Состояние и совершенствование координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью

Анализ состояния дел по реализации прокурорами ко­ординационных полномочий свидетельствуют, с одной сто­роны, о формировании определенной системы координаци­онных отношений, начиная с местного и до федерального уровня; выработки в ряде регионов комплексного подхо­да по решению вопросов стратегии и тактики совместных действий правоохранительных органов по борьбе с пре­ступностью, основанного на глубоком изучении состояния преступности, ее структуры, динамики и тенденций разви­тия; совершенствовании правоприменительной практики выявления, раскрытия, расследования и предупреждения преступлений.

С другой стороны, криминогенная ситуация показывает, что действия всех ветвей государственной власти, право­охранительной системы по противодействию преступности, в том числе и координационная деятельность, недостаточно эффективны. В основе этого лежат многие известные при­чины, связанные с состоянием экономики, политической ситуацией, отсутствием адекватного государственного меха­низма сдерживания роста преступности. К числу последних следует отнести отсутствие концепции основ государствен­ной политики в области борьбы с преступностью, а также эффективной системы взаимодействия всех органов власти по предупреждению преступлений на федеральном уровне, в субъектах РФ.

В отношении координации деятельности правоохрани­тельных органов наряду с влиянием на ее состояние пере­численных составляющих, сказывается недостаточность ее правового урегулирования, не решение ряда организаци­онных и управленческих вопросов, отсутствие надлежаще­го ресурсного обеспечения правоохранительных органов. Улучшение координации связано также с более широким привлечением органов государственной власти и органов местного самоуправления к участию в координационных мероприятиях и их обеспечении, устранением формализ­ма, преодолением ведомственной разобщенности действий, принятием действенных мер по выработке стабильной практики применения законов, искоренением других недо­статков в работе правоохранительных органов.

Для повышения эффективности координационной дея­тельности в первую очередь заслуживают внимания пред­ложения о подготовке основ координации деятельности государственных органов по борьбе с преступностью. Нали­чие такого нормативного правового акта, принятого в виде федерального закона, позволило бы обеспечить объедине­ние усилий в борьбе с преступностью не на ведомственной (прокурорской), а на государственной основе, в рамках, определенных законом. В этом случае координация дея­тельности правоохранительных органов, осуществляемая органами прокуратуры, должна стать составной частью общей координации действий органов законодательной и исполнительной власти по борьбе с преступностью в Рос­сийской Федерации. При этом значительная роль в этой координации должна отводиться органам исполнительной власти, Правительству РФ, особенно в сферах социальной профилактики правонарушений, по контролю за деятельно­стью правоохранительных органов, входящих в структуру федеральных органов исполнительной власти.

Что касается координационного статуса органов про­куратуры, то он может быть укреплен более подробной регламентацией в Законе о прокуратуре координацион­ной деятельности прокуроров. Учитывая значимость это­го направления деятельности прокуратуры, следовало бы в специальном разделе закона отразить основные вопро­сы координации. При этом нужно предусмотреть распро­странение координационных полномочий прокуратуры не только на область борьбы с преступностью, но и на дея­тельность по выявлению и устранению иных правонару­шений, как это и было в прежнем союзном законодатель­стве о прокуратуре.

В первую очередь, о таком расширении предмета коор­динации свидетельствует анализ издаваемых Генеральным прокурором РФ приказов, а также постановлений Коорди­национного совещания руководителей правоохранительных органов на федеральном уровне. В них содержатся указания подчиненным органам и должностным лицам о координи­ровании деятельности по борьбе с преступностью и иными правонарушениями, в частности в интеллектуальной соб­ственности, государственного регулирования производства и оборота этилового спирта и алкогольной продукции, со­циальной сфере и других. Подобное ведомственное право- творчество отвечает потребностям практики. Прокуроры различных регионов и уровней также высказываются за расширение координационных полномочий, осуществление координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью и иными правонарушениями. Со­ответственно это вызывает необходимость к числу участни­ков координационной деятельности прокуратуры отнести, к примеру, органы Федеральной службы по финансовому мониторингу.

Прокуроры, проводя комплексный анализ состояния за­конности и правопорядка на территориях регионов, горо­дов и районов, рассматривают на координационных сове­щаниях вопросы о правонарушениях несовершеннолетних, о распространении наркомании, пьянства.

Помимо этого, борьба с преступностью включает в себя (кроме действий по выявлению, раскрытию, расследо­ванию, пресечению преступлений) их предупреждение и устранение причин и условий, способствующих их совер­шению. В свою очередь, само предупреждение преступле­ний требует постоянного профилактического воздействия на такие правонарушения, как злоупотребление алкоголем, наркотиками, невыполнение обязанностей по воспитанию детей, нарушение общественного порядка и иные социаль­ные отклонения, непосредственно влияющие на состояние преступности в том или ином регионе. Соответственно эта работа вызывает необходимость скоординированности действий всех государственных и общественных структур, в том числе и правоохранительных органов. Практика по­казывает, что наиболее подготовлена профессионально для выполнения роли координатора деятельности в рассма­триваемой сфере именно прокуратура. Подтверждением фактического осуществления органами прокуратуры коор­динационной функции в области борьбы с правонаруше­ниями служит и такая форма координации, как разработка предложений, а нередко основных положений комплекс­ных программ по проблемам общественной безопасности и борьбы с преступностью в регионах, городах и районах. В них предусматриваются, а в последующем реализуют­ся совместные мероприятия правоохранительных органов по выявлению и пресечению не только преступлений, но и правонарушений.

Заслуживает внимания и проблема четкого правового урегулирования компетенции участников координацион­ной деятельности, их ответственности за невыполнение согласованных мероприятий, особенно в сфере уголовного правоприменения в отношении организованной преступ­ности и коррупции. Несовершенство законодательства приводит к тому, что основную ответственность за состоя­ние борьбы с организованной преступностью несут органы внутренних дел, тогда как другие обеспечивают только от­дельные направления этой борьбы. Это приводит к тому, что работники одного органа правоохранительной систе­мы стремятся изолироваться от других органов, замыка­ясь в рамках своей компетенции, не делятся друг с другом информацией криминального характера, не согласовывают проводимые в отношении одних и тех же лиц оперативные мероприятия. Это отрицательно сказывается на результатах в выявлении и пресечении преступлений. Для исправления такого положения прокурор в рамках координационной деятельности должен принимать меры по согласованности таких действий, в том числе путем вынесения подобных во­просов для обсуждения на рабочих или координационных совещаниях.

Усиление влияния органов прокуратуры в координаци­онной деятельности выражается также в применении про­курорами новых форм координации.

Нередко в практической деятельности прокуроры ис­пользуют координационные полномочия и возможности принятия совместных согласованных решений нескольких правоохранительных органов для устранения пробелов, различных коллизий, неясностей действующего законо­дательства, для выработки единого подхода в применении правовых норм. В этих целях прокуроры совместно с дру­гими участниками координационной деятельности разра­батывают примерные образцы процессуальных документов, правила взаимодействия, инструкции по регламентации прав и обязанностей той или иной формы координации, рекомендации по применению норм законов. Подготовлен­ные образцы и проекты подобных документов выносятся для обсуждения на координационных совещаниях и после одобрения их теми участниками совещаний, на которых они будут распространяться, внедряются приказами соот­ветствующих руководителей для практического исполь­зования. Особенно это активно использовалось в период перехода к новым условиям уголовного судопроизводства, при введении в действие обновленного УПК. Такая потреб­ность возникает и в связи с наделением большей самостоя­тельностью и независимостью следственных органов.

Выполнению задач по координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью способствует привлечение к решению отдельных проблем средств массовой информации, общественности, представи­телей негосударственных формирований. Освещение в пе­чати, по радио и телевидению проблем преступности, при­нимаемых правоохранительными органами совместных мер по укреплению законности и правопорядка, создают обще­ственный резонанс, воздействуют на тех, от кого зависит решение насущных вопросов, привлекают представителей общественности, население к участию в борьбе с преступ­ностью.

Оценивая значимость наличия у прокуратуры функ­ций по координации деятельности правоохранительных органов, следует иметь в виду, что координирующая роль органов прокуратуры носит ограниченный характер. Про­курор в силу закона о прокуратуре обязан согласовывать деятельность правоохранительных органов при выполне­нии ими функций по борьбе с преступностью, но это вовсе не означает, что он является организатором борьбы с пре­ступностью.

В масштабах страны задачи по организации борьбы с преступностью реализуют органы исполнительной вла­сти с использованием социальных, экономических, органи­зационных, воспитательных и иных мер. Соответственно на органы исполнительной власти ложится обязанность общей организации борьбы с преступностью, выработки ее идеологии и основ государственной политики, определение механизма взаимодействия всех государственных органов, привлечение к ее выполнению негосударственных струк­тур, соединение усилий государства с институтами граж­данского общества.