Структура финансового законодательства

Стандартный подход в оценке структуры финансового законодательства заключается в том, что, вслед за признанием самостоятельности отрасли права, самостоятельности финансового

правоотношения и финансово-правовой нормы, его сторонники, естественно, приходили к выводу о наличии специальной системы нормативных актов (источников права), регулирующих эту область. Но поскольку, с нашей точки зрения, перечисленные институты лишены качества самостоятельности, также не существует и самостоятельной системы источников финансового права.

Напомним, что юридические нормы для удобства их применения группируются в законодательные акты, представляющие собой формальное выражение права. В отличие от отрасли права, законодательство складывается субъективно, его появление инициируют общество, граждане, научная общественность, а воплощает в жизнь законодатель. Структура финансового

законодательства предопределена природой этой отрасли и имеет следующие основные черты: во-первых, она состоит из разных по природе норм и, во-вторых, включает разные акты. Таким образом, нет чисто финансово-правовых актов, и для того, чтобы сформировать структуру финансового

законодательства, необходимо из всего многообразия нормативно-правовых актов вычленить те из них, которые в своих отдельных нормах ориентированы па

Финансовое законодательство состоит из разноотраслевых источников

регулирование отношений в области финансов. Критерий такого выделения — общий объект регулирования таких отношений: деньги (финансы).

Кроме того, основным источником правового регулирования являются даже не нормативные акты, а экономические отношения, лежащие в основе организации единого денежного обращения. Учитывая это, следует выделять источники финансового 'законодательства в широком и узком смысле. В первом случае — это существующие рыночные экономические финансовые отношения, во втором — разнообразные комплексные законодательные акты, содержащие публичные и частные нормы, регулирующие такие отношения. Только так структура финансового законодательства будет подчинена не искусственному выделению неких особых «финансово-правовых актов», а объективному критерию — единству экономической природы всех денег, включая финансы." Иные оценки структуры финансового законодательства, в той или иной мере, находятся под влиянием потребностей законодателя и правоприменителя и могут производиться по различным основаниям.

Нормы, регулирующие финансовую

деятельность, содержат:

1) нормативно-правовые акты;

2) общепризнанные принципы, нормы международного права и международные договоры;

3) обычаи делового оборота;

4) судебная практика;

5) научная доктрина.

1)Нормативно-правовые акты обычно имеют комплексный характер, т. с. содержат разные (публичные и частные) нормы и делятся, по своей юридической силе, на законы и подзаконные акты. Наивысшую юридическую силу имеет главный

Источник финансового •законодательства в широком смысле — существующие экономические отношения

Источники

финансового

законодательства

в узком смысле —

разнообразные

комплексные

законодательные

акты

Нормативно-правовые акты обычно имеют комплексный характер

" Нифё()онД.В. Деньги как экономическая и правовая категория // Актуальные проблемы пауки и практики коммерческого права. Вып. 6. М., 2007.

закон — Конституция Российской Федерации (далее также: Конституция),¹² многие нормы которой непосредственно подчинены целям финансового регулирования и имеют прямое действие.

Конституция регулирует только наиболее важные отношения, содержит основные принципы всех отраслей российского законодательства. Статья 2 Конституции утверждает, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью, а их признание, соблюдение и защита — обязанностью государства, что подтверждает наши выводы относительно приоритета интересов гражданина над интересами государства, в том числе и в финансовой сфере, а обеспечение этого приоритета является главной задачей законодательства в данной области.

Не менее важной, для понимания сущности современных финансов, является ст. 8, которая гарантирует в Российской Федерации единство экономического пространства, свободное

перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности, а также п. 2 данной статьи, где сказано о том, что в Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная,

государственная, муниципальная и иные формы собственности.

Статья 57 содержит положение о том, что каждый обязан платить законно установленные налоги и сборы, а законы, устанавливающие новые налоги или ухудшающие положение

налогоплательщиков, обратной силы не имеют.

Далее, в ст. 71 говорится о том, что в ведении Российской Федерации находятся установление правовых основ единого рынка; финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия, федеральные банки; федеральный

Конституция

Российской

Федерации.

¹² Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г.) // СЗ РФ. 2009. № 4. Ст. 445.

бюджет; федеральные налоги и сборы; федеральные фонды регионального развития.

Важное значение имеют положения ст. 75 Конституции, в которых в п- 1 признается, что денежной единицей в Российской Федерации является рубль, а эмиссию денег может проводить только ЦБ РФ, в п. 2 указывается на основную функцию ЦБ РФ: обеспечение устойчивости рубля, которую он осуществляет независимо от других органов государственной власти. Провозглашение, таким образом, независимости главного банка от правительства и других государственных органов, является важнейшим условием функционирования современной двухуровневой банковской системы.

Пункт 3 относит вопросы системы федеральных налогов и общие принципы налогообложения и сборов в Российской Федерации исключительно к компетенции федеральных законов, а п. 4 определяет, что государственные займы выпускаются в порядке, определяемом федеральным законом, и размещаются на добровольной основе. Также важное значение для финаиеового регулирования имеют положения ч. 5 ст. 101, ч. 3 ст. 104, ст. 106, п. «а» ч. 1 ст. 114 Конституции и многие другие. Нормы, регулирующие отношения в области финансов содержатся также в федеральных конституционных законах, принятых по вопросам, предусмотренным Конституцией,

например, в Федеральном законе от 11 января 1995 г. № 4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации».¹³

Центральное место в системе федеральных законов принадлежит кодексам. Эти акты представляют собой наиболее полную

систематизацию норм, в основном принадлежащих одной отрасли права, и поэтому максимально полно регулируют соответствующий круг отношений.

Кодексы

Налоговый кодекс Российской Федерации (часть первая) от 31 июля 1998г. № 146-ФЗ¹⁴ установил систему налогов и сборов, порядок обжалования актов налоговых органов и действий их должностных лиц, а также общие принципы налогообложения в Российской Федерации:

• виды налогов и сборов, основания возникновения (изменения, прекращения) и порядок исполнения обязанностей по уплате налогов и сборов;

• принципы установления, введения в действие и прекращения действия ранее введенных налогов субъектов Российской Федерации и местных налогов;

• права и обязанности налогоплательщиков, налоговых органов, других участников отношений, регулируемых законодательством о налогах и сборах;

• формы и методы налогового контроля;

• ответственность за совершение налоговых правонарушений.

Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ¹⁵ устанавливает:

— общие принципы законодательства в области бюджета, организации и функционирования бюджетной системы РФ;

— правовое положение субъектов отношений в бюджетной сфере;

— определяет основы бюджетного процесса и межбюджетных отношений, порядок исполнения судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов;

— основания и виды ответственности за нарушение соответствующего законодательства.

Гражданский кодекс Российской Федерации¹⁶ (далее также: ГК РФ) представляет собой наиболее

Налоговый кодекс Российской Федерации

Бюджетный кодекс Российской Федерации

Гражданский кодекс Российской Федерации

СЗРФ. 1995. №3. Ст. 167.

¹⁴ СЗ РФ. 1998. №31. Ст. 3824; Налоговый кодекс Российской Федерации (часть вторая) от 5 августа 2000 г. № 117-ФЗ // СЗ РФ. 2000. № 32. Ст. 3340.

¹⁵ СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3823.

¹⁶ Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30 ноября 1994г. № 51-ФЗ // СЗ РФ. 1994. № 32. Ст. 3301; Федеральный закон от 26 января 1996 г. № 15-ФЗ

полную систематизацию гражданских норм в области финансов: это нормы, о статусе участников; нормы, регулирующие банковские сделки (депозит, заем, банковский кредит, расчеты) и т. д.

ГК РФ образует базис частного права, на котором возвышаются все акты, содержащие диспозитивные нормы, поэтому диспозитивные нормы других законов, должны ему соответствовать (п. 2 ст. 3 ГК РФ).

Кроме кодексов федеральные законы представлены и другими актами, регулирующими конкретные отношения в области финансов. Они обычно посвящены наиболее важным вопросам и содержат, в основном, нормы прямого действия; служат наиболее полному урегулированию больших самостоятельных областей финансовой жизни. В качестве примера таких актов в бюджетной сфере можно назвать Федеральный закон от 30 ноября 2011г. №371-ФЗ «О федеральном бюджете на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов»'⁷ или Федеральный закон от 29 декабря 1998 г. № 192-ФЗ «О первоочередных мерах в области бюджетной и налоговой политики»,¹⁸ а в налоговой сфере — законы Российской Федерации от 9 декабря 1991 г. №2003-1 «О налогах на имущество физических лиц»¹⁹ и от 27 декабря 199'1 г. №2116-1 «О налоге на прибыль предприятий и организаций»;²⁰ в банковской сфере это, прежде всего, Федеральный закон от 2 декабря 1990г. №395-1 «О банках и банковской деятельности»²¹ и Федеральный закон от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)».²"

«О введении в действие части второй Гражданского кодекса Российской Федерации» // СЗРФ. 1996. №5. Ст. 411.

Российская газета. 2011. № 275.

'"СЗРФ. 1999. № 1.Ст. 1.

" Российская газета. 1992. № 36.

²⁰ Российская газета. 1992. № 53.

²'СЗРФ. 1996. №6. Ст. 492.

²² СЗ РФ. 2002. № 28. Ст. 2790.

Источником финансового права являются и законы субъектов Российской Федерации по финансовым вопросам в пределах их компетенции, издаваемые в соответствии со ст. 76 Конституции РФ; среди них — закон о бюджете субъекта Российской Федерации на предстоящий финансовый год, законы о бюджетном процессе, законы о порядке предоставления налоговых льгот и т. п. В случае противоречия таких законов федеральному закону действует федеральный закон.

Подзаконные акты — следующее звено в системе нормативно-правовых актов. Они разъясняют и дополняют законы, ими регулируются, прежде всего, организационные отношения, направленные на обеспечение и исполнение законов. Поэтому, в случае их противоречия последним, действует закон. Это правило подкрепляется процессуальными нормами, в частности, п. 2 ст. 13 АПК РФ. В случае установления судом противоречия одного акта другому, он принимает решение, руководствуясь актом, имеющим большую юридическую силу.

Подзаконные акты имеют свою иерархию. Прежде всего, следует выделять указы Президента РФ, издание которых предусмотрено ст. 90 Конституции. Указы принимаются по любому вопросы компетенции Президента РФ, но не могут противоречить законам. В финансовой сфере они имеют в основном организационный характер и содержат различные поручения органам государственной власти по разработке актов, определяют основные направления их деятельности. Например, Указ Президента РФ от 13 июня 2012г. № 808 «Вопросы Федеральной службы по финансовому мониторингу» (вместе с Положением о Федеральной службе по финансовому мониторингу),²³ Указ Президента РФ от 4 марта 2011г. №270 «О мерах по совершенствованию государственного

Законы

субъектов

Российской

Федерации

по финансовым

вопросам

Подзаконные акты

Указы

Президента Российской Федерации

'СЗРФ. 2012. №25. Ст. 3314.

регулирования в сфере финансового рынка Российской Федерации»,"⁴ Указ Президента РФ от 17 октября 2008 г. № 1489 «О Совете при Президенте Российской Федерации по развитию финансового рынка Российской Федерации» (вместе с «Положением о Совете при Президенте Российской Федерации по развитию финансового рынка Российской Федерации»),²⁵ Указ Президента РФ от 11 декабря 1997 г. № 1278 «О мерах по оздоровлению государственных финансов»²⁶ и др.

Постановления Правительства РФ — это также подзаконные акты, и они принимаются лишь на основе и во исполнение законов. Их число по финансовым вопросам велико, например, в вопросах регулирования условий выпуска и обращения государственных ценных, бумаг, ставок таможенных пошлин и т. д.

В свою очередь, нормы, регулирующие финансовую деятельность, содержатся и в актах органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Большой объем норм составляют ведомственные нормативные правовые акты, среди которых акты Министерства финансов РФ, Федеральной налоговой службы, Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, Федерального казначейства и акты Центрального банка РФ. Особенностью этих актов является их издание исключительно в случаях и в пределах, предусмотренных законами и другими нормативно-правовыми актами (п. 7 ст. 3 ГК РФ). Они проходят специальные процедуры регистрации и опубликования, без чего не могут выступать основанием правового регулирования: на них нельзя ссылаться при разрешении споров в суде.

Кроме деления нормативно-правовых актов на законы и подзаконные акты, большое практическое

'СЗРФ. 201 !.№ 10. Ст. 1341. ^; СЗ РФ. 2008. JV» 42. Ст. 4789. ' СЗ РФ. 1997. № 50. Ст. 5680.

Постановления Правительства Российской Федерации

Акты органов исполнительной власти субъектов Российской • Федерации и органов местного самоуправления

значение имеет отличие актов централизованного регулирования от локальных актов. Первые из них принимаются теми или иными публичными органами, а вторые — отдельными организациями по вопросам финансов.

Нормативно-правовые акты централизованного регулирования делятся в зависимости от распределения пормотворческой функции в федеративном государстве на акты федеральных органов власти, акты органов власти субъектов федерации и акты органов местного самоуправления.

Локальные акты принимаются органами ⁴ ..управления бюджетных и иных организаций: уставы , государственных и муниципальных унитарных <" предприятий, затрагивающие вопросы их финансовой деятельности, различные положения, правила внутреннего распорядка, положения о

финансировании подразделений или распределении в йих финансовых средств; уставы и решения ученых советов государственных вузов, и т. п. Их особенностью является то, что сфера действия таких актов — лишь конкретная организация. Их не следует смешивать с похожими индивидуально-правовыми актами, к примеру, приказами руководителя об увольнении или приеме на работу в такие организации. В целом, вопрос о правовой природе локальных актов остается крайне дискуссионным.²⁷

Еще одна классификация: деление нормативно-правовых актов на общие и специальные. Она отражает соотношение однородных по природе актов одного уровня (например, норм ГК РФ и Федерального закона от 2 декабря 1990г. №395-1 «О банках и банковской деятельности» по отдельным вопросам регулирования банковских сделок). Значение этого деления заключается в том, что на стадии правоприменения нормам специальных актов

Акты

централизован­ного

регулирования и локальные акты

Общие и

специальные

акты

См., напр.: Антонова Л.И. Локальное правовое регулирование. Л., 1985; Пи.чомока Н.Н. Основы теории корпоративных отношений (правовой аспект). Екатеринбург, 2004.

отдается приоритет, а нормы общих актов применяют лишь тогда, когда то или иное отношение не урегулировано вообще или регулируется специальным актом не в полной мере.

2) Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры, также, наряду с национальными нормативно-правовыми актами, регулируют финансовую деятельность в Российской Федерации. Придание соответствующего значения международно-правовому договору основано на ч. 4 ст. 15 Конституции РФ, которая устанавливает, что «общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составЕюй частью ее правовой системы». Общепризнанные принципы и нормы

международного права применяются в национальном регулировании непосредственно, а международные договоры только в результате их преобразования во внутренние нормы, путем ратификации, издания акта о применении соответствующего международного договора или путем издания иного внутригосударственного акта (ст. 2, 5, 6 Федерального закона от 15 июля 1995 г. № 101 -ФЗ «О международных договорах Российской

Федерации»).²⁸ Если международным договором установлены иные правила, чем предусмотренные внутренним законом, то применяются правила международного договора. Это положение конкретизировано в ст. 7 Налогового кодекса РФ применительно к налогообложению, где речь идет о различных международных договорах и соглашениях РФ с другими странами в сфере налогообложения, например, об избежании двойного налогообложения в отношении налогов на доходы и имущество. Таким образом, международные договоры РФ следует считать частью национальной

СЗ РФ. 1995. № 29. Ст. 2757.

Общепризнанные

принципы и

нормы

международного

праван

международные

договоры

правовой системы.

3) Серьезную роль в регулировании финансовых отношений играют обычаи делового оборота. Это сложившиеся и применяемые (в первой очередь, в области частного права, расчетов) правила поведения, не предусмотренные законодательством, независимо от того, зафиксированы ли они в каком-либо документе (ст. 5 ГК РФ). Таким образом, можно выделить следующие их характерные черты:

1) это правило поведения не предусмотрено законодательством и применяется только в том случае, если не противоречит обязательным для участников нормам законодательства или договора;

2) такое правило имеет широкое применение на практике.

Нормы обычаев делового оборота, зафиксированные в разнообразных международных актах, договорах, позволяют ссылаться на них в кфнкрстных соглашениях, после чего они становятся частью договора и требуется соблюдение этих положений сторонами. Кроме прочего, ст. 431 ГК РФ требует при толковании договора принимать во внимание все обстоятельства, включая и обычаи делового оборота.²⁹

Обычай делового оборота — это разновидность обычая вообще. Использование последних в гражданской практике предусмотрено, в частности, ст. 309 ГК РФ, которая говорит о том, что обязательства должны исполняться надлежащим образом в соответствии с его условиями и требованиями закона, иных нормативных актов, а при их отсутствии — в соответствии с обычаями делового оборота или иными обычно предъявляемыми требованиями.

Ссылку на возможность применения обычаев

Обычаи делового оборота

Обычай делового оборота

Правовая природа указанных документов спорна; их определяют как общие принципы права, международные обычаи, рекомендательные акты, субправо и проч. (Зыкин И.С. Внешнеэкономические операции: право и практика. М., 1994; Бахчи С.В. Субправо (международные своды унифицированного контрактного права). СПб., 2002).

делового оборота содержит, в частности, п. 1 ст. 13 АПК РФ, который установил, что арбитражные суды в случаях, предусмотренных федеральным законом, применяют обычаи делового оборота. В п. 3 ст. 28 Закона РФ от 7 июля 1993г. №5338-1 «О международном коммерческом арбитраже» также говорится о том, что третейский суд принимает свои решения с учетом того, что суд разрешает споры на основе торговых обычаев. Наконец, ссылка на применение положений обычая делового оборота содержится в ст. 105.5 Налогового кодекса РФ, которая регулирует сопоставимость коммерческих и/или финансовых условий сделок и функциональный анализ.

4)Судебная практика не является источником права, поскольку суд не создает правовых норм. Последнее является прерогативой законодательной власти.³¹ Вместе с тем постановления высших арбитражных судов имеют важное значение для формирования единообразной правоприменительной практики и рассматриваются актами судебного толкования права.

В последнее время роль и значение таких актов явно повышается в связи с тем, что возрастает значение решений, принимаемых Конституционным судом РФ, которые, по мнению многих ученых, имеют правообразующее значение: «их юридическая сила такова, что они действуют непосредственно, являются окончательными, вступают в силу немедленно после провозглашения. Акты или их отдельные положения, признанные неконституционными, утрачивают силу».³² Обязательность решений Конституционного Суда РФ сформулирована в ст. 79 Федерального конституционного закона от 21 июля 1994г.

Судебная практика

³¹¹ Российская гачета. 1993. № 156.

См. различные позиции ученых: Судебная практика в советской правовой системе / пол ред. С.Н. Братуся. М, 1975. С. 8 17; Зннс С.Л. Источники права. М, 1981; Марченко М.Н. Источники права. М., 2008.

³² Попондопуло В.Ф. Коммерческое (предпринимательское право). М., 2008. С. 56.

«О Конституционном Суде Российской Федерации».³³ Конституционный Суд РФ в ходе рассмотрения дела формулирует важные правила — «правовые позиции Конституционного Суда РФ», которые являются обязательными на всей территории Российской Федерации, а многие из них находят затем закрепление в нормативно-правовых актах.

5) Научная доктрина, т. с. общепризнанный в пауке подход к решению какого-либо правового вопроса, широко применяется в практике иностранного финансового права, вместе с тем отечественное международное право также допускает использование доктрины. Согласно п. I ст. 14 АПК РФ при применении норм иностранного права арбитражный суд устанавливает содержание этих норм в соответствии с их официальным толкованием, практикой применения и доктриной в соответствующем иностранном государстве. Из чего однозначно следует, что доктрина признается законодателем в качестве источника права. Тем более, доктрина должна быть активно использована законодателем и судом для понимания сущности и принципов современного права, при решении особенно сложных проблем, возникающих на практике.

Научная доктрина