Международно-правовые средства борьбы с коррупцией

Первым государством, принявшим законодательные акты по противодействию коррупции, явились США. Уже в 1977 году здесь принимается Закон о коррупционной деятельности за рубежом. Вслед за США антикоррупционное законодательство стало разрабатываться в других странах, признавших опасность коррупции для своего политического и экономического развития. Все больше политиков начинает приходить к мысли, что противодействие этому злу возможно только усилиями всего международного сообщества. Причем, международная борьба с коррупцией должна представлять собой не только систему отношений по вопросам противодействия коррупции между государствами в лице их органов, но и между международными правительственными и неправительственными организациями, транснациональными корпорациями, финансовыми органами и иными организациями. Эта система должна включать в себя согласованные антикорупционные политику, стратегию и тактику, выработку международных соглашений и договоров, их включение во внутреннее законодательство государств.

Принятие законодательства по проблемам коррупции во многих странах позволило накопить определенный опыт борьбы с этим злом и сделало возможным вычленить необходимые этапы организации этой работы, основными из которых являются[25]:

1. Осознание государством и гражданами страны проблемы коррупции как угрозы национальной безопасности;

2. Вычленение в этой угрозе внутреннего и внешнего аспектов, политической и экономической составляющих;

3. Формирование стабильного и эффективного антикоррупционного законодательства с учетом опыта других государств;

4. Создание реально действующего механизма борьбы с коррупцией, включая работу независимой судебной системы;

5. Культивирование в обществе атмосферы нетерпимости и полного неприятия коррупционного поведения отдельных его членов и социальных групп.

Этот опыт позволил сделать очень важный вывод: победить коррупцию можно лишь объединив усилия государственных органов, гражданского общества и всего международного сообщества в целом.

И еще один вывод из опыта национальной борьбы с коррупцией: для победы над ней необходимы[26]:

1. Сильная политическая воля руководства стран и единая государственная политика противостояния коррупции;

2. Постоянный социальный контроль со стороны гражданского общества за всей системой государственного управления;

3. Жесткая подотчетность имеющих властные полномочия лиц перед действительно независимыми органами, наделенными, в свою очередь, полномочиями по привлечению этих лиц к ответственности независимо от высоты их общественного статуса.

Наконец, анализ опыта отдельных стран показал, что «при прочих равных условиях, антикоррупционные достижения ярче видны там, где исторические традиции, менталитет нации, религиозный опыт и иные духовно-нравственные факторы обеспечивают складывание в общественном сознании представления о чиновнике как об уважаемом человеке. Человеке, задача которого - государственная защита и охрана прав и интересов граждан»[27].

Глобализация, получающая все больший размах в мире, привела к тому, что коррупция стала оказывать все возрастающее негативное влияние на развитие большинства стран, более того, она приобретает транснациональный характер. Это обстоятельство не могло не побудить международную общественность к стремлению выработать международные средства борьбы с этим явлением. Перед мировым сообществом встала задача разработки международной стратегии борьбы с коррупцией, которая представляла бы собой комплекс правовых, политических, организационных мер, направленных на[28]:

- формирование антикоррупционной настроенности общества;

- повышение осведомлённости о вреде коррупции;

- обеспечение международных стандартов квалификации коррупционных правонарушений, унификации юрисдикционных параметров;

- создание атмосферы прозрачности, в первую очередь, в финансовой сфере для обеспечения возможности выявления коррупционных деяний;

- соблюдение принципа неотвратимости наказания;

- обеспечение справедливого возмещения ущерба от коррупционных преступлений пострадавшим субъектам.

Начиная с 70-х годов прошлого столетия, проблема коррупции включается в повестку дня различных международных форумов. Так, в материалах «V-го Конгресса ООН по предупреждению преступности и обращению с правонарушителями» (1975) впервые коррупция относится к одному из видов опасных преступлений, а в «Резолюции VIII Конгресса ООН» (1990) она отнесена к глобальным проблемам, угрожающим всему человечеству.

Принимается ряд документов, специально посвященных борьбе с коррупцией: резолюция «Коррупция в сфере государственного управления» (1990), декларация «О борьбе с коррупцией и взяточничеством в международных коммерческих операциях» (1996), «Международный кодекс поведения государственных должностных лиц» (1996), «Глобальная программа против коррупции» (1999), «Конвенция против транснациональной организованной преступности» (2000). В этих документах дается понятие уголовно наказуемой коррупции, а также изложены рекомендации государствам по криминализации актов коррупции и разработке мер по предупреждению и выявлению коррупции среди публичных должностных лиц с целью обеспечения эффективной борьбы с ней на основе единых стандартов.

В октябре 2003 г. была принята «Конвенция ООН против коррупции» как документ, обязательный к исполнению для всех государств, ратифицировавших его.

С целью привлечения внимания мировой общественности к проблеме коррупции, по решению ООН, учрежден Международный день против коррупции - 9 декабря.

В 1995 году была создана некоммерческая независимая организация по изучению и борьбе с коррупцией Транспаренси Интернэшнл (Transpаrency International, что означает «Международная Прозрачность»). Своей главной целью эта организация считает формирование антикоррупционной среды, которая исключала бы возможность существования и распространения коррупции. Для решения этой задачи ТИ ежегодно публикует доклады, в которых приводит данные ИВК (Индекса Восприятия Коррупции) по большинству стран мира, с тем, чтобы формировать антикоррупционную настроенность общества, создавать атмосферу нетерпимости к коррупции.

В настоящее время основным международным документом по борьбе с коррупцией, на который ориентируется большинство стран, является «Конвенция ООН против коррупции», ратифицированная Республикой Казахстан в мае 2008 г. В этом документе, разработанном на фоне возрастания беспокойства мирового сообщества масштабами развития и притязаний коррупции, определяются следующие цели[29]:

- содействие принятию и укреплению мер, направленных на более эффективное и действенное предупреждение коррупции и борьбу с ней;

- поощрение, облегчение и поддержка международного сотрудничества и технической помощи в предупреждении коррупции и борьбе с ней, в том числе принятие мер по возвращению активов;

- поощрение честности и неподкупности, ответственности, а также надлежащего управления публичными делами и публичным имуществом (глава 1, статья 1).

В Конвенции очерчена и сфера применения[30] – в аспекте предупреждения, расследования и уголовного преследования за коррупцию и приостановления операций (замораживания), ареста, конфискации и возвращения доходов от преступлений, признанных таковыми в соответствии с настоящей конвенцией (гл. 1, ст. 3).

При этом совсем необязательно, отмечается в Конвенции, причинение вреда или ущерба государственному имуществу при совершении преступления, главное, чтобы факт коррупционного деяния был налицо.

Принятию Конвенции предшествовала длительная подготовка. В период с 1996 по 1999 гг. целый ряд международных региональных организаций подготовил и принял родственные Конвенции документы. Среди них — Африканский Союз, Европейский Союз, Лига арабских государств, Организация американских государств, Организация экономического сотрудничества и развития, Совет Европы, Совет по таможенному сотрудничеству и др.

В Преамбуле Конвенции подчеркивается, что проблемы, вызванные международным распространением коррупции, заключают в себе угрозы для стабильности и безопасности общества, подрывают принципы демократии; они находятся в противоречии с демократическими и этическими ценностями, противоречат идеям справедливости и наносят ущерб устойчивому развитию и правопорядку.

Коррупция, говорится здесь, наносит колоссальный ущерб устойчивому развитию, признанному международным сообществом базой для преодоления бедности, отсталости и неравенства как внутри государства, так и между странами. Она нанесла удар, прежде всего, по тем странам, где устойчивое развитие необходимо в первую очередь, разрушив ожидания населения. Представители международного сообщества «обеспокоены … случаями коррупции, связанными с большими объемами активов, которые могут составлять значительную долю ресурсов государств, и ставящих под угрозу политическую стабильность и устойчивое развитие этих государств»[31].

Представители международного сообщества, отмечается в Преамбуле, «убеждены в том, что коррупция уже не представляет собой локальную проблему, а превратилась в транснациональное явление, которое затрагивает общество и экономику всех стран, что обусловливает исключительно важное значение международного сотрудничества в области предупреждения коррупции и борьбы с ней»[32].

Именно поэтому в Конвенции ООН предлагается широкая и действен- ная координация усилий, которые позволяли бы, снизить уровень коррупционных преступлений как в отдельных странах, так и в мировом сообществе в целом. Среди форм сотрудничества предусматриваются разнообразные варианты — от технического содействия до взаимной правовой помощи государств. В числе мер — и возврат банковских активов в страну происхождения, если установлена их коррупционная природа.

Важное место в антикоррупционной политике отводится институтам гражданского общества, различным неправительственным организациям, которые нужно поощрять, а также создавать условия для их доступа в соответствующие органы по противодействию коррупции, соблюдая в иных случаях анонимность персоналий.

Кроме определения самого понятия «коррупция» в Конвенции дается практически весь перечень видов коррупционных преступлений, основными из которых являются[33]:

- подкуп государственных национальных должностных лиц;

- подкуп членов государственных представительных органов власти;

- подкуп иностранных политических деятелей;

- подкуп в частном секторе;

- подкуп должностных лиц международных организаций;

- подкуп судей;

- использование служебного положения в корыстных целях;

- отмывание денег, полученных от корыстных преступлений.

Наказания за все эти преступления, подчеркивается в документе, должны быть адаптированы к национальным законам каждой страны-участника Конвенции.

Особое место в Конвенции занимают проблемы международного сотрудничества и взаимной правовой помощи в направлении возвращения активов, украденных и выведенных за пределы государства в процессе коррупционных деяний.

Конвенция ставит перед государствами-участниками задачу создания национальной законодательной базы борьбы с коррупцией. Эта база должна быть довольно обширной и включать все возможные коррупционные действия.

На региональном уровне антикоррупционное законодательство пополняется документами Совета Европы, Европейского Союза, Организации Американских Государств, Содружества Независимых Государств и др. Например, Уголовно-правовая Конвенция о борьбе с коррупцией Европейского Сообщества (1999), Конвенция Организации Экономического Сотрудничества и Развития по борьбе со взяточничеством должностных лиц иностранных государственных органов при проведении международных деловых операций (1999) и др.