание Свердловской области своим постановлением от 8 февраля 2005 п рекомендовало органам местного самоуправления муниципальных образований, наделенных статусом городского округа, использовать предлагаемый Законодательным собранием области Модельный устав городского округа в работе по приведению уставов муниципальных образований в соответствие с законодательством Российской Федерации.
Муниципальные образования, осуществляя подготовительную работу в целях реализации положений Федерального закона 2003 г., разрабатывают и принимают положения о порядке разработки, обсуждения и принятия устава муниципального образования. Например, городской Совет депутатов г, Советска Калининградской области своим решением от 4 февраля 2005 г. утвердил такое положение. В нем, в чяс/шости, предусмотрено > что право первичной разработки текстов проекта устава принадлежит инициативной группе жителей муниципального образования в количестве не менее обладающих избирательным правом* общественным и политическим объединениям (их отделениям), депутатам Совета, органам местного самоуправления. Проект устава выносится на рассмотрение редакционной комиссии, образованной из представителей Совета, а также представителей городской администрации на паритетной основе. Комиссия проводит постатейное обсуждение проекта устава. При наличии нескольких трактовок отдельных статей в текст проекта вносятся все варианты. Далее подготовленный проект устава обсуждается на заседаниях постоянных комиссий и на сессии Совета. После этого проект устава публикуется в городской газете. Все дополнения и изменения к нему направляются в комиссию, которая систематизирует эти предложения» проводит юридическую экспертизу и организует подготовку обсуждения проекта на публичных слушаниях. По итогам публичных слушаний редакционная комиссия готовит окончательный проект устава и представляет его на рассмотрение Совета. Устав принимается большинством в две трети голосов от установленной численности депутатов Совета.
Устав муниципального образования должен содержать;
во-первых, наименование муниципального образования с указанием его границ и состава территории. Возможно также закрепление в уставе символики муниципального образования, отражающей исторические, культурные, социально-экономические, национальные и иные местные традиции, так как согласно ст. 11 Федерального закона 2003 г. муниципальное образование вправе иметь свои официальные символы: герб, эмблемы и т. п.;
во-вторых, вопросы местного значения, относящиеся к ведению муниципального образования. Их перечень содержится б Федеральном законе 2003 г применительно к каждому виду муниципального образования. При наличия собственных ресурсов муниципальные образования могут решать иные вопросы (кроме тех3 что установлены Законом), которые не относятся к компетенции других муниципальных образований, а также к компетенции органов государственной власти и не исключены из ведения муниципальных образований федеральными законами и законами субъектов Федерации, Перечень вопросов местного значения внутригородских муниципальных образований в субъектах Федерации — городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге устанавливается законами этих субъектов исходя из необходимости сохранения единства городского хозяйства;
в-третьих, организационную структуру местного самоуправления, правовой статус органов и должностных лиц, условия и порядок организации муниципальной службы, порядок формирования органов местного самоуправления, их наименование и полномочия. При этом следует учитывать, что наличие в структуре органов местного самоуправления представительного органа, главы муниципального образования и местной администрации является обязательным, за исключением случаев, предусмотренных законом (так, возможно осуществление полномочий представительного органа сходом граждан в небольших муниципальных образованиях). Уставом муниципального образования органы местного самоуправления наделяются правами юридического лица. Устав является основанием: для государственной регистрации органов местного самоуправления в качестве юридических лиц,
Органы местного самоуправления должны быть наделены уставом муниципального образования собственной компетенцией в решении вопросов местного значения.
Устав муниципального образования закрепляет статус и социальные гарантии депутатов, членов других выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц, а также гарантии прав должностных лиц местного самоуправления. При этом срок полномочий депутатов, членов других выборных органов и выборных должностных лиц местного самоуправления не может быть менее двух и более пяти лет. Кроме того, устав должен определять основания и порядок прекращения их полномочий.
Устав муниципального образования должен устанавливать виды, порядок принятия (издания), официального опубликования (обнародования) и вступления в силу муниципальных правовых актов;
в-четвертых, формы, порядок и гарантии непосредственного участия населения в решении вопросов местного значения. Речь вдет о таких институтах муниципальной демократии, как местный референдум; муниципальные выборы; сходы граждан, собрания (конференции) граждан; публичные слушания; правотворческая инициатива граждан, голосования по отзыву выборных лиц местного самоуправления; голосования по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования, а также территориальное общественное самоуправление и другие формы участия населения в осуществлении местного самоуправления;
в-пятых, виды ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, основания наступления этой ответственности и порядок решения соответствующих вопросов, в том числе основания и порядок отзыва населением выборных лиц, досрочного прекращения полномочий выборных органов и должностных лиц местного самоуправления;
в-шестых, экономическую основу осуществления местного самоуправления, порядок формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, а также порядок контроля за его исполнением в соответствии с Бюджетным кодексом РФ (возможно создание в этих целях контрольного органа муниципального образования);
в-седьмых, порядок внесения изменений и дополнений в него с учетом указанных выше требований Закона*
Устав муниципального образования может содержать и другие положения об организации местного самоуправления, о компетенции и порядке деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления в соответствии с законами Российской Федерации и законами ее субъектов.
Кроме устава на муниципальном уровне принимаются и другие нормативные правовые акты, регламентирующие отдельные вопросы организации и деятельности местного самоуправления. К ним относятся прежде всего акты, определяющие порядок работы органов местного самоуправления, в частности регламент представительного органа местного самоуправления, устанавливающий порядок созыва его заседаний, их подготовки и проведения; порядок формирования постоянных и временных комиссий представительного органа, образования депутатских объединений, избрания должностных лиц представительного органа. Кроме того, в регламенте регулируется также порядок голосования и принятия решений представительного органа, осуществления контрольных полномочий проведения депутатских слушаний и расследований, назначения и освобождения от должности должностных лиц аппарата представительного органа и другие вопрос организации и деятельности представительного органа местного самоуправления.
Представительным органом местного самоуправления мо1уг также утверждаться положения о комиссиях, образуемых этим органом, положение об аппарате представительного органа, правила депутатской этики и др. Депутатские объединения вправе утверждать собственные положения об организации своей работы, которые не могут противоречить уставу, регламенту представительного органа муниципального образования.
Дата добавления: 2019-02-07; просмотров: 252;