Источники муниципального права

В настоящее время вопросы местного самоуправления регулируются на всех уровнях правовой системы – от международных правовых актов до муниципальных.

Международно-правовым актом является Европейская Хартия местного самоуправления. Она была принята в 1985 году Конгрессом местных и региональных властей Совета Европы и является важным многосторонним документом, определяющим фундаментальные принципы функционирования органов местного самоуправления. Для России Хартия вступила в силу с 01.09.1998.

Хартия обязывает государства закрепить во внутреннем законодательстве и применять на практике совокупность юридических норм, гарантирующих политическую, административную и финансовую независимость муниципальных образований. Она также устанавливает необходимость конституционного регулирования автономии местного самоуправления. В соответствии с принципом субсидиарности Хартия закрепляет, что публичные обязательства должны реализовываться на наиболее близком населению уровне и должны относиться к более высокому административному уровню только в том случае, если решение таких задач силами местных администраций неэффективно или невозможно.

Хартия состоит из Преамбулы и трех частей. Преамбула закрепляет фундаментальные принципы Хартии, которыми являются: роль местного самоуправления в обеспечении демократии, эффективного управления и децентрализации власти; роль муниципальных образований в развитии Европы; необходимость для муниципалитетов иметь широкую автономию.

Первая часть Хартии содержит основополагающие положения относительно местного самоуправления. В частности, закрепляется необходимость конституционного и законодательного регулирования местного самоуправления, определяется понятие местного самоуправления, устанавливаются принципы организации и деятельности органов местного самоуправления , например, наличие предметов ведения и полномочий органов местного самоуправления, позволяющих последним эффективно решать вопросы местного значения.

Вторая часть содержит различные положения относительно обязательств государств, подписавших и ратифицировавших Хартию. Исходя из намерения обеспечить баланс между нормами Хартии и особенностями отдельных государств, Хартия предоставляет государствам право не включать во внутреннее законодательство некоторые положения. Третья часть регулирует процедурные вопросы: подписание, ратификация и вступление в силу.

Значение подписание и ратификации Европейской Хартии местного для России в целом положительно. Россия официально подтвердила европейским странам свою приверженность идеям развития демократии и местной автономии. Однако с практической точки зрения значение Хартии не столь велико: ратификация этого документа не потребовала изменений нашего законодательства. Как указал Конституционный Суд РФ в уже упомянутом постановлении от 30.11.2000 № 15-П, положения Европейской Хартии местного самоуправления устанавливают лишь минимальные гарантии самостоятельности местного самоуправления. Конституция РФ и федеральные законы закрепляют более высокий, чем это предусмотрено международными обязательствами России, уровень гарантий самостоятельности местного самоуправления.

Как уже отмечалось, важным источником муниципального права является Конституция РФ. Ряд положений о местном самоуправлении включены в главу 1 Конституции РФ – основы конституционного строя. Это, в частности, положение о том, что народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления (часть 2 статьи 3). В соответствии с частью 2 статьи 8 в Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности. Статья 12 Конституции РФ устанавливает, что в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

Еще ряд норм о местном самоуправлении находятся в главе 8 Конституции РФ (статьи 130–133).

Изучение конституционных положений о местном самоуправлении позволяет сделать вывод о том, что некоторые из них достаточно далеки о современной действительности и не находят надлежащего развития в действующем законодательстве.

Например, в соответствии с частью 1 статьи 131 структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Однако фактически население не участвует в решении этого вопроса. На практике структура органов местного самоуправления в основном определена законами.

В части 1 статьи 132 Конституции РФ среди функций органов местного самоуправления называет установление местных налогов и сборов, а также охрану общественного порядка. Эти положения тоже достаточно далеки от реальности, поскольку местные налоги и сборы в значительной мере регулируются Налоговым Кодексом РФ, а охраной правопорядка занимаются органы внутренних дел, входящие в систему МВД России.

Причина столь явного расхождения норм Конституции РФ с практикой осуществления местного самоуправления связана с тем, что на момент принятия Конституции РФ местное самоуправление в стране фактически отсутствовало, поэтому Конституция РФ опиралась не на сложившуюся практику, а на теоретические представления, идеи, весьма далекие от реальности.

Важнейшим и основным источником муниципального права является Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». Это комплексный закон (по сути это Муниципальный кодекс), призванный урегулировать практически все вопросы местного самоуправления. В частности, данным законом устанавливаются:

– понятие местного самоуправления;

– полномочия федеральных и региональных органов по регулированию местного самоуправления;

– виды муниципальных образований, порядок изменения их границ и преобразования;

– вопросы местного значения и полномочия органов местного самоуправления по их решению;

– порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями;

– формы участия граждан в осуществлении местного самоуправления;

– общие требования к структуре органов местного самоуправления, их полномочиям, порядку формирования;

– виды муниципальных правовых актов, общие требования к порядку их издания;

– финансово-экономическая основа местного самоуправления;

– ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления;

– контроль и надзор за деятельностью органов местного самоуправления;

– гарантии местного самоуправления.

Особенность норм Федерального закона № 131-ФЗ состоит в том, что по некоторым вопросам они закрепляют несколько вариантов правового регулирования, а на уровне законов субъектов РФ или муниципально-правовых актов должен быть выбран один из предложенных вариантов. Например, указанный Федеральный закон предусматривает несколько способов избрания главы муниципального образования, несколько способов формирования представительных органов муниципальных районов.

В некоторых случаях Федеральный закон № 131-ФЗ устанавливает определенные правила, но без количественных параметров, которые определяются законами субъектов РФ или муниципальными правовыми актами. Например, количество подписей, необходимых для назначения местного референдума, устанавливается законом субъекта РФ, а количество подписей для проведения собраний и конференций граждан – муниципальными правовыми актами.

Можно сказать, что Федеральный закон № 131-ФЗ не вполне соответствует своему названию – он закрепляет не «общие принципы организации местного самоуправления», а достаточно конкретные императивные нормы.

Несмотря на то, что вопросы организации местного самоуправления в соответствии со статьей 72 Конституции РФ отнесены к совместному ведению федерации и субъектов, роль законов субъектов РФ в данной сфере очень ограничена. Законы субъектов РФ не осуществляют комплексного регулирования организации местного самоуправления на своей территории. Например, Закон Новосибирской области от 24.11.2014 № 484-ОЗ «Об отдельных вопросах организации местного самоуправления в Новосибирской области»[58]:

– устанавливает способы формирования представительных органов и способы избрания глав муниципальных образований в Новосибирской области (в рамках тех вариантов, которые указаны в Федеральном законе № 131-ФЗ);

– дополняет перечень вопросов местного значения для сельских поселений (также в рамках положений Федерального закона № 131-ФЗ).

Кроме того, на примере Новосибирской области можно перечислить иные законы субъекта РФ, регулирующие вопросы местного самоуправления:

Закон Новосибирской области от 02.06.2004 № 200-ОЗ «О статусе и границах муниципальных образований Новосибирской области»[59];

Закон Новосибирской области от 17.12.2004 № 246-ОЗ «Об административных центрах муниципальных районов и сельских поселений Новосибирской области»[60];

Закон Новосибирской области от 12.07.2004 № 211-ОЗ «Об органах местного самоуправления муниципальных районов Новосибирской области»[61];

Закон Новосибирской области от 16.03.2006 № 3-ОЗ «О наименованиях органов местного самоуправления в Новосибирской области»[62];

Закон Новосибирской области от 12.04.2004 № 175-ОЗ «О местном референдуме в Новосибирской области»[63];

Закон Новосибирской области от 07.10.2011 № 111-ОЗ «Об отдельных вопросах организации и деятельности контрольно-счетных органов муниципальных образований Новосибирской области»[64];

Закон Новосибирской области от 20.04.2007 № 99-ОЗ «О выборах глав муниципальных образований в Новосибирской области»[65];

Закон Новосибирской области от 07.12.2006 № 58-ОЗ «О выборах депутатов представительных органов муниципальных образований в Новосибирской области»[66].

Самый нижний уровень источником муниципального права составляют муниципальные правовые акты. Их определение содержится в статье 2 Федерального закона № 131-ФЗ:

«Муниципальный правовой акт – это решение, принятое непосредственно населением муниципального образования по вопросам местного значения, либо решение, принятое органом местного самоуправления и (или) должностным лицом местного самоуправления по вопросам местного значения, по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, а также по иным вопросам, отнесенным уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами к полномочиям органов местного самоуправления и (или) должностных лиц местного самоуправления, документально оформленные, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, устанавливающие либо изменяющие общеобязательные правила или имеющие индивидуальный характер».

В каждом муниципальном образовании формируется своя система муниципально-правовых актов. В эту систему входят:

- устав муниципального образования;

- правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан);

- нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования;

- правовые акты главы муниципального образования, местной администрации и иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования.

Уставом муниципального образования регламентируются следующие вопросы:

- наименование муниципального образования;

- перечень вопросов местного значения;

- формы, порядок и гарантии участия населения в решении вопросов местного значения;

- структура и порядок формирования органов местного самоуправления;

- наименования и полномочия выборных и иных органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления;

- виды, порядок принятия, официального опубликования и вступления в силу муниципальных правовых актов;

- срок полномочий представительного органа муниципального образования, депутатов, членов иных выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, а также основания и порядок прекращения полномочий указанных органов и лиц;

- виды ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления;

- порядок составления и рассмотрения проекта местного бюджета, утверждения и исполнения местного бюджета;

- порядок внесения изменений и дополнений в устав муниципального образования.

Практика показывает, что уставы муниципальных образований в значительной мере воспроизводят положения федерального законодательства и законов субъектов Российской Федерации, создавая иллюзию комплексного правового регулирования.

Таким образом, система источников муниципального права характеризуется доминирующим положением федерального законодательства.