Понятие предмета регулирования земельного права.

Российское право является одной из форм управления общест­венными делами, а данное управление успешно достигнет заложен­ной в нем цели только при условии адекватности этой формы осо­бенностям управляемых общественных отношений.

Земельные правовые отношения хотя и обладают гражданско-правовой природой, но требуют особых (адекватных) правовых приемов регулирования, в которых административно-правовые ме­тоды переплетаются с гражданско-правовыми методами.

Поэтому как оборот, так и осуществление правомочий собствен­ника земельного участка ограничиваются пределами, допускаемыми нормами земельного законодательства (п. 3 ст. 129, п. 3 ст. 209 ГК), а право собственности и вещные права на землю ограничены рамками Земельного кодекса РФ, Федерального закона РФ «Об обороте зе­мель», другими земельными законодательными и иными норматив­ными правовыми актами (ст. 17, ст. 260—287 ГК РФ).

Данная объективная потребность в адекватном правовом регу­лировании земельных отношений и породила потребность в соз­дании земельного законодательства, являющегося основой зе­мельного права.

Головным нормативным правовым актом земельного законода­тельства является Земельный кодекс РФ, нормы которого закрепили особые принципы земельного права (ст. 1), установили правила ка­тегоризации земель (ст. 7 и 8), регламентировали правовой режим каждой категории земель (ст. 77—103) и т.д.

Нормы земельного права содержатся не только в нормативных правовых актах, но и в договорах нормативного содержания, право­вых обычаях и правовых прецедентах.. Например, правовой режим использования земель регулируется не только законом, но и поло­жениями договора аренды земельных участков (ст. 22 ЗК РФ); стоимость земельного участка может быть рыночной (ст. 66 ЗК), т.е. определяемой обычаями рынка; при надзорном пересмотре дел в высших судебных инстанциях России заявители должны указы­вать о том, какие нарушения единства судебной практики допуще­ны обжалуемым решением (п. 2 ст. 378 ГПК РФ).

В силу данных особенностей правовой действительности поня­тие «земельное право» шире понятия «земельное законодательство» и второе является лишь частью первого, основной и верховной по отношению к земельно-правовым нормам, содержащимся в иных источниках (договорах, обычаях и прецедентах).

Имущественные отношения по владению, пользованию и рас­поряжению земельными участками, а также совершению сделок с ними регулируются гражданским законодательством, если иное не предусмотрено земельным, лесным, водным законодательством, законодательством о недрах, об охране окружающей среды, специ­альными федеральными законами (п. 3 ст. 3 ЗК РФ).

Иначе говоря, гражданско-правовые нормы вклиниваются в сферу действия земельно-правовых норм, что вызывает сложность в определении предмета земельного права.

Одновременно и нормы земельного права вторгаются в сферу гражданско-правового регулирования. Например, глава 17 ГК РФ, посвященная праву собственности и другим вещным правам на землю, содержит земельно-правовые нормы, регулирующие поря­док использования земельных участков.

При таких условиях трудно определить предмет земельного пра­ва и отграничить его от смежных с ним предметов других отраслей права и для правильного определения данного предмета необходи­мо исходить из следующего.

1. Предметом земельного права являются земельные отноше­ния, т.е. общественные отношения складывающиеся по поводу зем­ли, а для этого необходимо уяснить вопрос о том — что понимается под понятием «земля».

2. Термин «земля» может рассматриваться в различных смыслах. Во-первых, он может обозначать земной шар как нашу планету,

космический объект и часть мирового пространства. В этой смысле земля выступает объектом правового регулирования международного права.

Во-вторых, земля может рассматриваться в качестве среды оби­тания человека, которая охватывает земную и воздушную оболочки земного шара, его недра, поверхность и ландшафт, животный и растительный мир. В этом значении она является объектом право­вого регулирования экологического и природоресурсного права.

В-третьих, земля рассматривается в качестве объекта правового регулирования земельного права. Тогда под словом «земля» понима­ется часть земной коры, ее поверхностный слой, расположенный над недрами, в пределах территории, на которую распространяется суверенитет Российского государства.

Наиболее ценную часть этого поверхностного слоя составляют почвы. Под ними биологи понимают поверхностный слой земли, обладающий плодородием, насыщенный органоминеральным соста­вом и особым, только ему присущим профильным типом строения. В земельном законодательстве эта часть земной поверхности, как правило, составляет ее лучшую часть и относится к категории «зем­ли сельскохозяйственного назначения».

3. Земельное законодательство регулирует отношения по ис­пользованию и охране земель в Российской Федерации как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории и именно эти отношения Кодекс именует земельными (п. 1 ст. 3 ЗК РФ).

В этом понимании объектом использования и охраны выступа­ют земли всех категорий и назначений, относящиеся к территории, на которой Российское государство вправе устанавливать свой зе­мельный правопорядок.

Пределы данного объекта определены в Конституции РФ. В ней сказано: «Территория Российской Федерации включает в себя тер­риторию ее субъектов, внутренние воды и территориальное море, воздушное пространство над ними» (ст. 67). Поверхностный слой земной коры в пределах этой территории, за исключением воздуш­ного пространства, признается объектом, по поводу которого в рос­сийском обществе складываются общественные отношения, име­нуемые земельными. Они выступают предметом регулирования зе­мельного права.

Общественные отношения, регулируемые российским законода­тельством, подобны бурно меняющимся и переливающимся пото­кам текущих вод. Их невозможно «расселить», как имущество, по однородным отраслевым группам. Поэтому существует большое число «пограничных» земельных отношений, которые в равной ме­ре иногда считаются предметом регулирования других смежных от­раслей права.

Например, отношения по использованию земель могут быть и конституционными (государственная граница), и административ­ными (территория под воинскими частями), и семейными (семей­ный садовый участок), и уголовно-исполнительными (использова­ние земли исправительной колонией-поселением). Особенно это касается вопроса о формах земельной собственности, праве собст­венности и иных вещных прав на землю граждан и юридических лиц, о сделках по поводу земельных участков. В юридической лите­ратуре высказано множество аргументов, что данные правовые ин­ституты — составная часть гражданского права, хотя фактически эти отношения являются предметом совместного регулирования земельного и гражданского законодательства.

Основу предмета регулирования земельного права традиционно составляли: отношения, которые характеризуют статус обладателей земельных участков, их взаимоотношения друг с другом либо с государством и его компетентными органами; отношения, характери­зующие правовой режим различных категорий земель, правила от­ветственности за нарушение земельного законодательства; полно­мочия государственных органов по перераспределению земельных участков между пользователями, разрешению земельных споров, контролю и надзору за правильным и рациональным использовани­ем земельных ресурсов.

В условиях формирования рыночной экономики сделана на­стойчивая попытка изменить предмет регулирования земельного права, исключив из него отношения по поводу земельной собст­венности и других вещных прав на землю.

Первым шагом к тому стало предписание Указа Президента Российской Федерации «О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России» от 27 октября 1993 г. В нем было сказано: «Совершение сделок с земельными участками регу­лируется гражданским законодательством с учетом земельного, лес­ного, природоохранительного, иного специального законодательст­ва и настоящего Указа» (ст. 1). Как видим, земельное и природо­охранительное законодательство было поставлено в зависимость от гражданского законодательства. Впоследствии был принят и введен в действие Гражданский кодекс РФ (часть первая). В нем к объек­там гражданских прав отнесены вещи, а в составе недвижимых ве­щей указаны земельные участки, участки недр, обособленные вод­ные объекты и все, что прочно связано с землей.

Гражданское законодательство, как известно, определяет правовое положение участников гражданского оборота (ст. 1 ГК РФ). Оно осно­вывается на признании равенства участников, регулируемых им отно­шений, неприкосновенности собственности, свободы договора. Эти принципы важны и необходимы при осуществлении гражданского оборота имуществом, товарами, продукцией и не в полной мере при­емлемы при определении земельной правоспособности субъектов гра­жданского общества.

Правовой режим земель и правоспособность собственников, вла­дельцев, пользователей и арендаторов земельных участков должны преимущественно определяться с учетом природной, экологической и социальной сущности земли. Эти факторы способно учесть только земельное законодательство. Гражданское законодательство должно регулировать лишь общие правила совершения сделок с земельными участками, когда они детально не раскрываются в земельном законо­дательстве либо в специальных федеральных законах о правовом ста­тусе иных природных объектов.

Таким образом, предметом правового регулирования земельного права являются общественные отношения по использованию и ох­ране земель в Российской Федерации как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, уре­гулированные нормами земельного права с применением норм гра­жданского права в области регулирования имущественных отноше­ний с землей.

В данный предмет не входят такие конституционные, муници­пальные и административные земельные отношения, как, например, определение границ территории российского государства, его субъек­тов и муниципальных образований.

Предмет правового регулирования является основным, но не единственным критерием выделения отраслей в системе российского права. Значительную роль в этом играют способы, т.е. методы право­вого регулирования земельных отношений.