Принципы земельного права

Если предмет земельного права определяет границы земельно-правового вмешательства, метод земельного права характеризует приемы данного вмешательства, то принципы отрасли права пред­ставляют собой конструктивную основу земельно-правового регу­лирования, предназначенную для следующего:

• определения направлений данного регулирования; в частно­сти, принципы земельного права определяют приоритетное положение охраны земли, жизни и здоровье человека, выде­ляя в них приоритет сохранения особо ценных земель (ст. 1 п. п. 1.1, 1.2, 1.3, 1.6 ЗК РФ), соответственно и конструиро­вание земельного законодательства осуществляется в на­правлении реализации этих приоритетов;

• установления ограничителей в данном регулировании; так, принцип единства судьбы земельных участков и прочно свя­занных с ними объектов (ст. 1 п. 1.5 ЗК РФ) не допускает оборота данных объектов в отрыве от земельных участков,

на которых эти объекты расположены, принцип платности землепользования (ст. 1 п. 1.7 ЗК РФ) запрещает бесплат­ную эксплуатацию земель, если иное не предусмотрено за­коном, а принцип категоризации земель (ст. 1 п. 1.8 ЗК РФ) — использование земель вопреки их установленному целевому назначению. Фактически сущность отрасли земельного права раскрывается в его принципах, характеризующих основные внутренние связи об­щественных отношений, регулируемых нормами этой отрасли пра­ва, а поэтому данная тема является наиглавнейшей при изучении дисциплины «Земельное право».

Под принципами земельного права понимаются выраженные в нормах права, регулирующих земельные отношения, нормативно-руководящие идеи, положения, которые определяют содержание отрасли земельного права, придают целостность и единство право­вым нормам, объединенным по предмету и методу правового регу­лирования в земельное право.

Государство регулирует земельные отношения и как властная политическая организация (суверен), и как собственник земли. При этом юрисдикционная власть государства (империум) выше, чем его полномочия, вытекающие из титула собственника земли. Эти основные начала, урегулированные нормами права, в первую оче­редь Конституцией РФ, становятся правовыми принципами.

Конституция Российской Федерации как основной закон стра­ны является базой развития всех отраслей российского права, в том числе земельного. Отсюда содержание отрасли земельного права определяют прежде всего конституционные принципы — общие для всех отраслей права.

Сущность отрасли земельного права определяют три группы правовых принципов: общие правовые, закрепленные в Конститу­ции Российской Федерации; отраслевые принципы отрасли земель­ного права; специфические принципы институтов земельного пра­ва, объединяющие правовые нормы, регулирующие общественные отношения, присущие тому или иному институту земельного права (например, принципы нового института земельного права об оборо­те земель сельскохозяйственного назначения, сформулированные в Федеральном законе «Об обороте земель сельскохозяйственного на­значения» от 26 июня 2002 г.[4], с изм. от 24 июля 2007 г. № 101—93). К общим (конституционным) принципам относятся: 1) принцип равноправного многообразия форм собственности на землю и другие природные ресурсы (п. 1 ст. 8, п. 2 ст. 9 Конституции

РФ); например, подлежит признанию недействительным решение суда, мотивированное приоритетом права муниципальной собст­венности над правом частной собственности на земельный участок;

2) принцип гарантированности права частной собственности на землю (п. 1 ст. 35, п. 1 ст. 36 Конституции РФ); например, недопус­тимо изъятие земельного участка, принадлежащего на праве част­ной собственности гражданину, в пользу общественной организа­ции или других частных лиц;

3) принцип свободы владения, пользования и распоряжения землей, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц (п. 2 ст. 36 Конституции РФ); напри­мер, явится незаконным постановление органов государственной власти, обязывающее фермеров выращивать в пользу больных жите­лей данного района специально предусмотренные лекарственные растения, поскольку это будет незаконным вмешательством в свобо­ду хозяйствования;

4) принцип верховенства федеральных законов при регулировании земельных отношений (п. 3 ст. 36, ст. 76, 90, п. 6 ст. 125 Конститу­ции РФ); например, только федеральными законами могут быть установлены ограничения прав собственников земельных участков (п. 1.2 ст. 9 ЗК РФ), а в случае принятия субъектом РФ закона, входящего, в противоречие с федеральным законом, действует фе­деральный закон (п. 5 ст. 76 Конституции РФ);

5) принцип ограничения прав граждан на землю только на осно­вании федерального закона в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны и безопасности государства (ст. 55 Кон­ституции РФ); в частности, ст. 27 ЗК РФ предусматривает такие ограничения оборотоспособности земельных участков, как изъятие из оборота, ограничение в обороте и специальное регулирование оборота;

6) разграничения полномочий Российской Федерации и ее субъектов при регулировании земельных отношений (ст. 72, 76 Конституции РФ); например, если субъект РФ осуществил в рамках своих пол­номочий изъятие земельного участка для своих нужд (п. 1 ст. 10 ЗК РФ), то требования Федерации об отмене этого изъятия будут от­клонены судом (п. 6 ст. 76 Конституции РФ), т.е. разграничение полномочий между Федерацией и ее субъектами гарантировано за­коном к соблюдению этого разграничения.

Общие (конституционные) принципы земельного права являют­ся основой становления отраслевых принципов земельного права.

Земельный кодекс Российской Федерации формирует следую­щие отраслевые принципы (ст. 1).

1. Учет значения земли как основы жизни и деятельности человека. Согласно этому принципу регулирование отношений по использова­нию и охране земли осуществляется исходя из представлений о земле как о природном объекте, охраняемом в качестве важнейшей состав­ной части природы, природном ресурсе, используемом в качестве средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве и основы осуществления хозяйственной и иной деятельности на терри­тории Российской Федерации, и одновременно как о недвижимом имуществе, об объекте права собственности и иных прав на землю.

Конституция Российской Федерации (ст. 9) придает земле и другим природным ресурсам значение основы жизни и деятельно­сти российского общества. Поэтому Земельный кодекс и иные нормативные правовые акты, устанавливая нормы и требования рационального использования и охраны земель, учитывают ее осо­бенности как природного объекта, составной части природы, при­родного ресурса.

Для всех обладателей земли (собственников, землепользовате­лей, землевладельцев, арендаторов) данный принцип устанавливает условие, чтобы при правовом регулировании земельных отношений земля рассматривалась как недвижимое имущество. При этом нор­мы Гражданского кодекса РФ о недвижимом имуществе применя­ются только те, которые не противоречат Земельному кодексу РФ. Это правило касается и объекта права собственности, и иных вещ­ных прав на землю.

2. Приоритет охраны земли как важнейшего компонента окру­жающей среды и средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве перед использованием земли в качестве недвижимого имуще­ства. Это означает, что владение, пользование и распоряжение землей осуществляются собственниками земельных участков сво­бодно, если это не наносит ущерба окружающей среде.

В соответствии с данным принципом нормы земельного права устанавливают такой правопорядок, согласно которому каждый правообладатель земли, организуя свою хозяйственную деятель­ность на земле, должен прежде всего предусмотреть конкретные эффективные меры по ее охране в зависимости от особенностей земель и хозяйственной деятельности. Это находит свое отражение в соответствующих статьях Земельного кодекса.

3. Приоритет охраны жизни и здоровья человека. При осуществ­лении деятельности по использованию и охране земель должны быть приняты такие решения и осуществлены такие виды деятель­ности, которые позволили бы обеспечить сохранение жизни чело­века или предотвратить негативное (вредное) воздействие на здоро­вье человека, даже если это потребует больших затрат.

Этот принцип логично вытекает из первого и второго принци­пов, но в отличие от них этот принцип прямо указывает на совер­шение действий, которые прямо и непосредственно позволили бы обеспечить сохранение жизни человека или предотвратить вредное воздействие на его здоровье при использовании земли. Гарантией соблюдения названного принципа служит обращение ко всем зем­лепользователям об обязанности нести необходимые затраты для достижения целей названного принципа, причем даже если эти за­траты окажутся большими.

4. Участие граждан и общественных организаций (объединений) в решении вопросов, касающихся их прав на землю. Граждане Россий­ской Федерации, общественные организации (объединения) имеют право принимать участие в подготовке решений, реализация кото­рых может оказать воздействие на состояние земель при их исполь­зовании и охране, а органы государственной власти, органы мест­ного самоуправления, субъекты хозяйственной и иной деятельности обязаны обеспечить возможность такого участия в порядке и фор­мах, которые установлены законодательством.

Земельный кодекс в отличие от ранее действующего законода­тельства значительно расширяет эти права. Суть данного принципа состоит в том, что граждане и общественные организации (объеди­нения) имеют право принимать участие в подготовке решений эко­логического содержания. При этом органы государственной власти и местного самоуправления, субъекты хозяйственной и иной дея­тельности обязаны обеспечить такое участие.

5. Единство судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов. Согласно этому принципу все прочно связанные с земельными участками объекты следуют судьбе земельных уча­стков, за исключением случаев, установленных федеральными законами.

В статье провозглашено общеизвестное положение гражданско­го права: «принадлежность следует судьбе главной вещи». В данном случае земельный участок часто рассматривается как «главная вещь», а все, что прочно связано с ним (здания, сооружения и т.д.), является его принадлежностью. Однако ст. 35 ЗК РФ имеет в виду противоположную ситуацию, когда приобретение здания или со­оружения влечет за собой право на соответствующий земельный участок.

6. Приоритет сохранения особо ценных земель и земель особо охра­няемых территорий. Изъятие ценных земель сельскохозяйственного назначения, земель лесного фонда, занятых лесами первой группы, земель особо охраняемых природных территорий и объектов, зе­мель, занятых объектами культурного наследия, других особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий для иных целей ограничивается или запрещается в порядке, установленном феде­ральными законами. Установление данного принципа не должно толковаться как отрицание или умаление значения земель других категорий.

Реализация принципа сохранения особо ценных земель и терри­торий обеспечивается не только ст. 27, 30, 31, 32, 79, 94, 101 ЗК РФ, но и Федеральным законом «Об особо охраняемых природных территориях» от 14 марта 1995 г. № 33-ФЗ[5].

7. Платность использования земли. Любое использование земли осуществляется за плату, за исключением случаев, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Феде­рации.

Земельный кодекс в ст. 65 под одним общим названием «Плат­ность использования земли» понимает земельный налог и арендную плату за землю. Земельный налог есть властное предписание госу­дарства. Арендная плата — предмет свободной договоренности стран, заключающих договор аренды земельного участка.

8. Деление земель по целевому назначению на категории. Согласно данному принципу правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного ис­пользования в соответствии с зонированием территорий и требова­ниями законодательства.

Принадлежность земель к той или иной категории (их по Зе­мельному кодексу семь — ст. 7) предопределяет основное их целе­вое назначение и соответствующий правовой режим использования земель каждой конкретной категории (с учетом зонирования и раз­решенного использования). Отнесение земель к категориям и пере­вод их из одной в другую производится компетентными органами власти и определяется ст. 8 ЗК РФ, но никак не самими пользова­телями земли.

9. Разграничение государственной собственности на землю на соб­ственность Российской Федерации, собственность субъектов Россий­ской Федерации и собственность муниципальных образований. Этот принцип означает, что правовые основы и порядок такого разгра­ничения устанавливаются федеральными законами.

Осуществление разграничения государственной собственности на землю на собственность федеральную, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований — необходимое условие земельного строя страны. В настоящее время оно осуществляется в порядке ст. 16 ЗК РФ.

10. Дифференцированный подход к установлению правового ре­жима земель. При определении их правового режима должны учитываться природные, социальные, экономические и иные факторы.

Без учета природных, социальных, экономических и иных фак­торов, влияющих на правовой режим земель, закон оказался бы безликим, неопределенным, а порядок использования и охраны земель был бы недифференцированным.

11. Сочетание интересов общества и законных интересов граж­дан. Согласно этому принципу регулирование использования и охраны земель осуществляется в интересах всего общества при обеспечении гарантий каждого гражданина на свободное владе­ние, пользование и распоряжение принадлежащим ему земельным участком.

При регулировании земельных отношений применяется прин­цип разграничения действия норм гражданского законодательства и норм земельного законодательства в части регулирования отноше­ний по использованию земель, а также принцип государственного регулирования приватизации земли.

Статья 36 (ч. 2) Конституции РФ устанавливает, что владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресур­сами осуществляются их собственниками свободно. Вместе с тем вобщественных интересах ст. 36 вводит ограничения хозяйственной свободы пользователей земли, которые состоят в том, чтобы ими не наносился ущерб окружающей среде и не нарушались права и за­конные интересы иных лиц. Кроме того. Земельный кодекс в ряде статей обеспечивает сочетание интересов общества и законных ин­тересов граждан: при изъятии земель для государственных и муни­ципальных нужд, с одной стороны, удовлетворяются потребности государства и муниципальных образований в земле, с другой — га­рантируется защита имущественных прав граждан в форме денеж­ных компенсаций или предоставления другого равноценного зе­мельного участка взамен изъятого (ст. 60—63).

Новый Земельный кодекс содержит значительное количество бланкетных (отсылочных) норм. Поэтому большое значение имеет принцип разграничения действия норм гражданского и норм земельного законодательства при регулировании земельных отношений.

Суть этого разграничения состоит в том, что гражданское за­конодательство устанавливает общие нормы регулирования иму­щественных отношений, в том числе и земельных, а земельное законодательство устанавливает специальные нормы регулирова­ния земельных отношений. Поэтому если есть специальная норма, содержащаяся в Земельном кодексе или в каком-либо другом нормативном правовом акте, решающая какой-то вопрос земельного права, то общая норма гражданского законодательства не может применяться.

Подводя итог изложенному, следует сказать, что федеральными законами могут быть установлены и другие принципы земельного законодательства, но при условии, что они не войдут в противоре­чие в перечисленными (п. 2 ст. 1 ЗК РФ).