Основные мировые системы регистрации прав на недвижимое имущество

Человечество издревле придавало особое значение правам на недвижимость и сделкам с нею. В первобытных племенах передача земли осуществлялась в присутствии вождя или старейшины. С развитием государственности, стали приниматься нормы, регулирующие отношения по передаче земли. Древней закон нордов, например, требовал при заключении сделок с указанными объектами присутствия 12 свидетелей. Согласно римским законам земля относилась к манципируемым вещам (res mancipi). При передаче прав на такие вещи требовалось соблюдение либо обряда манципации, торжественного обряда, предполагавшего наличие передаваемой вещи и ее символа (например, комка земли, как символа земельного участка) и состоявшегося в произнесении особых формул в присутствии пяти свидетелей и весовщика, взвешивании на весах металла и пр., либо in iure cessio, мнимого судебного процесса, на котором разыгрывался спор в отношении чужой вещи.[71]

Таким образом, уже в эти давние времена было необходимо с помощью акта о продаже и свидетелей устранить сомнения относительно совершаемой сделки. Частная передача прав на недвижимость, то есть передача, осуществляемая без обращения к каким-либо общественным записям, была издревле распространенной и в некоторых странах применяется по настоящее время. Когда люди знали своих соседей и их дела, устное соглашение и удар по рукам были достаточными свидетельствами передачи права. В последующем по мере развития торговых отношений устного соглашения стало недостаточно. Документы о передаче земли стали составляться письменно, акты стали проводиться в присутствии свидетелей. Вместе с тем частная передача имела много недостатков. Очень часто она носила медленный и дорогостоящий характер, поскольку, чтобы иметь гарантию действительности передаваемого права, приобретателю каждый раз приходилось проверять чистоту титула отчуждателя. Изучение оснований возникновения прав всех предыдущих правообладателей, которые могут повлиять на действительность передаваемого права, было сложным делом, увеличивало расходы на заключение сделки. Частная передача имела ряд других недостатков.

В мировой практике в связи с изложенными недостатками частной передачи в последующем получили развитие различные системы общественной записи о правах на землю. Регистрационные функции были возложены на самые различные органы. В одних странах регистрацию осуществляют суды, в других – нотариусы, в третьих – специально созданные органы.[72] Главное их назначение состояло в том, чтобы создать систему записей о правах на недвижимое имущество. Практика создания регистрационных систем в разных странах имеет много отличий. Но вместе с тем, в зависимости от положенных в основу такой системы основных концептуальных положений, различные страны можно сгруппировать.

В Казахстане, как и во многих странах СНГ, формирование регистрационной системы началось в конце девяностых годов. Многие концептуальные и практические вопросы, в связи с этим, еще не нашли разрешения ни на законодательном, ни на теоретическом уровне. К моменту создания регистрационной системы не было ни одной фундаментальной работы по вопросам регистрации. Между тем, прежде чем вводить систему регистрации, необходимо было знать, какие основные концепции регистрационных систем существуют в мировой практике, какие из них приемлемы для условий Казахстана. Недоработка и незнание именно концептуальных вопросов привело к тому, что в Казахстане, в Российской Федерации и в других странах СНГ была первоначально внедрена смешанная система регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, которая неоднократно критиковалась в юридической литературе в силу того, что две указанные системы имеют коренные различия и не могут сочетаться в одной регистрационной системе.[73] В связи с изложенным, для характеристики основных концептуальных положений системы регистрации в Казахстане и анализа проблем ее функционирования необходимо изучить мировой опыт внедрения и функционирования регистрационных систем, установить их основные принципы, отличия и схожие черты. Это позволит провести анализ казахстанской модели, дать ей квалификационную характеристику и сделать предложения по дальнейшему совершенствованию.

Знание международного опыта становления регистрационных систем важно также в связи с тем, что традиционно в международном частном праве в отношении недвижимости закрепляется норма, в соответствии с которой режим такого имущества, в том числе правила совершения сделок, права и обязанности участников и другие правоотношения регулируются законом места нахождения имущества. В частности, в Казахстане в соответствии с п. 3 ст. 1104 ГК форма сделки в отношении недвижимого имущества подчиняется праву страны, где находится это имущество. Согласно п. ст. 1107 право собственности и другие вещные права на недвижимое и движимое имущество определяются по праву страны, где это имущество находится, если иное не предусмотрено законодательными актами Республики Казахстан. Наследование недвижимого имущества также определяется по праву страны, где находится это имущество. Тем же правом определяются способность лица к составлению или отмене завещания, а также форма последнего, если завещается указанной имущество (ст.1123 ГК). История развития международного частного права показывает, что закон места нахождения вещи (lex rei sitae) стал общепризнанным с того времени, как стали развиваться нормы указанной отрасли. Применение закона местонахождения вещи в отношении вещных прав закреплено в виде общего начала в законодательстве или судебной практике ряда стран (японский закон «О применении законов» 1898 года, § 10; Итальянский гражданский кодекс, ст. 22; Греческий гражданский кодекс, ст. 27; Кодекс Бустаманте, ст. 105; судебная практика Франции, Англии, США, ФРГ, законодательство или судебная практика других стран). Это один из наиболее распространенных принципов коллизионного права при разрешении вопросов права собственности и других вещных прав.[74] Поскольку земля и все, что фундаментально связано с ней, не могут, по общему правилу, менять свое местоположение без ущерба назначению и целостности, их правовой режим подчиняется законодательству государства места нахождения.

Современное законодательство практически всех развитых стран уделяет большое внимание регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ними. Мировая практика знает несколько систем регистрации рассматриваемых прав и устанавливает различные последствия. Правила регистрации сделок и ее правовые последствия неодинаковы, в частности, во французском и немецком законодательстве.

По французскому законодательству все сделки об установлении или перенесении вещных прав на недвижимое имущество должны регистрироваться в официальном реестре у «хранителя ипотек». Однако сама запись в поземельной книге не является условием возникновения права собственности. Сделки об установлении прав на недвижимость действительны в отношениях между сторонами с момента их совершения, но лица, не зарегистрировавшие свои права в реестре, не могут противопоставлять правам на это имущество третьих лиц ввиду отсутствия публичности сделки.[75] Как отмечалось в литературе, во французском праве «принцип соглашения» действует неограниченно только в отношении между участниками договора. В отношении третьих лиц, которые передаче могут противопоставить конкурирующие права, передача собственности может иметь правовые последствия только тогда, когда она будет зарегистрирована».[76]

В соответствие с Германским гражданским уложением (§§ 873 и 874) для передачи права собственности на земельный участок, для обременения земельного участка правом, а также для передачи или обременения такого права необходимы соглашение правомочного лица и другой стороны об изменениях в правах и регистрация изменений в поземельной книге, если законом не предусмотрено иное. До момента регистрации стороны связаны своим соглашением лишь тогда, когда волеизъявления сторон заверены в нотариальном порядке, или сделаны органу, в котором ведутся поземельные книги, или последнему подано соответствующее заявление, и когда правомочное лицо представило другой стороне разрешение на внесение записи, составленное в соответствие с предписаниями Положения о поземельной книге.[77] Таким образом, в соответствие с немецким законодательством права на недвижимость без регистрации не признаются возникшими, хотя, при наличии изложенных условий, стороны связаны взаимными обязательствами. Нормы аналогичного содержания установлены в ст. 658 ШГК.

В Англии поземельная регистрация вводилась постепенно. Она была введена на добровольной основе в Англии и Уэльсе в 1862 году принятием Закона о земельной регистрации. Позднее, в 1875 г. вышел Закон о передаче земли. Однако, оба закона, 1862 и 1875 годов, не смогли полностью достичь поставленных перед ними целей. За 40 лет были зарегистрированы права на менее чем 1000 земельных участков. Основной причиной отсутствия интереса к регистрации было то, что регистрация производилась на добровольной основе.[78] В новом законе о передаче земли 1897 года вводилась возможность избирательной обязательной регистрации, когда по Королевскому Указу было сделано постановление об областях, в которых регистрация прав собственности становилась обязательной при продаже. В 1902 году данная мера была применена к лондонскому графству, однако регистрация оставалась абсолютно свободной в остальных регионах Англии и Уэльса. В законах 1925 и 1975 годов система регистрации получила дальнейшее развитие. В 1925г. был введен пакет новых земельных законов. Одним из них стал Закон о земельной регистрации, предусматривающий обязательную регистрацию прав собственности в определенных регионах. Эти регионы постепенно расширялись и в настоящее время они охватывают всю Англию. Договор о продаже или ином акте отчуждения земли или другого реального имущества не порождает еще перехода права собственности. Необходим специальный акт, при осуществлении которого компетентное лицо (специальные конторы) проверяет законность сделки, а до акта передачи имущества возникают отношения доверительной собственности.[79]

Однако, регистрация еще долго остается спорадической (нерегулярной), поскольку собственность регистрируется только тогда, когда земля продается или подлежит передаче в долгосрочную аренду. В 1951 году был сделан опрос общественного мнения по поводу предложения распространения обязательной регистрации на Графство Сюррей. С тех пор был сделан значительный прогресс, и размер областей, подлежащих обязательной регистрации, вырос с 14 процентов населения Англии и Уэльса в 1951 г. до почти 94 процентов в конце 1988 г.

Таким образом, должно пройти длительное время, прежде чем будет зарегистрирована большая часть земли. По итогам системы количество зарегистрированных титулов в земельном регистре возросло с 1,1 млн. в 1952 году до 11,27 млн. на 31 марта 1988 года. Подсчитано, что максимальное количество регистрационных титулов может быть более 20 млн.[80]

Английская регистрационная система, в отличие от известной в мире системы регистрации документов, дает гарантию защиты титула. В связи с причинением убытков при обнаружении ошибки в зарегистрированном титуле, в соответствие с законодательством правообладателю возмещаются убытки. Кроме того, рассматриваемая система привязана к земельному участку, а не к владельцу. Регистр включает в себя три части, а именно: раздел «Недвижимость», раздел «Права владения» и раздел «Отягащающие условия».

Система регистрации в Англии, основная черта которой состояла в том, что она была добровольной, является одной из самостоятельных мировых систем регистрации. Кроме Англии она получила развитие и в других странах.

В США официальная система земельной регистрации, в целом основана на частной передаче и регистрации документов. Обычно, обследованию подлежат земельные единицы. С разрешения Конгресса в 1785 году американское правительство начало обследование общественных земель в рамках прямоугольной системы, когда земля делилась на квадраты миля за милей. Тем не менее, кадастр так никогда и не был введен. Основной целью создания общественного регистра документов было содействие передаче титулов на земельные участки из общественной сферы частным лицам и обеспечение защиты их прав владений. Имелись серьезные попытки введения регистрации титулов, однако они имели ограниченный успех. Система регистрации прав («Система Торренса») была введена примерно в 15 штатах. Однако, поскольку титульная регистрация является добровольной, а себестоимость поиска для ведения титулов является высокой, регистрация не стала обычным делом. Вместо нее часто используется страхование против дефектов правового титула. Частные компании, каждая из которых работает в одном из штатов, ведут свой собственный земельный учет. Компании по страхованию против дефектов правового титула, таким образом, дублировали и вели общественные записи целых сообществ и даже целых округов в своих собственных частных банках данных. Компания может застраховать правовой титул, если в записях указывается на то, что он является обоснованным. Вопрос использования данных частных компаний по страхованию от дефектов правового титула для разработки информационных систем, базирующихся на земельных участках, находится в США в стадии обсуждения. В частности, соответствующие программы регистрации интегрированных земель, которые вводили систему, основанную на использовании идентификатора земельных участков и центральный указатель, были подготовлены в ряде штатов. Это было сделано, к примеру в округе Уайэндотт, штате Канзас, где была разработана система земельной регистрации на основе земельных участков. Еще одним примером является система, разработанная в округе Лейн, штат Орегон. Все координаты и данные в системе основаны на одном комплекте базовых карт и управлении координатами. [81]

Таким образом, в США, несмотря на попытки внедрения системы регистрации прав, система регистрации документов более распространена. Система регистрации документов характеризуется тем, что регистрирующие органы ведут учет правоустанавливающих документов на объекты недвижимости, не предоставляя никаких гарантий правообладателям. Все риски, связанные с заключением сделок с недвижимым имуществом несут участники сделки. Регистрирующий орган не проверяет принадлежность права отчуждателю, законность сделки и условия договора, влияющие на действительность права. В связи с этим, в странах, где система регистрации носит характер регистрации документов, большое значение имеет система страхования участников оборота от риска наступления неблагоприятных последствий при заключении сделок под влиянием обмана, заблуждения или иных мошеннических сделок. При страховании титула покупатель, естественно, выплачивает страховой взнос. Но при этом, в случае недействительности правового титула, он получает гарантию полной компенсации со стороны страховой компании. Последние проверяют чистоту титула за несколько предществующих десятилетий (до 40 лет), поэтому расходы по сделке достигают иногда 10% от стоимости недвижимости.[82] Система регистрации документов принята во многих штатах США и вызывает критическое к себе отношение, поскольку весь риск ложится на участников сделки. Регистрационный орган, зарегистрировавший незаконную сделку, ответственности перед ее участниками не несет.

Основной принцип рассматриваемой системы заключается в том, что зарегистрированные документы имеют приоритет над незарегистрированными. Регистрация не затрагивает законную силу документов, поскольку регистрация не означает, что зарегистрированный документ придает законность обозначенному в нем праву. Регистрация, однако, дает приоритет зарегистрированным документам, поскольку незарегистрированные документы не могут рассматриваться судом как доказательства права собственности. Таким образом, незарегистрированные документы не могут быть даже представлены в подтверждение прав. Однако зарегистрированные документы также имеют свои дефекты. Они доказывают, что данная сделка была совершена, но не доказывают ни законность права, ни законность того, что стороны имели законное право совершать сделку. При такой системе для того, чтобы быть уверенным в том, что отчуждатель имеет соответствующее право и может распоряжаться им, необходимо помимо регистра собрать доказательства действительности права.

Система регистрации документов является второй мировой регистрационной системой и не имеет большого распространения в силу присущих ей недостатков.

Другой известной и получающей все большее развитие системой регистрации является система Торренса, введенная сэром Робертом Торренсом в Южной Австралии в 1858 году. Остальные австралийские штаты вскоре присоединились к ней. Она относилась ко всем землям, отчуждаемым государством после введения Закона о передаче земли, разработанного Торренсом. Торренс не был ни юристом, ни землеустроителем. Его разумный подход к регистрации права собственности, которую признают как самый лучший метод работы с недвижимостью во всем мире, происходит от его опыта работы в качестве офицера таможни в его родной Ирландии, а затем в Аделаиде (Южная Австралия). Он был назначен регистратором сделок в 1853 году и знал из своего опыта, как просто делаются сделки с кораблями благодаря журналу, введенному согласно Акту о торговых судах, положившему начало радикальным изменениям в законодательстве. В 1858 году он создал необходимое законодательство.

Система Торренса основывается на земле, а не на собственнике или документе. Она заключается в регистрации земельных участков. В журнал, в котором регистрируются земельные участки, вносятся записи о собственнике и других интересах на данный земельный участок (залоги, сервитуты и т.д.). Торренс сделал регистрацию действительно обязательной, объявив, что вся неразграниченная земля является государственной. Одним из главных стимулов к регистрации является то, что законной является сделка, если она зарегистрирована по новому законодательству и что зарегистрированные права на земельные участки гарантируются и не могут пострадать. При допущении ошибок в регистрации возмещаются убытки.[83] Таким образом, система регистрации прав, созданная Торренсом, утверждает право собственности как факт. Такая система предоставляет информацию не только об основном праве, но его обременениях, существующих на данный момент, его правообладателе и т.д. Вместе с тем, следует иметь в виду, что при такой системе устанавливаются интересы в отношении данного объекта, сведения о которых не содержатся в системе. Есть определенные права и обременения, касающиеся земельного участка, которые не могут быть зарегистрированы, но, несмотря на это, сохраняют свою действительность. Речь идет о так называемых преимущественных интересах. К ним в первую очередь относятся такие обязательства правообладателя, которые предусмотрены законодательством, вытекают из общеизвестных строительных правил, требований законодательства о здравоохранении или обусловлены общественными нуждами. Например, в систему не вносятся налоговые обязательства, запреты, установленные строительными нормами. Кроме того, система регистрации прав, не требует регистрации таких краткосрочных прав, как аренда до определенного срока (в одних странах - до одного года, в других - до трех и т.д.). В связи с этим, для получения полной информации о правах на недвижимое имущество участникам гражданского оборота необходимо не только воспользоваться данными системы регистрации, но и производить самостоятельное расследование путем опроса, наведением справок у правообладателя, осмотра объекта недвижимости с целью установления обременений прав, не подлежащих регистрации и действительных без таковой.

Система регистрации прав предпринимает меры для того, чтобы свести к минимуму обременения прав, сведения о которых не содержатся в регистрационных документах. Однако, необходимо учитывать, что при любой системе регистрации неизбежны права (обременения прав), которые не регистрируются. Перечень преимущественных интересов в разных странах и системах регистрации может не совпадать. Например, в английской системе местные земельные сборы (деньги для местных властей, например, для поддержания дорог) записываются в местных регистрах, которые должны быть пересмотрены перед сделкой для ее безопасного заключения.[84]

Таким образом, система регистрации прав (правовых титулов), имеет существенные отличия от системы регистрации сделок. Ее характерными чертами являются следующие признаки:

1) возникновение, изменение и прекращение прав на недвижимое имущество или их обременений, кроме преимущественных интересов, основываются только на записях в поземельной книге или любой другой общественной записи;

2) права, зарегистрированные в регистрационной системе, даже если запись была ошибочной, считаются действительными пока не доказано обратное и в поземельную книгу (иной регистр) не внесены в установленом порядке сответствующие исправления;

3) для третьего лица содержание книги безусловно правильно, пока в книгу не внесено возражение против достоверности записи либо недостоверность записи стала известна приобретателю (публичная достоверность регистрационной книги);

4) если право в поземельной книге погашего, то предполагается, что оно не существует;

5) приоритет между конкурирующими правами (обременениями) на один и тот же объект определяется датой регистрации;

6) пообъектный принцип регистрации, в соответствие с которым в поземельной книге записи индексируются не по правообладателю, а единице недвижимости, в частности все сведения (об объекте, правах, правообладателях, обременениях) заполняются на земельный участок;

7) требования об обязательной регистрации определенных прав (ограничений прав) на недвижимое имущество, которые без регистрации не признаются возникшими.[85]

Таким образом, в литературе отмечается, что мировая практика знает две достаточно автономных системы регистрации - «англо-саксонскую», в основании которой лежит принцип регистрации сделок, и «континентальную» базисом которой является регистрация прав[86].

Главное и коренное отличие между системами регистрации прав и системой регистрации сделок (документов) состоит, таким образом, в том, что первая из них гарантирует действительность зарегистрированного права, пока иное не будет установлено судом, а вторая таких гарантий не дает. Кроме этого, система регистрации имеет другие характеризующие ее черты. Она может быть обязательной и добровольной, систематической и спорадической, основана на земельном участке или на лицах, которые владеют землей.

Другим важным для системы регистрации является решение вопросов об объектах недвижимого имущества, права на которые подлежат отдельной регистрации, и об объектах регистрации. Например, в Таиланде в регистрационном органе мы обнаружили данные только о земельном участке. Официальная регистрация отдельно от земельного участка других объектов недвижимости (зданий, сооружений) не произведена. В других странах вместе с правами на земельный участок производится регистрация прав на другие объекты недвижимости. В частности, в регистрирующих органах содержится информация о зданиях, жилых домах и других объектах недвижимости. Следует при этом отметить, что для большинства стран характерно отношение к другим объектам недвижимости как к принадлежности земли. В системе регистрации поэтому последовательно проводится принцип: «кому принадлежит земля, тому принадлежат находящиеся на ней другие объекты недвижимости (здания, сооружения, поверхностные водные объекты, многолетние насаждения и т.д.)». В связи с этим, законодательство о регистрации не требует, чтобы отдельно были зарегистрированы права на каждый из указанных объектов недвижимости. Как правило, регистрируются права на земельные участки и здания (сооружения). Права на другие объекты недвижимости считаются зарегистрированными при регистрации прав на указанные объекты.

В странах Содружества независимых государств формирование законодательства о государственной регистрации прав на недвижимое имущество началось, как и в Казахстане, только в 90-ые годы двадцатого столетия. В частности, после многомесячных хождений по законотворческим инстанциям, Президентом РФ был подписан Закон Российской Федерации «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» (принят Государственной 17.06.97 г., одобрен Советом Федерации 03.07.97 г. и вступил в силу 01.02.98 г.) (далее Закон РФ о регистрации).[87] В законе РФ о регистрации заложена идея, что государственной регистрации подлежат не только права на недвижимое имущество, но и сделки с недвижимым имуществом. При этом установлено, что обязательной государственной регистрации подлежат права на недвижимое имущество, правоустанавливающие документы на которые оформлены после введения в действие указанного Федерального Закона (п.2 ст. 4). Права, возникшие до момента вступления в силу Закона о регистрации, признаются юридически действительными без их государственной регистрации (п.1 ст. 6).

В Кыргызстане, как уже отмечалось, Закон «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество» принят 22 декабря 1998 г. В отличие от России, которая для ранее возникших прав предусматривает спорадическую регистрацию, то есть регистрацию по мере совершения сделок, в Кыргызстане предусматривается первичная регистрация и для ранее возникших прав. Первичная регистрация состоит во внесении в регистрационные документы сведений о правах на недвижимое имущество, которых ранее не были известны регистрирующему органу, независимо от даты возникновения таких прав. То есть первичная регистрация может быть осуществлена как в отношении ранее возникших, так и в отношении вновь возникших прав.

В Узбекистане закон о регистрации еще не принят. Отношения в сфере регистрации регулируются Инструкцией о порядке государственной регистрации прав на земельные участки в Республике Узбекистан, утвержденной Председателем Государственного комитета по земельным ресурсам Республики Узбекистан и Начальником Главного управления геодезии, картографии и государственного кадастра при Кабинете Министров Республики Узбекистан 30.03.1999 г. (далее Инструкция о регистрации прав в Республике Узбекистан). Несмотря на то, что закон в Республике не принят, Инструкция регулирует отношения не по регистрации недвижимости, а по регистрации прав. Это дает основание для вывода, что в этой стране также внедряется система регистрации прав.

Принято и действует законодательство о государственной регистрации и в странах балтийского региона. В частности, в Литве принят Закон о регистрации недвижимого имущества и постановление Правительства Литовской Республики, которым утверждено Положение о Регистре недвижимого имущества.

Анализ международного опыта внедрения систем регистрации прав на недвижимое имущество, ознакомление с основными мировыми системами (системой регистрации прав и системой регистрации сделок /документов/), показывают, что в разработке концепции регистрации прав на недвижимое имущество важными являются следующие вопросы:

1) понятие недвижимости и определение объектов недвижимости, права на которые подлежат регистрации;

2) выбор системы регистрации: системы регистрации сделок (документов) или системы регистрации прав на недвижимое имущество

3) придание регистрации систематического или спорадического характера;

4) введение обязательной или добровольной (явочная) регистрации;

5) сочетание принципов «занавеса» или «зеркала»;

6) определение перечня объектов регистрации (какие права и обременения прав на недвижимое имущество, какие изменения подлежат обязательной регистрации);

7) определение перечня прав (обременений прав) на недвижимое имущество, которые не подлежат регистрации (преимущественные интересы);

8) установления критерия определения момента возникновения права ( с момента регистрации, с момента совершения сделки или иного момента);

9) определение принципов установления приоритетов между различными правами, обременениями прав на одни и те же объекты недвижимости в зависимости от вида права (обременения), момента возникновения и регистрации в правовом кадастре;

10) отношение в ранее возникшим правам (требуют или не требуют новой регистрации);

11) отношение к сделкам и свидетельствам.

При внедрении системы регистрации прав на недвижимое имущество в Казахстане законодательство должно дать ответ на перечисленные концептуальные вопросы регистрационной системы. Отсутствие определенности по рассматриваемым вопросам создает проблемы для участников рынка недвижимости. Кроме того, возникает много других вопросов, которые должны быть решены на законодательном уровне и будут освещены при анализе казахстанской модели системы регистрации.