Антикоррупционная стратегия Республики Казахстан на 2015–2025 годы

С начала формирования Казахстана как самостоятельного независимого суверенного государства, проблема коррупции рассматривалась как одна из важнейших проблем, угрожающих стабильному поступательному развитию всего общества. Поэтому в деятельности государственных органов борьбе с этим явлением уделяется большое внимание, и первым шагом здесь, естественно, является разработка и внедрение нормативной базы, которая бы подводила законодательную основу и регламентировала эту сложную и трудную работу.

В русле решения этой задачи был принят ряд законов антикоррупционной направленности, о чем будет сказано в последующих лекциях, «реализуется ряд программных документов, образован специальный уполномоченный орган, комплексно реализующий функции в сфере государственной службы и противодействия коррупции, активно осуществляется международное сотрудничество в сфере антикоррупционной деятельности»[42]. Казахстан «целенаправленно и поэтапно следует курсу на создание эффективных, соответствующих мировым стандартам, институтов и механизмов противодействия коррупции».

В основе современной антикоррупционной деятельности в нашей стране лежит принятая в декабре 2014 г. «Антикоррупционная стратегия Республики Казахстан на 2015-2025 годы», к анализу которой мы и перейдем.

В первом разделе Стратегии «Введение» дается краткая характеристика того, что было сделано в области антикоррупционной борьбы за годы независимости. Здесь подчеркивается, что в стране четко проводится принцип меритократии – выдвижения на руководящие посты способных и профессионально подготовленных людей, независимо от их социального происхождения и имущественного положения, сформирована система государственной службы, в том числе с четким разграничением и определением функций и полномочий каждого органа и должностного лица государства. Введение информационных технологий в сферу государственных услуг сократило прямые контакты чиновников с гражданами, что, несомненно, минимизировало условия для коррупционных явлений.

В стране, подчеркивается во «Введении», создаются предпосылки для формирования антикоррупционной культуры населения.

Вместе с тем, поставленные задачи по вхождению Казахстана в число тридцати наиболее конкурентоспособных стран мира требуют модернизации антикоррупционной политики государства и повышения роли институтов гражданского общества в ее реализации, что позволило бы максимально сократить коррупционные проявления. Именно этим объясняется необходимость принятия антикоррупционной Стратегии, являющейся программным документом в борьбе с коррупцией. При этом, говорится здесь, «акцент должен быть сделан на устранение предпосылок коррупции, а не на борьбу с ее последствиями». Другими словами, ведущая роль в Стратегии отводится комплексным мерам превентивного характера, способным коренным образом сократить уровень коррупции, искоренить причины и условия, ее порождающие в разных сферах жизни государства и общества.

Во «Введении» также отмечается, что определяемые Стратегией базовые направления должны уточняться и конкретизироваться на основе дальнейшего анализа реального состояния коррупции, ее причин, мотивации коррупционного поведения, серьезной и объективной оценки состояния дел в сфере борьбы с коррупцией.

Во втором разделе «Анализ текущей ситуации» говорится о положительных тенденциях в сфере противодействия коррупции, усиление и развитие которых станет залогом успешной реализации Стратегии на современном этапе.

Достижение определенных положительных результатов связано с принятием антикоррупционного законодательства, определившего цели, задачи, основные принципы и механизм борьбы с этим негативным явлением.Начиная с 2001 года реализуются государственные программы по борьбе с коррупцией, в рамках которых принимаются конкретные меры по устранению причин и условий возникновения коррупционных проявлений.
В 2002 году при Президенте Республики Казахстан создана Комиссия по вопросам борьбы с коррупцией, наделенная широкими контрольными полномочиями в области соблюдения государственными чиновниками антикоррупционного законодательства и, в частности, правом «вносить Президенту Республики Казахстан предложения о даче поручений, издании по рассматриваемым вопросам соответствующих актов Президента Республики, а также привлечении к дисциплинарной ответственности вплоть до освобождения от занимаемой должности акимов областей, городов Астаны и Алматы, руководителей государственных органов, назначаемых Президентом Республики Казахстан, не обеспечивающих должный уровень работы по борьбе с коррупцией»[43].

На положительную тенденцию в антикоррупционной борьбе существенное влияние оказывает и успешная реализация принципа неотвратимости наказания: в последние годы участились случаи, когда чиновники, уличенные в совершении коррупционных деяний, невзирая на занимаемые должности и ранги, несут ответственность по всей строгости закона. Такой принципиальный подход реализован в новом Уголовном кодексе (август 2015 г.), согласно которому «на лиц, совершивших коррупционные преступления, не будет распространяться срок давности, установлен запрет на условное осуждение, введен пожизненный запрет на право занимать должности на государственной службе». Введены нормы по конфискации имущества, добытого преступным путем, персональная ответственность руководителей за противодействие коррупции.

Но в прошедший период, отмечается в этом разделе, акцент делался не только в направлении усиления ответственности государственных служащих, но и на совершенствовании их социальных гарантий, что, несомненно, способствует созданию условий для выполнения ими своих обязанностей на честной и справедливой основе.

На основе реализации положений Государственной программы дельнейшей модернизации правоохранительной системы на период до 2020 года и Концепции кадровой политики правоохранительных органов осуществляются меры, ведущие к повышению уровня доверия к органам правопорядка, формированию персонала, отличающегося безупречным поведением и высоким уровнем компетентности.

Ведется работа по повышению доверия к судебной системе, совершенствованию механизма формирования корпуса судей, развитию электронного судопроизводства, повышению уровня его прозрачности и доступности.

Имеются определенные сдвиги в деле доступа населения к информации, в частности, благодаря формированию электронного правительства и созданию интернет-ресурсов государственных и частных структур, что позволяет гражданам информировать о фактах коррупции, в том числе за счет телефонов доверия и веб-сайтов государственных органов.

В стране созданы условия для повышения качества оказываемых государственных услуг, резко сокращено количество разрешений и лицензионных видов деятельности на основе устранения административных барьеров, затрудняющих предпринимательскую деятельность, что привело к сужению возможностей осуществления коррупционных действий.

«Результатом проведенной работы стало ежегодное снижение количества нарушений сроков оказания государственных услуг (в 8,7 раза по сравнению с 2012 годом) и жалоб на качество их оказания (на 25%), а также увеличение доли автоматизированных услуг (более чем в 2 раза) и услуг, оказываемых через центры обслуживания населения (на 51%)».

Имеются положительные сдвиги и в области государственных закупок, в основном благодаря повышению уровня их автоматизации.

Принятие всех этих мер, отмечается в данном разделе, «позволило Казахстану по уровню антикоррупционной деятельности занять одну из лидирующих позиций как в Центрально-Азиатском регионе, так и среди стран СНГ».

Говоря об определенных успехах в борьбе с коррупцией в Казахстане, Стратегия подчеркивает сложность выработки эффективных мер противодействия, что обуславливается ее особенностями для каждого отдельно взятого государства и трудностями, связанными с ее изменчивыми характеристиками. При определении причин, условий и последствий коррупции должны учитываться такие факторы, как местный менталитет, национальные и религиозные особенности, уровень правовой культуры.

Вместе с тем, говорится в Стратегии, «главными условиями эффективного и системного противодействия коррупции признаются подотчетность и подконтрольность органов власти обществу, независимость и справедливость правосудия, четкие в изложении и несложные в применении законы, меритократия в кадровой политике государства, прозрачность государственных процедур и нетерпимость к коррупции в обществе».
Важным звеном в системе противодействия коррупции также является профилактика, создание условий, в которых невозможны коррупционные проявления – выявление и минимизация коррупционных рисков,под которыми понимаютсясуществующие в системе государственного и муниципального управления возможности для действия (бездействия) должностных лиц и рядовых сотрудников с целью незаконного извлечения материальной и иной выгоды при выполнении своих должностных полномочий. «Оценка коррупционных рисков, уровня их распространенности в различных сферах и отраслях способствует выявлению пробелов в государственном, в том числе нормативно-правовом, регулировании антикоррупционной деятельности, проблем, возникающих в механизмах государственно-правового регулирования, а также выработке мер, направленных на совершенствование правоприменительной практики в процессе антикоррупционной деятельности».

Отмечая положительные сдвиги в профилактике коррупции, Стратегия, в то же время, указывает на недостаточную прозрачность при принятии решений, затрагивающих наиболее значимые вопросы общественной жизни, отсутствие надлежащего гражданского контроля и учета общественного мнения в деятельности государственного аппарата, что ведет к избыточной бюрократии, административным барьерам и злоупотреблению должностными полномочиями.

Обращается здесь внимание и на проблему нерешенности вопросов надлежащего правоприменения законодательного потенциала для противодействия коррупции, несмотря на происходящее качественное обновление базовых отраслей национального законодательства. Не решены и вопросы противодействия коррупции в частном секторе.

Стратегия прямо указывает на необходимость «учитывать определенные международные стандарты, принятые в вопросах противодействия коррупции».

Завершается второй раздел Стратегии характеристикой основных факторов, способствующих коррупционным проявлениям в современном Казахстане. Этими факторами являются:

- несовершенство отраслевых законов, дающее возможность двоякого толкования многих норм, что создает условия для совершения коррупционных действий;

- слабая прозрачность властных структур, закрытость процесса выработки и принятия управленческих решений;

- широкое поле прямых контактов должностных лиц с населением при оказании государственных услуг, что способствует возникновению коррупционных рисков;

- низкий уровень правовой культуры граждан, в том числе самих чиновников, что дает возможность нечистоплотным работникам нарушать закон и инструкции в корыстных целях;

- низкий уровень информационной и воспитательной работы по формированию общественной атмосферы непринятия коррупции;

- недостаточный уровень оплаты труда отдельных категорий государственных чиновников и социальных гарантий на государственной службе.

В третьем разделе «Цели и задачи» определяется цель Стратегии - «повышение эффективности антикоррупционной политики государства, вовлечение в антикоррупционное движение всего общества путем создания атмосферы «нулевой» терпимости к любым проявлениям коррупции и снижение в Казахстане уровня коррупции».

Здесь же сформулированы задачи - «противодействие коррупции в сфере государственной службы; внедрение института общественного контроля; противодействие коррупции в квазигосударственном[44] и частном секторе; предупреждение коррупции в судах и правоохранительных органах; формирование уровня антикоррупционной культуры; развитие международного сотрудничества по вопросам противодействия коррупции».

В четвертом разделе «Ключевые направления, основные подходы и приоритетные меры»сформулированы основные направления, подходы и меры осуществления антикоррупционной политики в государственных и общественных сферах нашей страны.

В сфере государственной службы предполагается осуществление мер и создание условий, при которых использование служебных полномочий в корыстных целях будет невыгодным и невозможным.

Одной из таких мер станет декларирование государственными служащими не только своих доходов, но и расходов.

Для снижения уровня коррупции в государственном аппарате предусматривается дальнейшее поэтапное повышение заработной платы и социальных льгот чиновников по мере расширения финансовых возможностей государства.

Для сокращения контактов чиновников с гражданами, а эти контакты являются одной из предпосылок коррупционных действий, будут приняты меры по передаче ряда государственных функций в негосударственный сектор – саморегулируемым организациям, а также расширится объем услуг, оказываемых населению в электронном формате, в том числе и таких, как выдача разрешений.

Наиболее коррупционной сферой деятельности в стране является система государственных закупок. Именно здесь совершается каждое четвертое коррупционное преступление. Здесь планируются такие меры, как закрепление единого оператора, внедрение автоматизированного подбора товаров, совершенствование процедур приема выполненных работ и услуг.

Автоматизация процедур оказания государственных услуг будет распространена и на таможенную, налоговую сферы, на области сельского хозяйства, земельных отношений, банковской деятельности. Расширится и перечень государственных услуг, предоставляемых населению по принципу «одного окна» (через ЦОНы).

Принцип прозрачности обозначен в Стратегии как ключевой фактор в противодействии коррупции и поэтому работа по его внедрению будет проводиться на постоянной, системной основе, в том числе путем мониторинга качества и доступности оказания государственных услуг.

Другим важным направлением в профилактике коррупции является общественный контроль. Его внедрение требует не только повышения активности институтов гражданского общества, но и соответствующего законодательного регулирования.

В этом отношении говорится о подготовке к принятию законов «Об общественном контроле» и «О доступе к публичной информации». В первом из них «будет создана правовая основа для проведения общественных слушаний по вопросам, затрагивающим права и интересы граждан, общественной экспертизы решений государственных органов, для заслушивания отчетов руководителей перед общественностью и участия граждан в работе коллегиальных органов». Второй – «закрепит права получателей публичной информации, порядок ее предоставления, учета и использования». В настоящее время проекты этих двух законов опубликованы для обсуждения.

Стратегия определяет также основные направления антикоррупционный политики в квазигосудраственном и частном секторах, опасность коррупции в которых сопоставима с ее масштабами в государственном секторе. Особое внимание здесь уделяется организационно-правовым механизмам, обеспечивающим подотчетность, подконтрольность и прозрачность процедур принятия решений в этом секторе.

Затрагивает документ и проблему предупреждения коррупции в судебных и правоохранительных органах. Как и в предшествующих сферах, основной упор здесь делается на ужесточение требований к отбору судейских и правоохранительных кадров через механизмы конкурсного отбора и принцип меритократии, повышение прозрачности в работе судей и правоохранителей, внедрение автоматизированных систем, сокращающих личные контакты должностных лиц с гражданами.

Следующее важное направление в профилактике коррупции – формирование антикоррупционной культуры граждан. «Без наличия у граждан антикоррупционной культуры, - говорится в Стратегии, - стойкого иммунитета к коррупции, ее публичного порицания невозможно достижение желаемого результата. Каждый казахстанец, каждая семья должны понимать, что борьба с коррупцией – дело всего общества».

Эта работа должна охватывать все слои казахстанского общества и вестись на профессиональной основе. Важное значение в этом деле имеют средства массовой информации.

Затронута в Стратегии и проблема развития международного сотрудничества по вопросам противодействия коррупции. Присоединение Казахстана к Конвенции ООН против коррупции, к другим документам в этой области «обеспечивает активное участие нашей страны в процессах международного противодействия коррупции.

С одной стороны, это создает стимулы для использования лучшей антикоррупционной практики, с другой – расширяет возможности сотрудничества с зарубежными странами.

В последнем, пятом, разделе «Мониторинг и оценка реализации Стратегии»отмечается, что «головным в механизме реализации Антикоррупционной стратегии станет уполномоченный орган по противодействию коррупции, а участвовать в исполнении Стратегии будут все государственные органы, организации и учреждения, компании с государственным участием, политические партии и другие общественные объединения и в целом гражданское общество». Конкретизация и поэтапная реализация ее положений будет обеспечиваться Планом мероприятий, который будет утверждаться Правительством по согласованию с Администрацией Президента.

Важное место в реализации Стратегии отводится мониторингу и оценке ее исполнения, которые должны осуществляться открыто с привлечением заинтересованных государственных органов, общественности и средств массовой информации. Ежегодный Национальный отчет, утвержденный Президентом, о реализации Стратегии будет размещаться в средствах массовой информации.

Как видно из приведенного анализа «Антикоррупционной стратегии Республики Казахстан на 2015-2025 годы», в этом документе намечены основные направления, методы и способы борьбы с этим явлением, и дело состоит в том, чтобы на основании этого документа осуществить намеченное на практике.