Бюджетный процесс Российской Федерации

Бюджетный процесс представляет собой важнейшее направление финансовой деятельности государства и муниципальных образований, поскольку именно в ходе бюджетного процесса скрещиваются интересы различных социальных групп, которые ведут к принятию или не принятию бюджета к началу финансового года. Понятие «бюджетный процесс» используется в финансово-правовой литературе в двух значениях: (I) бюджетный процесс как институт бюджетного права (как раздела финансового права), регулирующий группу однородных отношений; (2) бюджетный процесс как разновидность бюджетной деятельности.

Что касается содержания данного понятия, то в литературе отсутствует его единое определение. Так, по мнению В.А. Парыгиной, А.А. Тедеева, под бюджетным процессом следует понимать деятельность следующего круга субъектов: органов государственной власти, органов местного

г «О

самоуправления и участников бюджетного процесса. В.В. Бесчеревиых писал, что бюджетный процесс — это процесс составления, рассмотрения, утверждения и исполнения бюджетов, а также составления и утверждения отчетов об их исполнении. Все стадии бюджетного права регламентируются

процессуальными нормами бюджетного права. Поэтому бюджетный процесс представляет собой регламентированную нормами бюджетного права деятельность государственных органов по составлению, рассмотрению, утверждению и исполнению бюджетов, а также по составлению и

Понятие «бюджетный процесс» используется в дв\>х значениях

"" Пчры.чта В.А., Teikva А.А. Бюджетное право и процесс. М., 2005. С. 188.

утверждению отчетов об исполнении бюджетов. Г.В. Поляк отмечает, что бюджетный процесе определяет как совокупность действий

исполнительных и представительных органов власти по разработке и осуществлению финансово-бюджетной политики и управлению бюджетной системой.⁸² М.В. Карасева указывает, что бюджетный процесс — это единственный юридический процесс, обслуживающий формирование и исполнение одного единственного закона — закона о бюджете на предстоящий финансовый год.⁸¹ По мнению С.Г. Горбушиной, бюджетный процесс представляет совокупность следующих друг за другом этапов формирования и исполнения бюджета, начиная с момента его разработки до момента утверждения отчета об исполнении, подчиненных цели создания централизованного фонда денежных средств (государственного или муниципального бюджета) и эффективного его использования для обеспечения функций государства и местных органов власти.⁸⁴

Помимо доктрицальных определений

бюджетного процесса существует также и легальное. Так, в соответствии со ст. 6 БК РФ бюджетный процесс представляет собой регламентируемую законодательством Российской Федерации

деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и иных участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, утверждению и исполнению бюджетов, контролю над их исполнением, осуществлению бюджетного учета, составлению, внешней проверке, рассмотрению и утверждению бюджетной отчетности. Новеллой данного определения является включение в него

*' Бесчерепных В.В. Компетенция Союча ССР в облаети бюджета. М., 1976. С. 148. ^х" Финансы. Денежное обращение. Кредит / пол ред. Г.Б. Поляка. М., 2007.

Кариозна М.В. Бюджетное и налоговое право России (политический аспект). М., 2003. С. 58.

^м Финансы / под ред. В.В. Ковалева. М., 2008.

Бюджетный процесс как разновидност юридического процесса

положений по осуществлению бюджетного учета, а также составлению, внешней проверке, рассмотрению и утверждению бюджетной отчетности.

Из приведенных определений можно заключить, что бюджетный процесс — это организованная упорядоченная последовательность действий уполномоченных субъектов, которая охватывает законотворческую/правотворческую деятельность, управленческую деятельность, контрольную

деятельность, а также деятельность по формированию учета и отчетности об исполнении бюджетных показателей. Таким образом, назначение бюджетного процесса заключается в обеспечении принятия и последующего исполнения специального закона (решения) — о бюджете.

В финансово-правовой литературе понятие «бюджетный процесс» обычно рассматривают как разновидность юридического процесса, поскольку бюджетному процессу в полной мере присущи признаки юридического процесса.

Термин «процесс» (лат. processus — прохождение, продвижение) обозначает

последовательную смену состояний, тесную связь закономерно следующих друг за другом стадий развития, представляющих непрерывное единое движение. Юридический процесс является разновидностью такого вида процесса, как социальный, и возникает в связи с необходимостью рассмотрения и разрешения юридического дела, т. е. обстоятельств и фактов, основанных на праве и влекущих определенные юридические последствия.

В общей теории права термин «процесс»

^к> Новеллой данного определения является включение в понятийное определение положений по осуществлению бюджетного учета, а также составлению, внешней проверке, рассмотрению и утверждению бюджетной отчетности. Однако по-прежнему законодатель четко не рачграничиваст стадии бюджетного процесса (см., напр.: Комментарий к Бюджетному кодексу Российской Федерации (постатейный) / под ред. Е.Ю. Грачевой. М., 2009).

"'Теория юридического процесса / под общ. ред. В.М. Горшепева. Харьков. 1985. С. 53.

Бюджетный

процесс

используется в «узком» и «широком» значениях. В узком значении процесс охватывает только юрисдикционную деятельность управомочснных государственных органов (М.С. Строгович), что характерно, прежде всего, для уголовного и гражданского процесса; аналогичным образом зачастую понимают и административный процесс.

Широкое значение предполагает выход за рамки юрисдикции и включение в это понятие всего того, что регламентирует урегулирование возникшего разногласия между участниками правовых отношений (П.И. Кононов, М.В. Карасева). Большинство ученых придерживаются идеи «широкого» понимания юридического процесса и считают, что смыслом такого понимания является не только регламентация принуждения в рамках уголовного и гражданского процесса, но и любая деятельность по реализации предписаний материально-правовых норм.⁸⁷

В зависимости ' от предмета правового регулирования юридический процесс принято подразделять па:

• гражданский,

• уголовный,

• арбитражный,

• административный,

• конституционный.

В.М. Горшенсв высказал идею о том, что в каждой отрасли права имеется ее самостоятельная часть — процессуальное право, которое призвано обслуживать потребности реализации норм материального права, является производным от последнего и имеет по отношению к нему всегда

Цо

подчиненный, вспомогательный характер.

Поскольку перечисленные признаки в полной мере

Бо.тпинхш О.В. Бюджетный процесс в Российской Федерации: теоретические основы и проблемы развития. Дис. ... д-ра юрид. наук. М, 2008. С'. 86.

⁸⁸См.: Теория юридического процесса / под ред. В.М. Горшснева. С. 16 17; Горшенев В.М. Способы и организационные формы правового регулирования в социалистическом обществе. М., 1972. С. 202 220.

присущи бюджетному процессу, допустимо говорить о том, что он является разновидностью юридического процесса в широком понимании этого термина.

Помимо общих признаков юридического процесса, присущих бюджетному процессу, в литературе выделяют его специфические черты. Например, Р.С. Юрмашев пишет, что, во-первых, бюджетный процесс — это важнейшее направление финансовой деятельности государства и муниципальных образований. Аккумулирование, распределение и использование денежных фондов публичных образований производится только в процессуальной форме. Бюджетный процесс включает в себя правотворческую (законотворческую) деятельность по подготовке проектов (решений) о бюджете, их рассмотрению и утверждению, составлению, рассмотрению и утверждению отчетов об исполнении бюджетов, организационно-распорядительную деятельность по исполнению бюджетов, деятельность по контролю над исполнением бюджетов. Таким образом, одной из черт бюджетного процесса является многоплановость деятельности, входящей в его содержание.

Во-вторых, ученый отмечает, что бюджетный процесс осуществляется строго определенным кругом субъектов — участников бюджетного процесса. Каждый из них наделен определенным кругом полномочий, которые реализуются на одной или нескольких стадиях бюджетного процесса. Правовое положение участников бюджетного процесса определяется нормами бюджетного законодательства (разд. V БК РФ). И наконец, в-третьих, бюджетный процесс разделен на стадии, последовательно сменяющие друг друга и направленные на решение

К9

определенных задач.

Понятие и классификация принципов бюджетного процесса. Принципом (от лат.

Специфические черты

бюджетного процесса

Понятие и

классификация

принципов

бюджетного

процесса

' Бюджетное право / под ред. Н.А. Саттаровой. М., 2009.

principium — основа, начало) называют основное, исходное изложение какой-нибудь теории, учения

90 1.

мировоззрения, теоретической программы. Иначе говоря, это то, что является первоосновой какого-либо явления, процесса, института, научного подхода и т. д.

Одной из гарантий реализации задач и целей бюджетного процесса является соблюдение требований, предъявляемых к бюджетному процессу как особому виду деятельности уполномоченных органов. Указанные требования можно обозначить в качестве «принципов бюджетного процесса».⁹¹ Принципы бюджетного процесса представляют собой основополагающие требования, предъявляемые к осуществлению деятельности уполномоченных субъектов, развивающейся в рамках бюджетных отношений.

Действующее законодательство Российской Федерации не содержит прямых указаний относительно принципов бюджетного процесса. В связи с этим требования, предъявляемые к бюджетному процессу, в одних случаях являются нормативно закрепленными принципами,

предлагаемыми законодателем в качестве принципов бюджетной системы Российской Федерации, а в других случаях — принципами бюджетного процесса, выделяемыми в качестве таковых в результате логического анализа нормативной базы бюджетного процесса и его сущности как бюджетно-правового явления. Как следствие, в юридической литературе предлагаются их различные классификации. Так, Х.В. Пешкова⁹² считает, что принципы, положенные в основу бюджетного процесса, следует объединить в три группы:

• общеправовые принципы бюджетного процесса, т. е. требования общего характера к

Ожегов С.И., Шведов Н.Ю. Толковый словарь русского языка. М., 1999. С. 595. Пешкова Х.В. Принципы бюджетного процесса (на основе обзора судебной практики) // Финансовое право. 2008. № 10. С. 8. ⁹² Там же. С. 8-9.

деятельности уполномоченных субъектов в рамках бюджетного процесса, правовые границы бюджетных процессуальных правоотношений (например, законность, подконтрольность, разграничение компетенции органов власти в бюджетном процессе);

• принципы бюджетного процесса, которые вытекают из принципов, свойственных бюджетной системе государства в целом (единство бюджетной системы России; самостоятельность бюджетов; сбалансированность бюджета; полноту отражения доходов, расходов бюджетов, источников финансирования бюджетов; результативность и эффективность использования бюджетных средств);

• принципы, отражающие сущность бюджетного процесса как специфической сферы формирования и развития бюджетных правоотношений (в частности, принцип периодичности; организационное единство бюджетного процесса; принцип учета специальных бюджетных показателей, установленных бюджетной классификацией Российской Федерации; принцип подчинения определенным срокам).

М.В. Кириченко, С.А. Коробко⁹³ перелагают следующую классификацию принципов бюджетного процесса:

Классификация принципов бюджетного процесса

принципов процесса: бюджетного

• общие принципы бюджетного процесса процесса (конституционность, законность, единство бюджетного процесса, разграничение полномочий и компетенций участников бюджетного процесса, самостоятельность участников бюджетного процесса в пределах установленных компетенций);

• процедурные принципы бюджетного процесса (периодичность, преемственность, плановость, срочность, прозрачность, достоверность);

• специальные принципы бюджетного процесса как особого вида деятельности органов

'" Актуальные вопросы экономики и управления. Материалы международной заочной научной конференции (г. Москва, апрель 2011 г.). М., 201 1. С. 143-147.

Три группы принципов бюджетного процесса

государственной власти и местного самоуправления (результативность и эффективность,

подведомственность, подконтрольность, равенство бюджетных прав субъектов Российской Федерации, муниципальных образований);

• принципы бюджетного процесса как сферы формирования централизованных фондов денежных средств (единство кассы,

сбалансированность, полпота отражения,

самостоятельность бюджетов, адресность и целевой характер бюджетных средств, разграничение доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов между бюджетами различных уровней бюджетной системы Российской Федерации).