Представительство и защита интересов и прав местного самоуправления, гарантированных государством 22 страница
Правовые акты, принятые на местномреферендуме (сходе граждан), как и устав муниципального образования, являются актами высшей юридической силы, имеют прямое действие и применяются на всей территории муниципального образования*
Иные муниципальные правовые акты не должны противоречить уставу муниципального образования и правовым актам, принятым на местном референдуме (сходе граждан).
Муниципальные правовые акты можно классифицировать по различным основаниям в целях выявления в них того главного, существенного, что характеризует их место и роль в системе правового регулирования общественных отношений на местном (муниципальном) уровне. Муниципальные правовые акты различаются: во-первых, по юридической силе: как уже отмечалось, устав муниципального образования и оформленные в виде правовых актов решения, принятые на местном референдуме (сходе граждан), являются актами высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов;
во-вторых^ я зависимости от субъекта, принявшего (издавшего) муниципальный правовой акт: это акты, принятые: а) на местном референдуме (сходе граждан) и б) органами и должностными лицами местного самоуправления;
в-третьих, в зависимости от юридического содержания — а) нормативные япы, т. е. устанавливающие, изменяющие или отменяющие общие правила поведения (нормы права) и б) индивидуальные акты, необходимость принятия которых связана с осуществлением организационной, исполнительно-распорядительной и контрольной муниципальной
деятельности. Индивидуальные акты обеспечивают применение норм права в отношении конкретных субъектов мунииипально-правовых отношений, например приказ о назначении того или иного лица на должность муниципальной службы. С помощью индивидуальных актов обеспечивается также оперативное устранение недостаткоп в работе муниципальных служащих, применяются меры воздействия л а нарушителей дисциплины и т, д.;
в-четвертых, в зависимости от характера вопросов^ л о которым принимаются муниципальные правовые акты, они подразделяются на акты, принимаемые по вопросам: а) местного значения; б) осуществления отдельных государственныхполиомочий, переданных органам местного самоуправления; в) организации работы органов местного самоуправления. При этом следует учитывать, что определенные вопросы могут быть урегулированы исключительно решениями представительного органа муниципального образования (в определенных случаях — сходом граждан). Речь идет о принятии устава муниципального образования, о порядке управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности, и др. Свои отличия имеют муниципальные правовые акты по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий: они принимаются на основании и во исполнение положений, установленных соответствующими федеральными законами и (или) законами субъектов Федерации. Данные акты в части, регулирующей осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, могут быть отменены ши их действие может быть приостановлено уполномоченным органом государственной власти;
е-пя?пых, на: а) акты, проекты которых должны быть вынесены на публичные слушания (обсуждение), и б) акты, к проектам которых указанные требования не предъявляются. На публичные слушан и я должны выноситься: а) проект устава муниципального образования, а также проект муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в данный устав; б) проект местного бюджета и др.
Возможны и иные основания классификации муниципальных правовых актов.
Подготовки* принятие и вступление в силу муниципальных правовых актов регулируются уставом муниципального образования, регламентами органов местного самоуправления, другими нормативными правовыми актами муниципального образования в соответствии с требованиями, содержащимися в федеральных законах, законах субъектов Федерации. (
Муниципальные правовые акты должны отвечать общим требованиям законности: не должны противоречить законам, имеющим верхо* венстпо в системе правовых актов государства, а также иным нормативным правовым актам Российской Федерации и ее субъектов; должны
быть изданы полномочными органами в пределах их компетенции, в форме и порядке, предусмотренных для их принятия.
Представительный орган муниципального образования по вопросам, отнесенным к его компетенции, принимает решений) устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования (например, установление тарифов на услуги муниципаль- ных предприятий и учреждений и др,)3 а также решения по вопросам организации деятельности представительного органа (регламент и др.).
Глава муниципального образования в пределах своих полномочий издает постановления и распоряжения. Если он является председателем представительного органа, то издает указанные акты по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования. Если же глава муниципального образования является главой местной администрации, то он издает постановления по вопросам:
а) местного значения; б) связанным с осуществлением отдельных государственных полномочий (издаются постановления), а также распоряжения по вопросам организации работы администрации. Указанные правовые акты по названным вопросам издает и глава местной администрации, назначенный на эту должность (т, е. не являющийся главой муниципального образования).
Иные должностные лица местного самоуправления издают распоря- жеиия и приказы по вопросам, отнесенным к их полномочиям уставом муниципального образования.
Муниципальные правовые акты должны обеспечивать достижение поставленной цели, быть целеустремленными, отвечать требованиям своевременности издания решений^ основываться на максимально полной и достоверной информации, характеризоваться конкретностью содержания. При разработке и принятии правовых актов должны учитываться реальные возможности муниципального образования, обеспеченность финансово-экономическими и другими ресурсами.
Подготовка и принятие муниципальных правовых актов предполагает соблюдение определенных процессуальных правил, которые определяют: на кого возлагается выработка проектов решений; в каком порядке и какими методами они вырабатываются; с кем и каким образом должны быть предварительно обсуждены и согласованы эти проекты; кто вправе вносить на рассмотрение правомочного органа проект правового акта и т. д.
Проекты муниципальных правовых актов могут вноситься: а) депутатами представительного органа муниципального образования; б) главой муниципального образования; в) иными выборными органами местного самоуправления; г) главой местной администрации; д) органами территориального общественного самоуправления; е) инициативными группами граждан, а также иными субъектами правотворческой инициативы, предусмотренными уставом муниципального образования.
Федеральный закон 2003 г. *06 общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определяет порядок реализации правотворческой инициативы, с которой может выступить инициативная группа граждан. Минимальная численность инициативной группы не может превышать 3% от числа жителей муниципального образования, обладающих избирательным правом. Внесенный б порядке реализации правотворческой инициативы граждан проект муниципального правового акта подлежит обязательному рассмотрению органом или должностным лицом местного самоуправления, к компетенции которых относится принятие соответствующего акта, в течение трех месяцев со дня внесения. Представителям инициативной группы должна быть обеспечена возможность изложения своей позиции при рассмотрении указанного проекта (ст. 26). Представительный орган муниципального образования, основываясь на положениях Закона, своим нормативным правовым актом регулирует порядок реализации правотворческой инициативы граждан, принятие к рассмотрению и рассмотрение проекта правового акта, внесенного гражданами.
Порядок внесения проектов муниципальных правовых актов, перечень и форма прилагаемых к ним документов устанавливаются нормативным правовым актом органа местного самоуправления или должностного лица местного самоупраатения, на рассмотрение которых вносятся указанные проекты.
Как правило, в регламентах представительных органов устанавливаются требования к проектам правовых актов: на проектах вносимых актов указываются органы и лица, их разработавшие; проекты должны пройти правовую, финансовую экспертизу и обсуждение в соответствующих постоянных комиссиях (комитетах). Проект правового акта представляется с пояснительной запиской, в которой содержатся:
а) обоснование необходимости его принятия, цель и основные положения, а также прогноз социально-экономических и иных хюследствий принятия; б) финансово-экономическое обоснование; в) перечень нормативных правовых актов, отмены, изменения и дополнения которых потребует принятие данного проекта правового акта, и т, д. Проект правового акта и все прилагаемые к мему документы должны быть подписаны их разработчиками. В случаях, предусмотренных регламентом представительного органа муниципального образования, проект правового акта должен быть согласован с местной администрацией- Возможно обсуждение проекта правового акта гражданами {в некоторых случаях это необходимо, например, яри принятии устава муниципального образования). Проекты планов и программ социально-экономического развития муниципального образования, местного бюджета, проекты структу
ры администрации вносятся главой местной администрации. Нормативные правовые акты представительного органа, предусматривающие установление, изменение и отмену местных налогов и сборов, осуществление расходов из средств местного бюджета, могут быть внесены на рассмотрение представительного органа только по инициативе главы местной администрации или при наличии его заключения.
Проекты правовых актов главы местной администрации готовито! по заданию главы местной администрации, его заместителей, по предложению руководителей структурных подразделений местной администрации. В регламентах местной администрации устанавливается порядок подготовки правовых актов главы местной администрации. Проекты правовых актов главы местной администрации и приложения к ним должны быть согласованы и завизированы исполнителем, руководителями заинтересованных организаций, работниками правовой службы местной администрации, заместителем главы местной администрации, курирующим данный раздел работы. Возможно проведение юридической экспертизы проектов актов* Подготовленные проекты правовых актов поступают в протокольный отдел администрации и после оформления и печатания на бланках администрации передаются на подпись главе местной администрации. Подписанные правовые акты регистрируются в протокольном отделе местной администрации.
Все решения представительного органа принимаются путем проведения голосования. Решения принимаются на ее заседаниях открытым (в том числе поименным) или тайным голосованием. Решение считается принятым* если за него подано установленное большинство голосов. Если вопрос имеет несколько вариантов решений, то по нему проводится или альтернативное» или рейтинговое голосование. При альтернативном голосовании на голосование ставятся сразу все предложенные варианты решений вопроса. При рейтинговом голосовании проводится ряд голосований по всем вариантам решения рассматриваемого вопроса. Принятым считается тот вариант, который набрал наибольшее число голосов, поданных
Решение вопросов местного значения непосредственно гражданами осуществляется путем прямого волеизъявления населения муниципального образования* выраженного на местном референдуме (сходе граждан). Принятие решения на местном референдуме требует, чтобы в нем приняло участие бодее половины участников референдума, внесенных в списки для голосования, и чтобы за принятие решение проголосовало более половины участников референдума, принявших участие в голосовании. Сход граждан правомочен принимать решение при участии в нем более половины жителей поселения, обладающих избирательным правом. Решение схода граждан считается принятым, если за него проголосовало более половины участников схода граждан.
Принимаемые муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции РФ, законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), иным нормативным правовым актам субъектов Федерации. Если орган местного самоуправления полагает, что федеральные законы, иные нормативные акты Российской Федерации, законы и иные нормативные акты субъектов Федерации это вопросам организации местного самоуправления и (или) установления прав, обязанностей и ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления не соответствуют Конституции РФ, федеральным законам, договорам о разграничении пред- мв)ов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации, то до вступления в силу решения соответствующего суда о признании не соответствующим того или иного акта Конституции РФ, другим указанным актам орган местного самоуправления не вправе принимать муниципальные правовые акты, противоречащие тому нормативному правовому акту, который, по мнению органа местного самоуправления, не соответствует Конституции РФ, федеральным законам, договорам о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации-
Муниципальные правовые акты вступают в силу в порядке, установленном уставом муниципального образования, за исключением нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления о налогах и сборах, которые вступают в силу в соответствии с Налоговым кодексом РФ.
Муниципальные правовые акты» затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования). Порядок опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов устанавливается уставом муниципального образования и должен обеспечивать возможность ознакомления с ними граждан, за исключением актов или их отдельных положений, содержащих сведения, распространение которых ограничено федеральным законом. К полномочиям органов местного самоуправления поселений, муниципальных районов и городских округов относится учреждение печатного средства массовой информации для опубликования муниципальных правовых актов, иной официальной информации.
Муниципальные правовые акты, принятые органами местного самоуправления, подлежат обязательному исполнению на всей террито- рии муниципального образования.
Решение, принятое на местном референдуме, является обязательным и не нуждается в дополнительном утверждении. Вместе с тем оно подлежит регистрации в органе местного самоуправления в порядке, установленном для регистрации нормативных правовых актов. Решение, принятое на сходе граждан, также подлежит обязательному исполнению на территории поселения. Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления обеспечивают исполнение решений, принятых на местном референдуме (сходе граждан), в соответствии с разграничением полномочий между ними, определенных уставом муниципального образования. Бели для реализации решения, принятого пугем прямого волеизъявления населения, дополнительно 'гребуєтея принятие (издание) муниципального правового акта, орган местного самоуправления или должностное лицо местного самоуправления, в компетенцию которых входит принятие (издание) указанного акта, обязаны із течение 15 дней со дня вступления в силу решения, принятого на референдуме (сходе граждан), определить срок подготовки и (или) принятия соответствующего муниципального правового акта. Указанный срок не может превышать три месяца. Нарушение срока издания муниципального правового акта, необходимого для реализации решения, принятого путем прямого волеизъявления населения, является основанием для отзыва выборного должностного лица местного самоуправления, увольнения главы местной администрации или досрочного прекращения полномочий выборного органа местного самоуправления.
Отмена муниципальных правовых актов и приостановление их действия. Как уже отмечалось, в соответствии с Законом 2003 г. об общих принципах организации местного самоуправления муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено. Это вправе сделать, во первых, органы и должностные лица местного самоуправления, принявшие (издавшие) соответствующий муниципальный правовой акт. Во-вторых, соответствующий суд может признать муниципальный правовой акт недействующим, т. е. утратившим юридическую силу (в случае его противоречия Конституции РФ, федеральным законам, конституции (уставу), законам субъекта Федерации, уставу муниципального образования). Кроме того, муниципальные правовые акты в части, регулирующей осуществление органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий, могут быть отменены или приостановлены уполномоченными органами государственной власти. В особом порядке может быть изменено или отменено решение, принятое на местном референдуме: нормативный правовой акт, принятый на местном референдуме, может быть также изменен в порядке, установленном указанным актом. Если данный порядок не установлен, изменения могут быть также внесены в порядке, предусмотренном для внесения в соответствующий нормативный правовой акт, но не ранее чем через пять леї' со дня принятия соответствующего решения на референдуме. Решение, принятое на местном референдуме, может также быть признано недействительным (недействующим) в судебном порядке.
Органы прокуратуры осуществляют надзор за соответствием муниципальных правовых актов Конституции РФ, федеральным законам, конституции (уставу), законам субъекта Федерации.
Органы и должностные лица местного самоуправления, наделенные в соответствии суставом муниципального образования контрольными функциями, осуществляют контроль за соответствием деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления уставу и принятым в соответствии с ним нормативным правовым актам представительного органа муниципального образования.
Глава 15 МУНИЦИПАЛЬНАЯ СЛУЖБА
§ I, Понятие, принципы и правовое регулирование муниципальной службы
Как указывалось ранее, муниципальная служба — новый вид службы в Российской Федерации.
До перехода к организации местной штасти на началах самоуправления и становления местного самоуправления б качестве самостоятельной формы осуществления власти народа понятие «муниципальная служба» в законодательстве не использовалось, ибо служащие местных органов власти — местных Советов и исполнительных комитетов — являлись государственными служащими.
Учреждение муниципальной службы, обособление ее от государственной службы обусловлено формированием в Россия местного самоуправления как специфического уровня власти, особой формы публичной власти. Вместе с тем первые законы о местном самоуправлении — об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР и о местном самоуправлении в РСФСР — не использовали понятие «муниципальная службам.
Служба в органах местного самоуправления трактовалась первоначально как часть государственной службы* Государственный служащий и муниципальный служащий рассматривались как равнозначные понятия. Согласно такому взгляду муниципальный служащий — это государственный служащий, работающий в органе местного самоуправления.
Конституция РФ с целью обеспечения самостоятельности местного самоуправления в решении вопросов местного самоуправления установила, что органы местного самоуправления не вход ят в систему органов государственной власти {ст. 12). Эта норма в совокупности с другими конституционными положениями о местном самоуправлении (ст. 3, 130, 131, 132, 133 и др.) послужила основой для формирования модели местаого самоуправления) которая существен но отличается от той, что была закреплена в Законе РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР». Тем самым были заложены правовые основы для учреждения нового вида служебной деятельности в нашем обществе — муниципальной службы.
В соответствии с Конституцией РФ законодательство разграничивает службу государственную и муниципальную.
Федеральный закон 2003 п «О системе государственной службы Российской Федерации» определяет государственную службу как профессиональную служебную деятельность граждан Российской Федерации по обеспечению исполнения: а) полномочий Российской Федерации, федеральных государственных органов и лиц, заметающих государственные должности РФ; б) полномочий субъектов Федерации, государственных органов субъектов Федерации и лип, замещающих госудярст- венные должности субъектов Федерации (ст, 1).
Как известно, в настоящее время проводится реформа государствен- ной службы, обновляется законодательство о государственной службе, что затрагивает и муниципальную службу, ибо указанный Федеральный закон устанавливает в качестве одного из основных принципов построения и функционирования системы государственной службы принцип взаимосвязи государственной и муниципальной службы, В разрабатываемом ныне новом федеральном законе о муниципальной службе в Российской Федерации бесспорно найдут отражение основные тенденции развития государственной службы. Они проявятся к б развитии института муниципальной службы.
Согласно Федеральному закону 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» муниципальная служба — это профессиональная деятельность граждан Российской Федерации на постоянной основе в органах местного самоуправления по исполнению их полномочий* Это определение нуждается в корректировке, С учетом нового законодательства о государственной службе под муниципальной службой следует понимать профессиональную служебную деятельность граждан по обеспечению исполнения полномочий муниципального образования, а также полномочий органов муниципального обра- зованияилищ замещающих муниципальные должности муниципального образования (речь идет о лицах, замещающих должности главы муниципального образования* главы местной администрации и др.). В новом законодательстве о муниципальной службе следовало бы отразить особенности статуса служащих органов муниципальной милиции (возможно выделение правоохранительной муниципальной службы).
Общие принципы организации муниципальной службы и основы правового положениямуниципальных служащих в Российской Федерации регулируются Федеральным законом 1993 г. «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации». В соответствии с ним муниципальная служба осуществляется на муниципальных должностях, не являющихся выборными.
Муниципальной службе присущи следующие отличительные черты и признаки, которые предопределяются конституционным статусом местного самоуправления, его местом и ролью в системе народовластия:
1, Муниципальная служба учреждается и функционирует в сфере публичной власти, ибо муниципальная деятельность является публично ^властной деятельностью. Эта черта муниципальной службы сближает ее с государственной службой, тоже относящейся к сфере публичной власти. Муниципальная власть (местное самоуправление) и власть государственная — формы публичной власти.
2. Муниципальная служба имеет специфические задачи, связанные с обеспечением полномочий местного самоуправления. К ним относится прежде всего обеспечение самостоятельного решения населением вопросов местного значения, что предполагает наличие системы эффективного функционирования демократических институтов управления, позволяющих выражать интересы и волю местного населения. Важную роль в этой системе играет муниципальная служба, которая выполняет роль одной из гарантий самостоятельности местного самоуправления,
К основным задачам муниципальной службы относится обеспечение (наряду с государственной службой) прав и свобод человека и гражданина на территории муниципального образования. Эта задача вытекает из ст. 18 Конституции РФ, согласно которой права и свободы человека и гражданина определяют деятельность не только государственной иласги, но и местного самоуправления.
На муниципальную службу возлагается основная тяжесть работы по подготовке, принятию, исполнению и контролю решений органов местного самоуправления. При этом следует учитывать, что в ведении муниципальных образований находятся не только вопросы местного значения, но и отдельные государственные полномочия, которыми согласно ст. 132 Конституции РФ могут наделятьс51 законом органы местного самоуправления.
Муниципальная служба призвана также стоять на защите прав и законных интересов муниципального образования, его населения* Государство устанавливает конституционный запрет на ограничение прав местного самоуправления, гарантирует его право на судебную защиту, которое должны использовать органы местного самоуправления в случае нарушения полномочий местного самоуправления, законных интересов населения муниципального образования.
3. Система правового регулирования муниципальной службы имеет три уровня: федеральный, субъектов Федерации и муниципальный. Это3 конечно, не может не обусловливать при наличии общих основ определенные различия в статусе муниципальных служащих различных муниципальных образований,
4. Вопросы формирования личного состава муниципальной службы, аттестации муниципальных служащих, атакже некоторые другие решаются муниципальными образованиями самостоятельно на основе законодательства о муниципальной службе и ее собственных нормативных правовых актов.
5. Правовой статус муниципального служащего и правовой статус государственного служащего имеют общие черты: стаж муниципальной службы приравнивается к стажу государственной службы; на муници
пального служащего в области пенсионного обеспечения в полком объеме распространяются права государственного служащего и т. п.
6. Фштансирование муниципальной службы осуществляется за счет средств местного бюджета. При этом минимально необходимые расходы муниципальных образований на муниципальную службу должны учитываться органами государственной власти (федеральными и субъектов Федерации) при определении минимальных местных бюджетов.
В Федеральном законе «Об основах муниципальной службы о Российской Федерации» закреплены основный принципы муниципальной службы. К ним относятся принципы:
1) верховенства Конституции РФ, федеральных законов и законов субъектов Федерации над иными нормативными правовыми актами, должностными инструкциями. Он вытекает из ч. 2 ст. 4 Конституции РФ и является общим дая организации и деятельности государственной, муниципальной и иных видов служебной деятельности в нашем государстве;
2) приоритета прав и свобод человека и гражданину их непосредственного действия.
Как известно, Конституция РФ (ст. 2) признает человека, его права и свободы высшей ценностью, а согласно ст, 18 права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими и определяют деятельность местного самоуправления, а значит, и муниципальных служащих;
3) самостоятельности органов местного самоуправления в пределах их полномочий.
Конституция РФ признает и гарантирует местное самоуправление, его самостоятельность (ст. 12).
Муниципальная служба не входит в систшу государственной службы, не является ее структурной частью. Это самостоятельный институт местного самоуправления. Органы государственной власти не вправе вмешиваться в деятельность органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения, которые закон относит к ведению муниципальных образований. Решения оргяной и должностных лип местного самоуправления могут быть отменены лишь органами и должностными лицами, их принявшими, либо признаны недействительными решением суда.
Самостоятельность местного самоуправления призвана обеспечить возможность муниципальным образованиям, «не нарушая более общих законодательных положений», как провозглашает ст. б Европейской хартии местного самоуправления, самим «определять свои внутренние административные структуры, с тем чтобы они отвечали местный потребностям и обеспечивали эффективное управление»;
4) профессионализма и компетентности муниципальных служащих. Он требует от муниципальных служащих знать сноп права и обязанности, повышать уровень слои* профессиональных знаний и навыков;
5) ответственности муниципальных служащих за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей, призванный обеспечить дисциплину в деятельности муниципальных служащих, формирование чувства их личной ответственности за пор ученное дело;
6) равного доступа граждан к муниципальной службе в соответствии с их способностями и профессиональной подготовкой. Он основан на конституционных положениях о равноправии граждан: граждане Российской Федерации имеют равные права на осуществление местного самоуправления, в том числе и право на равный доступ к муниципальной службе независимо от пола, расы, национальности, языка, происхожде^ ния, имущественного и должностного положения, отношения к религии, убеждений, принадлежностях общественным объединениям. При этом необходимо отметить, что данный принцип следовало бы закрепить в Консти туции РФ; в настоящее время ст. 32 Конституции РФ устанавливает право равного доступа лишь к государственной службе;
7) единства основных требований7 предъявляемых к муниципальной службе в Российской Федерации, а также учета исторических и иных местных традицийу предполагающий единство основ правового статуса муниципальных служащих; общие перечни ограничений, связанных с муниципальной службой, гарантий и т д.
Дата добавления: 2019-02-07; просмотров: 223;