Сущность, цели и участники координационной деятельности

На прокуратуру с момента ее создания возлагались, наряду с осуществлением надзорных функций, и другие функции, хотя и связанные с надзорной деятельностью, но носящие в основном организационный характер. Среди них следует выделить координацию деятельности правоохрани­тельных органов по борьбе с преступностью.

Содержание, предмет и правовое урегулирование этого направления деятельности в процессе развития прокурату­ры менялись по различным причинам. В период становле­ния нового российского государства прокуратура вообще оказалась отстраненной от выполнения координационных полномочий. Однако спустя некоторое время функция по координации деятельности правоохранительных органов была восстановлена Федеральным законом от 17.11.1995 № 168-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации “О прокуратуре Российской Феде­рации”».

Наделение прокуроров координационными полномочи­ями обусловлено наличием у них обширной и объективной информации о совершенных преступлениях, их раскрывае­мости, качественности расследования, причинах и услови­ях, способствующих их совершению, результатах рассмо­трения уголовных дел в судах.

Прокуратура, осуществляя надзор за исполнением за­конов, имеет возможность выявлять недостатки в деятель­ности органов, которые проводят оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, при­нимать меры, направленные на их устранение. При прове­дении проверок органы прокуратуры могут устанавливать среди прочих и такие нарушения закона, которые создают условия для совершения преступлений. Кроме того, именно прокуратура, выполняя роль связующего звена в отноше­ниях с органами власти как по «вертикали», так и по «го­ризонтали», в силу своих полномочий оказалась наиболее подходящей государственно-правовой структурой для ор­ганизации координационной деятельности по борьбе с пре­ступностью.

Сущность координации состоит во взаимосогласовании, упорядочении деятельности различных органов по достижению общей цели.Правоохранительные органы, такие как прокуратура, органы внутренних дел, Федераль­ной службы безопасности, таможенные органы и другие, имея общие цели и задачи в сфере борьбы с преступностью, осуществляют свою деятельность независимо друг от дру­га, своими специфическими формами и методами в преде­лах установленной для каждого из них компетенции. Для создания надлежащего заслона преступным проявлениям требуется объединение усилий, согласование действий всех органов правоохранительной системы, что и достигается по­средством осуществления координационной деятельности.

В соответствии с Законом о прокуратуре (ст. 8) Гене­ральному прокурору РФ и подчиненным ему прокурорам отводится роль координатора деятельности правоохрани­тельных органов по борьбе с преступностью, т.е. организа­тора выработки и реализации совместных согласованных с другими правоохранительными органами мер по выявле­нию, раскрытию, расследованию, пресечению и предупре­ждению преступлений, по принятию мер по устранению причин и условий, способствующих их решению.

С термином «координация» тесно связан другой, более широкий термин «взаимодействие», который нередко упо­требляется наряду с координационной деятельностью, но по своему содержанию включает в себя другой подход. Факти­чески любая совместная деятельность строится на основе взаимодействия ее участников, однако не всякое взаимодей­ствие носит строго упорядоченный, согласованный и регла­ментированный характер в соответствии с установленными условиями и принципами. При взаимодействии в отличие от координации у ее участников, как правило, отсутствуют какие-либо обязанности по выработке и применению еди­ных мер, по распределению сил и средств, по установлению спроса за исполнение рекомендуемых мероприятий, а глав­ное — не выделяется специальный участник, имеющий пол­номочия по организации взаимных действий.

Именно в таком значении понимается взаимодействие органов прокуратуры и других правоохранительных орга­нов с судами в сфере борьбы с преступностью.

Координация деятельности правоохранительных орга­нов осуществляется в соответствии с определенными прин­ципами, по основным направлениям, которые закреплены в Положении о координации деятельности правоохрани­тельных органов по борьбе с преступностью, утвержденном Указом Президента РФ от 18.04.1996 № 567.

Согласно нормам указанного Положения координа­ция строится на основе соблюдения законности, равенства всех участников деятельности при постановке вопросов, внесении предложений, разработке рекомендаций и меро­приятий, самостоятельности каждого правоохранительного органа в пределах предоставленных ему действующим за­конодательством полномочий при выполнении согласован­ных решений, рекомендаций и проведении мероприятий. При этом координационная деятельность проводится глас­но, в той мере, в какой она не противоречит требованиям законодательства РФ о защите прав и свобод человека и гражданина, о государственной и иной охраняемой тайне. Ответственность за выполнение согласованных решений несет руководитель каждого правоохранительного органа. К числу других требований следует также отнести требо­вания о непрерывности и постоянности подобной коорди­национной деятельности, об осуществлении ее по наиболее важным и значимым направлениям борьбы с преступно­стью, о гарантированности обеспечения конспирации при проведении совместных специальных операций, о подчине­нии частных (ведомственных) интересов общим и др.

Положением также определено, что координацион­ная деятельность осуществляется в целях повышения эффективности борьбы с преступностью. Достижение указанных целей предполагает объединение усилий пра­воохранительных органов, устранение дублирования и параллелизма в работе, разработку и согласованность их действий по своевременному выявлению, пресечению, рас­крытию, расследованию и предупреждению преступлений, устранению причин и условий, способствующих их совер­шению, при строгом соблюдении законности.

Координационная деятельность правоохранительных органов направлена на обеспечение всестороннего ана­лиза состояния преступности, ее структуры и динамики, прогнозирование тенденций развития, изучение практики выявления, расследования, раскрытия, предупреждения и пресечения преступлений. Результатом таких действий становится выполнение федеральных и региональных про­грамм борьбы с преступностью, разработка совместно с дру­гими государственными органами, научными учреждения­ми мероприятий по предупреждению преступлений и иных правонарушений, подготовка предложений по улучшению правоохранительной деятельности, по совершенствованию правового регулирования деятельности по борьбе с пре­ступными проявлениями.

Положение о координации, так же как и действующий Закон о прокуратуре, не содержит исчерпывающего переч­ня правоохранительных органов, являющихся участниками координационной деятельности по борьбе с преступностью. Вместе с тем становится общепринятым в теории и на прак­тике отнесение к числу участников этой деятельности тех го­сударственных органов, которые наделены правом осущест­вления хотя бы одной из следующих функций: дознания, предварительного следствия, оперативно-розыскной дея­тельности, прокурорского надзора, исполнения уголовных наказаний. Исходя из этого участниками координационной деятельности помимо органов прокуратуры являются ор­ганы внутренних дел, Федеральной службы безопасности, таможенные органы, органы Федеральной службы по кон­тролю за оборотом наркотиков, Службы внешней разведки, Федеральной службы охраны, Государственной противо­пожарной службы МЧС России, а также подразделения Федеральной службы судебных приставов и Федеральной службы исполнения наказаний. Соответственно суды и су­дьи в силу их особого статуса не входят в число органов, обязанных участвовать в координационной деятельности.

В соответствии с федеральным централизованным построением прокуратуры РФ ее органы осуществляют полномочия по координированию деятельности правоохранительных органов на федеральном, региональном и мест­ном или муниципальном уровнях.

На федеральном уровне участниками координации являются Генеральная прокуратура РФ, Министерство внутренних дел РФ, Федеральная служба безопасности и другие ведомства правоохранительных органов. Непосред­ственно под руководством Генерального прокурора РФ на этом уровне функционирует Координационное Совещание руководителей федеральных правоохранительных органов, которое принимает различные совместные решения по во­просам борьбы с преступностью, обязательные для исполне­ния всеми подчиненными работниками этих органов.

Также на федеральном уровне Генеральный прокурор РФ осуществляет взаимодействие в международных от­ношениях с правоохранительными органами стран Европы и всего мира, в том числе в области международного со­трудничества по борьбе с преступностью.

Кроме того, Генеральный прокурор РФ возглавляет Ко­ординационный Совет прокуроров СНГ. В рамках этого Совета осуществляется сотрудничество органов прокура­туры, входящих в его состав, в сфере обеспечения законно­сти, борьбы с преступностью и иными правонарушениями, координации деятельности правоохранительных органов.

На уровне регионов роль координатора деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью выполняют прокуроры субъектов РФ, а в состав участни­ков координации входят военные и иные специализирован­ные прокуроры, руководители следственных органов След­ственного комитета при прокуратуре РФ по субъектам РФ и руководители других правоохранительных органов, дис­лоцирующиеся на территории субъекта РФ.

Основную работу по координированию на местном (муниципальном) уровне выполняют прокуроры городов (районов) и приравненные к ним прокуроры, а другими участниками являются руководители соответствующих правоохранительных органов, осуществляющие деятель­ность по борьбе с преступностью на данной территории.

Кроме этого, в связи с образованием федеральных окру­гов и функционированием в каждом из них управлений Генеральной прокуратуры РФ в настоящее время осущест­вляется координация деятельности правоохранительных органов по противодействию преступности на уровне фе­деральных округов.

Согласно ч. 6 ст. 5 Федерального закона «О противодей­ствии коррупции» на Генерального прокурора РФ и под­чиненных ему прокуроров с 1 января 2009 г. возложено осуществление координации деятельности правоохрани­тельных органов по борьбе с коррупцией, что предопреде­ляет необходимость взаимодействия между прокурорами и соответствующими органами не только по вопросам про­тиводействия преступлениям коррупционной направлен­ности, но и в целом в сфере предотвращения, выявления и пресечения нарушений рассматриваемого законодатель­ства. Также следует учитывать, что в связи с принятием Президентом РФ Указа от 11.12.2010 № 1535 «О допол­нительных мерах по обеспечению правопорядка», которым высшие должностные лица субъектов РФ (руководители высших исполнительных органов государственной власти субъектов РФ) наделены полномочиями руководителей ко­ординационных совещаний по обеспечению правопорядка в субъектах РФ, Генеральный прокурор РФ своим прика­зом от 20.12.2010 № 445 «Об организации исполнения Ука­за Президента Российской Федерации от 11.12.2010 № 1535 “О дополнительных мерах по обеспечению правопорядка”» обязал прокуроров регионального уровня активно участво­вать в работе таких совещаний и выработке ими решений, не подменяя в то же время ответственных за данное направ­ление деятельности должностных лиц.