Бюджетное устройство Российской Федерации

В юридической литературе отсутствует единообразный подход к понятию «бюджетное устройство». Действующая редакция Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее также: БК РФ)⁵⁴ обошла своим вниманием данное понятие; как следствие, эта важная финансово-правовая категория осталась законодательно неопределенной. Последнее, по мнению М.И. Пискотина, возможно, привело к некоторым композиционным огрехам, проявившимся в структуре бк РФ. В частности, речь идет о том, что часть вторая БК РФ, названная «Бюджетная система Российской Федерации», начинается с раздела «Бюджетное устройство Российской Федерации», который, в свою очередь, открывается главой «Бюджетная система Российской Федерации» (гл. З).⁵⁵

Как правило, понятие «бюджетное устройство» раскрывается авторами в соотношении с понятием «бюджетная система». Например, Н.И. Химичева считает, что понятие «бюджетное устройство» адекватно понятию «бюджетная система».⁵⁶

Подход к понятию «бюджетное устройство»

Понятие «бюджетное устройство» раскрывается в соотношении с понятием «бюджетная система»

⁵⁴ СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3823.

Комментарий к Бюджетному колсксу Российской Федерации / пол ред. А.Н. Козырина. М., 2002. С. 26.

' Хшшчека Н.И. Субъекты советского бюджетного права. С'аратов, 1979. С. 35.

Н.Н. Ровинский включал в состав бюджетного устройства в дополнение к понятию «бюджетная система» принципы и порядок разграничения доходов и расходов между различными звеньями бюджетной системы.⁵⁷ М.А. Гурвич прибавлял к перечисленным выше еще один элемент — бюджетное право местных органов.⁵⁸ Л.Г. Вострикова пишет, что организация и принципы построения бюджетной системы, ее структура и взаимосвязь между отдельными звеньями составляют понятие «бюджетное устройство».⁵⁹

Понятие бюджетного устройства является родовым по отношению к иным базовым понятиям бюджетного права, включает в себя более «частные» понятия: «бюджетное право», «бюджетный процесс», «бюджетное регулирование» и др. (В.М. Родионова, Б.М.Сабанти).⁶⁰

Таким образом, все указанные выше авторы сходятся в том, что понятие «бЕоджетная система» является непременным элементом понятия «бюджетное устройство».

Как верно отметил А.И. Худяков, в общепринятом понимании слово устройство означает строение чего-либо.⁶¹ В этом смысле слово устройство всегда означает организованную определенным образом систему каких-либо компонентов, частей, деталей.

Однако в любом устройстве его компоненты находятся во взаимном движении. Следовательно, для характеристики устройства необходимо не просто перечислить его компоненты (явление в статике), но и показать их взаимодействие (динамику).⁶² В связи с этим представляется, что бюджетное устройство

Бюджетное

устройство

включает

бюджетную

систему и

бюджетное

регулирование

⁵⁷ Роаинскчй Н.Н. Государственный бюджет СССР. М., 1944. С. 14.

^ Гурвич М.А. Советское финансовое право. М., 1952. С. 106.

^' Вострикова Л.Г. Финансовое право. 3-е и^рзд. М., 2007. С. 123.

''" Сабантк Б.М. Теория финансов. М., 2000. С. 113; Финансы / под ред. В.М. Родиоповой. М., 1998. С. 301.

'''См.: Ожегов С.И.. Шичоока Н.Ю. Толковый словарь русского языка. М., 1992 (http://www.classes.rii/all-rus.sian/russian-dictionary-Ozhegov-term-36881.htm).

^ь1 Худяков A.M. Ичбр. труды по финансовому праву. СПб., 2010. С. 262.

должно включать в себя следующие элементы:

1) бюджетную систему (статика явления);

2) бюджетное регулирование (динамика явления).

В соответствии со ст. 1 Конституции, Россия является федеративным государством, что непосредственно влияет на формирование и функционирование ее бюджетной системы. Статья 6 БК РФ определяет бюджетную систему Российской Федерации как основанную на экономических отношениях и государственном устройстве Российской Федерации, регулируемую

законодательством Российской Федерации

совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов. Такое понимание бюджетной системы в полной мере соотносится с федеративной структурой нашего государства, а также содержанием принципа бюджетного федерализма.⁶ В частности, федеративная структура государства и принцип бюджетного федерализма предполагают наделение ее субъектов и муниципальных образований определенным объемом полномочий в бюджетной сфере, которые необходимы для самостоятельного решения вопросов, отнесенных к их ведению конституцией государства. Что касается

⁶³ В научной литературе нет единого понимания бюджетного федерализма. Так, некоторые авторы рассматривают бюджетный федерализм как важнейший принцип государственного устройства, который может быть охарактеризован с экономической, политической, юридической и иных точек зрения, а также как основополагающий принцип бюджетной системы и бюджетно-правового регулирования (см., напр.: Карассва М.В. Бюджетный кодекс РФ и развитие бюджетного федерализма // Хозяйство и право. 2002. № 7. С. 70). Другие исследователи характеризуют его как исключительно экономическое понятие, отражающее многоуровневость бюджетной системы любого государства и не имеющее отношения к государственному политическому устройству (см., напр.: Богачева О.В. Российская модель бюджетного федерализма в свете мирового опыта // Мировая -жономика и международные отношения. 1995. №9. С. 105) или как принцип разграничения полномочий в финансовой сфере между различными уровнями власти (Канку.чова М.И. Система межбюджетных взаимоотношений и ее развитие в условиях формирования российской модели бюджетного федерализма. Лвтореф. дне. ... д-ра экон. наук. СПб., 1999. С. 14).

предназначения бюджетной системы, то оно заключается в обеспечение финансирования деятельности государственных и муниципальных органов публичной власти по решению вопросов, образующих публичный интерес.

Понятие «бюджетное регулирование» отражает механику взаимодействия различных видов бюджетов, входящих в состав бюджетной системы. Целью такого регулирования является обеспечение надлежащего взаимодействия всех компонентов бюджетной системы, сбалансирование каждого ее элемента, а ¹ также всей системы в целом с тем, чтобы данный механизм нормально функционировал и бесперебойно работал.⁶⁴

Структура бюджетной системы представляет собой важнейшую характеристику любого государства и первую очередь зависит от формы государственного устройства страны.⁶⁵ Так, в унитарных государствах имеется два звена бюджетной системы — государственный бюджет и местные бюджеты. Бюджетная система федеративного государства состоит из трех звеньев: государственного (федерального) бюджета, бюджетов субъектов Федерации и местных бюджетов. В качестве примера можно привести бюджетную систему США, которая включает федеральный бюджет, бюджеты 50 штатов и местные бюджеты

' Худяков А.И. Избр. труды по финансовому праву. С. 263.

'" В юридической литературе, как правило, под формой государственного устройства понимают внутреннее деление государства на составные части административно-территориальные единицы, автономные культурные, политические образования или суверенные государства (Марченко М.Н. Теория государства и права. М., 2002. С. 306). Однако необходимо отметить, что в конце XX в. усилился критический подход к определению понятия «форма государственного устройства», взамен которого современные исследователи предлагали понятия «территориальное устройство государства», «национально-государственное устройство», «территориальная организация государства», «территориальная организация публичной власти», «территориально-политическая организация государства», «система разделения властей по вертикали» и многие другие (Демина Т.А. Развитие понятия формы государственного устройства в конституционных проектах Российской империи и Конституциях СССР // Государственная власть и местное самоуправление. 2010. № 7. С. 12).

Бюджетная система

Бюджетное регулирование

Структура

бюджетной

системы

(графств, муниципалитетов, тауншипов). В Канаде бюджетная система состоит из федерального бюджета, бюджетов 10 провинций, а также местных бюджетов (общин, областей, графств)."

Таким образом, в зависимости от государственного устройства можно выделить следующие способы организации бюджетной системы: (1) двухзвенный способ, характерный для государств с унитарной формой государственного устройства и включающий центральный и местный бюджеты; (2) трехзвенный способ, характерный для федеративной формы государственного устройства и включающий в себя федеральный бюджет, бюджеты субъектов Федерации и местные бюджеты.

В соответствии со ст. 10 БК РФ к бюджетам бюджетной системы Российской Федерации относятся: (1) федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов Российской Федерации,⁶⁷ который¹ в совокупности составляют

Способы организации бюджетной системы

Бюджеты

бюджетной

системы

Российской

Федерации

Комментарий к Бюджетному кодексу Российской Федерации / под ред. А.Н. Козырина. С. 26 27 (автор главы М.И. Пискотин).

Включение в состав бюджетной системы Российской Федерации бюджетов государственных внебюджетных фондов, по мнению некоторых авторов, предопределяется тем, что правовой режим средств соответствующих фондов максимально близок к правовому режиму средств федерального бюджета: собственником также является Российская Федерация; правовая форма существования федеральный закон о бюджете внебюджетного фонда; цели использования публичные интересы. Существование таких отдельных от федерального бюджета государственных внебюджетных фондов предопределено Конституцией РФ (ст. 39 40),

предусматривающей права граждан на социальное обеспечение, охрану здоровья и получение бесплатной медицинской помощи. Как следствие, фонды выполняют на практике социальную функцию государства, поскольку предназначены для реализации конституционных прав граждан на пенсионное обеспечение, социальное страхование, социальное обеспечение в случае безработицы, охрану здоровья и медицинскую помощь (Комментарий к Бюджетному кодексу Российской Федерации / под ред. Е.Ю. Грачевой. М., 2009. С. 21 22 (автор главы О.В. Болтинова)). Однако следует иметь в виду, что средства внебюджетных фондов не консолидируются в федеральный бюджет, бюджеты субъектов Российской Федерации. Государственные внебюджетные фонды представляют собой самостоятельные финансовые учреждения, денежные средства которых находятся в государственной собственности, не входят в состав бюджетов, других фондов и изъятию не подлежат (Химичева Н.И. Финансовое право. М., 2003. С. 242). Отметим, что территориальные внебюджетные фонды, образуемые на втором уровне бюджетной системы России, регламентируются, в том числе законами субъектов Российской Федерации (ср., напр.: Закон Санкт-Петербурга от 6 декабря 2011г. №790-146

первый уровень бюджетной системы Российской Федерации; (2) бюджеты субъектов Российской Федерации и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов, составляют второй уровень бюджетной системы Российской Федерации; (3)третий уровень бюджетной системы Российской Федерации включает в себя местные бюджеты, в том числе бюджеты муниципальных районов, городских округов, внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга, бюджеты городских и сельских поселений.

Такая структура бюджетной системы Российской Федерации является конституционной, поскольку учитывает, во-первых, федеративное устройство нашего государства, в частности, субъекты Федерации выделены в отдельный уровень управления в рамках бюджетной системы. Во-вторых, принят во внимание конституционно-правовой статус местного самоуправления. Так, местные бюджеты обособлены внутри бюджетной системы Российской Федерации, что согласуется со ст. 12 Конституции РФ, которая не включает органы местного самоуправления в систему государственных органов.

Правовая форма бюджетов. Статья 6 БК РФ определяет бюджет как форму образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления. В настоящее время в публицистической литературе термин «бюджет» используется для характеристики как публичных (прежде всего государственных), так и частных финансов.'' Например, достаточно активно

Правовая

форма

бюджетов

«О бюджете Территориального фонда обязательного медицинского страхования Санкт-Петербурга на 2012 год и па плановым период 2013 и 2014 годов»).

''^s Представляется, что использование термина «бюджет» применительно к частным финансам связано с разпоаспектпым пониманием самого понятии «финансы». Так, Л.И. Худяков отмечал, что понятие «финансы» можно употреблять в трех смыслах:

он стал использоваться в качестве инструмента финансового менеджмента. Однако в финансово-правовой литературе понятие «бюджет» используется, как правило, в связи с функционированием публичных финансов, которые представлены финансами государственными (государственный бюджет, бюджеты субъектов), муниципальными (местный бюджет)-''⁹

Определение понятия «бюджет» по мере его изучения представителями финансового права претерпевало различные изменения.⁷⁰ В современный период понятие «бюджет» обычно рассматривается в трех аспектах: материальном, экономическом и юридическом.⁷¹ В материальном аспекте бюджет представляет собой централизованный денежный фонд, находящийся в распоряжении у публично-правовых образований,⁷² т. е. это централизованный фонд денежных средств, который концентрирует финансовые ресурсы, необходимые для осуществления задач и функций государства.

Между тем фактически материальное содержание бюджета динамично, поскольку постоянно изменяется объем концентрируемых в нем средств. Поэтому с экономической точки зрения

Понятие «бюджет» в нсп'ке

широком, узком, специальном. В широком значении оно включает денежные фонды «различных субъектов хозяйствования и государства», охватывая денежные средства индивидуальных предпринимателей. При употреблении понятия «финансы» в узком знамении предполагается включение в него денежных фондов «государства, его территориальных подразделений, предприятий, учреждений и организаций». Если имеются в виду денежные фонды только государства, то в этом случае понятие «финансы» употребляется в его специальном значении (Худяков А.И. Избр. труды по финансовому праву. С. 52 53).

'' Кочырин А.Н. Понятие, предмет и система бюджетного права // Административное и финансовое право. Ежегодник Центра публично-правовых исследований. Т. I. M., 2006. С. 412.

⁷¹¹ См.: Иловайский С.И. Учебник финансового права. Одесса, 1904. С. 40; Лебедев В.А. Финансовое право. М., 2002. С. 170; Ощюк И.Х. Основы финансовой науки. М, 1908. С. 1; Гурччч A.M. Бюджетное право по законодательству РСФСР. М., 1918; Ровпнский Е.А. Финансовое право. М., 1971. С. 17.

Так, еще М.И. Пискотни исследовал понятие «бюджет» с материальной, экономической и правовой точек зрения (Пискотни М.И. Советское бюджетное право. М., 1971. С. 17 19).

~ Саппнароаа Н.А. К вопросу о бюджете // Финансовое право. 2008. № I. С. 2.

бюджет представляет собой совокупность экономических отношений, которые возникают в связи с образованием, распределением и использованием централизованных денежных фондов, предназначенных для осуществления общих задач государственных и муниципальных образований и выполнения функций соответствующих органов власти и самоуправления."

Следовательно, понимание бюджета как фонда

денежных средств соответствует статичному аспекту

данного явления, а понимание бюджета как

д совокупности экономических отношений по

образованию и расходованию денежных средств

.^;" отражает динамичный аспект этой категории.

Правовая форма опосредует и организует одновременно и неправовую материю,⁷⁴ что применительно бюджету означает облечение его в определенную материальную оболочку в виде финансово-планового акта, утверждаемого в особом порядке. Поэтому в правовом аспекте бюджет — это государственный акт, устанавливающий финансовый план государства.

В юридической литературе, рассматривая бюджет с правовой точки зрения, отмечают следующие моменты:⁷⁶

• это акт высшей юридической силы (утверждается представительными органами государственной власти или решением местного самоуправления и принимается в форме закона или решения местного самоуправления);

• это финансовый план, который предусматривает доходы и расходы государства на определенный период времени, а именно: с 1 января по 31 декабря на очередной финансовый год и

Бюджет в правовом аспекте

Признаки бюджета как государственного

акта

⁷¹ Финансовое право / под ред. О.Н. Горбуновой. М, 2001. С. 131.

⁷⁴ Марченко М.Н. Источники права. С. 40-41.

⁷⁵ Пискотни М.И. Советское бюджетное право. С. 17 19.

⁷⁶ Бо.'ппниова О.В. Бюджетный процесс в Российской Федерации: теоретические основы и проблемы развития. Дис. ... д-ра юрил. паук. М., 2008. С. 35 36.

плановый период;

• это не просто финансовый план, а основной финансовый план государства. Бюджет по отношению к другим финансовым планам является направляющим, всеобъемлющим и обязательным для

7Х

всех государственных органов.

В соответствии со ст. 114 Конституции РФ и ст. 11 БК РФ бюджет — это, прежде всего, закон (на муниципальном уровне — правовой акт представительных органов власти), разрабатываемый в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Однако, как верно, отмечается в юридической литературе, только после официального утверждения проекта бюджета высшим органом государственной власти, он получает высокий титул бюджета.⁷⁹ Таким образом, одним из основных принципов бюджетного права является требование облечения бюджета в форму акта, принимаемого представительным органом власти.

. Между тем правовая форма конкретного бюджета зависит от того, какое место он занимает в структуре бюджетной системы Российской Федерации. Так, в ст. 11 БК РФ, раскрывающей правовую форму бюджета, указывается, что федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов Российской Федерации разрабатываются и утверждаются в форме федеральных законов, бюджеты субъектов Российской Федерации и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов

разрабатываются и утверждаются в форме законов субъектов Российской Федерации, местные бюджеты разрабатываются и утверждаются в форме

Правовая форма конкретного бюджета зависит от того, какое место он занимает a cmpvKmvpe бюджетной системы РФ

Таким образом, появляется еще признак бюджета - темпоральный, заключающийся в том, что фонд денежных средств формируется и подлежит использованию в течение одного финансового года.

7S

Крохина Ю.А. Бюджетное право и российский федерализм. М., 2001. С. 79. Пискотни М.И. Советское бюджетное право. С. 16.

муниципальных правовых актов представительных органов муниципальных образований.